YY | 财政部发布会解读：严守风险底线，加快地方化债
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2024-10-16 07:21
广东
10月12日，国新办召开新闻发布会，邀请财政部蓝佛安部长及三位副部长介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况。会议内容基本符合市场预期，重点聚焦地方化债、银行注资、地产提振与兜底“三保”，均透露着中央严守风险底线的态度。由于部分预算调整内容需要经过全国人大常委会审议，部分定量信息尚未披露，或将在10月底陆续对外公开。地方化债方面，拟一次性增加加大规模债务限额支持地方化债，预计规模在6万亿元左右、化债周期3年，债务形式以地方特殊再融资债为主；银行注资方面，发行特别国债补充国有行核心一级资本，农行、中行和交行或是重点支持对象，预计发行规模在5,000-10,000亿元左右，采用财政部定向发行、央行降准配合的方式对市场流动性影响有限；地产支持方面，更加聚焦化解存量，包括允许专项债用于土地储备、支持地方收储等，且要求适度控制增量；民生保障方面，增加特殊人群补助、加大学生群体的奖优助困力度等措施，但增量规模对消费的边际贡献相对有限。此外，会议强调将多措并举实现收支平衡，压力更聚焦在一般预算账本，通过调入结余资金、使用预算稳定调节基金、增加利润上缴等形式完成收支目标；会议指出中央财政仍有举债空间和赤字提升空间，预计赤字红线有望突破，重点关注12月中央经济工作会议和政治局会议的决策动态。存量政策：中央财政在2023年、2024年已经分别安排2.2万亿元、1.2万亿元额度支持地方化债和清理拖欠企业账款，资源向高风险地区倾斜。增量化债资金主要来源于特殊再融资债、“特殊”新增专项债。一是利用结存限额发行特殊再融资债。随着9月特殊再融资债重启发行，贵州省发行了45亿元，目前2023-2024年各地方已累计发行15,018亿元。截止2024年10月15日，地方政府债务结存余额为2.24万亿元，为年底前发行的理论上限（包括了所有一般债和专项债）。二是在新增专项债限额中安排部分规模支持地方化债，即“特殊”新增专项债。会议强调“每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模债券用于支持化解存量政府投资项目债务”。一般将未披露“一案两书”（即《专项债券项目实施方案》《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》）的新增专项债视作此类债券；截至9月26日，特殊新增专项债已累计发行8,210亿元，加上去年四季度3,100亿元，合计共发行11,310亿元。今年四季度预算内新增专项债额度仅剩余3,007元，按40%的平均占比测算，预计四季度仍将继续发行1,000余亿元特殊新增专项债。同时，发布会提及从地方债务结存限额中安排4,000亿元补充地方财力，用于支持地方化债和“三保”工作，发行形式目前尚难断定，特殊再融资债或特殊新增专项债均有可能。增量政策：中央拟一次性增加较大规模债务限额置换地方存量隐性债务，相关政策待履行发行程序后再向社会作详尽说明。回顾地方化债的五个阶段：（1）2015-2018年针对2024年之前政府负有偿还责任的非债券类高成本债务进行集中置换，累计发行置换债规模达12.24万亿元；（2）2019年下半年开展建制县隐债化解试点，仅共发行约1,579亿元置换债；（3）2020年12月至2022年6月扩容弱资质地区隐债化解试点，累计发行6,128亿元特殊再融资债用于偿还存量债务；（4）2021年10月至2022年6月在北上广三地开展全域无隐债试点，共发行5,042亿元特殊再融资债；（5）2023年安排2.2万亿元债务限额支持化债，用于发行特殊再融资债1.38万亿元、特殊新增专项债0.31万亿元及其他安排（具体信息未披露）；2024年下达1.2万亿元支持地方化债，含已经发行的0.82万亿元特殊新增专项债和0.1万亿元特殊再融资债。2018年8月发布国发27号文，要求地方需用5-10年时间完成隐性债务化解，即最晚截至2028年8月。地方化债进入冲刺阶段，但部分地区化债仍面临较大困难，因而会议强调“一次性”“加大规模”增加债务限额。同时，会议指出截至2023年末纳入政府债务信息平台的隐债规模较2018年摸底数减少50%，预计目前存续隐债规模在10-20万亿元左右，预计将一次性新增地方债务限额6万亿元、分三年下达，债务形式大概率以特殊再融资债为主。
