事件回顾：
11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行第一次全体会议。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。
11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行了闭幕会，会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。围绕该决议，全国人大常委会办公厅于当天下午举行新闻发布会，介绍化债政策并回答有关问题。
核心观点：
中央统筹推出一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，以实现存量隐性债务的大规模置换，化债思路实现从“消防员”向“安全员”的转变。“6+4+2”组合拳包括增加地方专项债限额6万亿元、连续五年从新增地方政府专项债安排8,000亿元、无需提前偿还棚户区改造隐债2万亿元。今年新增2万亿地方专项债限额有望尽快下达，在11月底至12月集中发行，资金面摩擦性扰动增加，但支持性的货币政策信号较为明确，能满足债券缴款与跨年资金的合理需求。据测算，2024年地方特殊再融资债和特殊新增专项债的平均发行成本约为2.3%，地方隐债置换后将节约成本约1.7pct，五年累计节省利息支出约6,000亿元。
化债政策对于地方而言，通过延长债务期限、降低利息成本使得地方大幅减轻债务负担，解决地方“燃眉之急”；同时地方将原本用于化债的财力腾出并用于地方发展与民生改善，加大基层“三保”、投资和消费、科技创新等领域的支持力度，将更多时间精力投入到谋划和推动地方高质量发展中。对于银行而言，部分城投基建类不良风险有望缓释资产质量有望改善，并将减少风险资本占用，但债务置换也将使得银行息差与贷款增速承压。对于城投而言，化债政策使得区域信用环境整体改善，城投公司可以优化债务结构、减轻流动性压力；同时化债政策“退平台”政策协同推进，助推地方平台实现市场化转型。
近年以来，受外部环境变化、经济结构转型、内需持续低迷等负面影响，地方税收、土地出让收入等大幅下滑，使得地方隐债化解难度加大，甚至部分地区债务风险隐患重重。存量债务负担也挤占地方预算内财政空间与其他可用财力，部分地区被迫采取“砸锅卖铁”“远洋捕捞”等行为，难以腾出空间和精力发展经济，使得财政效能大打折扣。
中央统筹推出一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，以实现存量隐性债务的大规模置换，体现出中央化债思路的根本性改变。一是中央角色从“消防员”蜕变为“安全员”，以主动化解、整体性排查债务风险为决策根本。二是从“防风险”转向“兼顾防风险与促发展”，短期防风险、中长期促发展；从今年两会政府工作报告、7月政治局会议再到二十届三中全会，均更倾向于防范地方政府债务风险，但“发展才是硬道理”，唯有让地方“卸下包袱”方能增强发展动能。三是从隐性债、法定债“双轨制”向全部债务透明化管理转变，债务显性化有利于规范地方债务纪律性，更便于实时监测与管理。
一是增加地方政府专项债限额6万亿元，2024-2026年每年下达2万亿元支持地方用于置换各类隐性债务，财政部强调 “将按程序尽早下达分地区限额”。后续各省也将陆续召开本级人大常委会，各地从限额下达到发行缴款存在时滞性，地方债发行高峰期或主要集中在12月份。资金面摩擦性扰动会增加，但预计置换类债券滞库时间相对更短，并且央行支持性货币政策信号较为明确，通过降准、买卖国债、买断式逆回购等形式能够提供中长期流动性支持，能够满足政府债缴款和跨年资金的合理需求。上述专项债的债务形式大概率采用特殊再融资债，随着今年9月特殊再融资债重启发行，年内已累计发行0.36万亿元特殊再融资债。其中，新发债券集中在贵州、江苏和天津等省份，平均加权发行利率约为2.31%，期限以10Y及以上为主。
二是2024-2029年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元用于化债（即“特殊”新增专项债），累计可置换隐性债务4万亿元。据统计，2024年“特殊”新增专项债已发行约8,480亿元，主要集中在江苏、新疆、四川等省份，平均加权发行利率约为2.20%，期限以10Y为主（占比约82%）。考虑到化解隐债连续五年固定占用新增专项债额度，加之专项债投向领域逐步拓宽、在逆周期调节中扮演着重要角色，明年有望将新增专项债的预算数调高1.0-1.5万亿元。
三是2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。国发27号文要求地方需用5-10年时间完成隐性债务化解，即最晚截至2028年8月；2029年及以后年度到期的棚户区改造债务属于隐债化解范畴，但或考虑到期限较长、成本偏低，地方政府提前偿还并置换的意义不大。
上述三个化债举措合计涉及12万亿元隐债规模，其中实现隐债置换10万亿元、无需提前偿还2万亿元。2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元；2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元降至2.3万亿元，年均仅需消化4,600亿元，化债压力大幅减轻。同时，法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出，据财政部估算五年累计可节约6,000亿元左右。特殊再融资债或特殊新增专项债的平均发行成本约2.3%，不考虑债务类型与期限结构差异的情形下，粗略测算地方政府存量隐性债务平均利率约4%左右，置换后将大幅下降1.7pct。
化债政策有何影响？对于地方而言，一方面通过延长债务期限、降低利息成本使得地方大幅减轻债务负担，解决地方“燃眉之急”；另一方面，地方将原本用于化债的财力腾出并用于地方发展与民生改善，加大基层“三保”、投资和消费、科技创新等领域的支持力度，将更多时间精力投入到谋划和推动地方高质量发展中。对于银行而言，部分城投基建类不良风险有望缓释资产质量有望改善，并将减少风险资本占用，但债务置换也将使得银行息差与贷款增速承压。对于城投而言，化债政策使得区域信用环境整体改善，城投公司可以优化债务结构、减轻流动性压力；同时化债政策“退平台”政策（“150号文”）协同推进，助推地方平台实现市场化转型。
如何看待我国政府债务水平？财政部强调“我国政府债务风险总体可控”，并明确表示 “还有较大举债空间”。2023年末全口径政府债务率显著低于主要经济体和新兴市场国家，并且以内债为主，债务负担相对较轻；同时，部分地方债务用于资本性支出，形成大量有效资产并持续产生收益，也是未来债务扩张的重要偿债资金来源。
增量财政政策正在加快落地。此次会议高度聚焦地方化债，此次批准的化债额度基本符合预期，但此前预期中的其他增量政策尚未落地。一是支持房地产市场健康发展的相关税收政策已按程序报批，近期即将推出，推测包括取消普宅和非普宅标注相衔接的增值税和土地增值税、降低一线城市购房税费等。二是发行特别国债补充国有大行资本正在加快推进中，预计有望在明年初落地，规模或在5,000-10,000亿元。三是专项债支持土地和住房收储方面，政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。
实施更加给力的财政政策。具体可能包括：一是积极利用可提升的赤字空间，预计明年将赤字率提升至3.5%-4.0%。二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例，预计将新增专项债规模由3.9万亿元提升至5.0万亿元，部分增量额度专项用于地方收储。三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，即继续发行1万亿元。四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模，今年3,000亿元财政资金需要在年底前使用、明年中央有望继续予以资金支持。五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。