会议提及“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展”。按照《商业银行资本管理办法》，国有大行核心一级资本充足率将面临最低资本要求、储备资本、逆周期资本及系统重要性银行附加资本的监管要求，不考虑第二支柱资本要求情形下监管底线或在7.75%（邮储银行7.5%）。银行核心一级资本主要借由利润留存或注资形式进行补充，国有行作为服务实体经济的“排头兵”，经营业绩承受更大压力。以近期调降存量房贷利率为例，2024年6月末国有行个人房贷余额占全市场存量规模69%，调降利率对其盈利能力影响更大。从近年财务数据来看，工行和建行的核充率安全垫较高，同时邮储银行不属于系统重要性银行且息差水平较高，农行、中行和交行或是重点支持对象。从操作细节来看，大概率通过增加特别国债额度或提前下发明年额度直接向国有行注资、额度或在5,000-10,000亿元左右，按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路有序实施；参考1998年注资四大行的形式，财政部定向发行特别国债、央行配合定向降准，整体对市场流动性不构成影响。围绕9月中央政治局关于地产领域的部署，坚持“严控增量、优化存量、提高质量”，财政部发布会传达的信息更聚焦于存量化解问题上。一是允许专项债券用于土地储备，即发行土地储备专项债。2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》设立土储专项债，并且2017年土储专项债额度已随同地方专项债务限额下达；7月北京发行全国首批土储专项债，随后土储发行规模快速增加，规模占比一度超过专项债发行量的30%；后来演变成借助土储专项债资金进行债务置换等空转行为，并未形成实物工作量，2019年9月国常会叫停土储专项债发行，提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。当前各地闲置未开发的土地相对较多，特别是二三线城市，通过发行土储专项债支持地方政府回收符合条件的闲置存量土地，既有利于调节土地市场供需关系，也有利于缓解城投平台和房企的流动性和债务压力。与此同时，924央行会议也提及“在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地”，未来财政与货币政策有望形成合力、加快盘活存量闲置土地。二是财政资金支持地方收储，借助专项债、保障性安居工程补助资金来筹集保障性住房的房源。上述措施均属于存量工具，仅是对支持的方向作优化调整，强调应适当减少新建规模、以消化存量房为主。早在今年6月，自然资源部出台的18条政策措施中提及“收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持”，因此专项债支持收储属于存量政策范畴。9月政治局会议强调“要把促消费和惠民生结合起来，促进中低收入群体增收”，财政部也及时予以落实，但财政支持力度恐不及货币端。一是增加特殊群体的财政补助。在国庆节前，民政部、财政部联合向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助。二是加大学生群体的奖优助困力度。2024年推出如下措施：国奖名额翻倍、提高国奖奖励标准（20-25%）、提高专科生助学金（12%）、助学贷款提高额度（25%）并降低利率；2025年将提高研究生学业奖学金奖励标准、提高普高和中职的资助标准。2023年国家财政投向奖优助困领域的资金供给932亿元、发放助学贷款700亿元，上述政策的提额幅度大致在20%左右，粗略推算增加投放的资金规模在300亿元左右，对于消费需求的边际拉动作用有限。三是夯实基层“三保”底线，即保基本民生、保工资、保运转。受到财政收入增速放缓、土地出让收入下滑、地方债负担较大等影响，部分地区“三保”压力增大。但根据全国基层财力总量测算，“三保”底线是有保障的。2024年中央财政安排对地方转移支付预算超过10万亿元，并将通过加大转移支付力度、下达地方债务结存限额或新增限额等方式及时补充地方财力，督促地方将财力下沉基层、优先足额安排“三保”经费预算。前期由于税收收入不及预期、土地出让收入持续大幅负增等因素，财政收入预算缺口持续加大。按照1-8月财政收入增速外推，预计今年一般预算收入缺口将达1.28万亿元、政府性基金收入缺口约1.5万亿元。会议指出“预计全国一般公共预算收入增速不及预期”，同时强调“中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标”。由于政府性基金预算“以收定支”，受到预算目标约束较轻，2022、2023年末收入缺口均较大，因此预算平衡压力更多集中在第一本账。从实现方式来看，年内可通过安排结存限额、使用预算稳定调节基金等存量资金、增加特定部门利润上缴等方式实现收支平衡。同时，会议指出“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”“还有其他政策工具也正在研究中”，3%赤字率有望突破。重点关注12月底中央经济工作会议、政治局会议的决策部署，预算调整方案最快将在明年两会落地。
