鉴于划定“三区三线”是一项继承历史上各类管制政策、技术标准、相关规划的创新性工作，对于如何“科学划定”、“统筹划定”三条线，行业内和各地区存在不同的理解，有必要进一步梳理三条线形成的技术路线，以便高质量地实施三条线，规范有序优化三条线，形成城乡空间优化布局调整的制度设计。
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牧青行摄
01
问题的提出
党的十八大以来，中央要求构建国土空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”工作，科学划定“三区三线”，并在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线。三条控制线是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，是夯实中华民族永续发展的基础，也是实现国土空间刚性管控的重要工具。
2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、中办国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出以来，自然资源部陆续发布了《城镇开发边界划定指南》《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》《关于加强生态保护红线管理的通知》等文件，对全国各地编制国土空间规划，科学划定三条线起到了探索和良好的指导作用。
但是，各地在实践过程中，对指导文件中关于耕地和永久基本农田、生态红线、开发边界优先序，以及落实单条线划定规则的理解上，或多或少呈现孤立划定的现象，主要表现为统筹不足。首先，由于三线划定成果在空间总体规划编制过程中率先上报、先行批复实施，部分地区和编制单位误以为三线划定是一个独立的阶段。这造成国土空间总体规划其他的重要内容，如城市规模预测、城市空间结构与形态、城市交通规划、历史文化保护、城市特色塑造等，似乎是在三条线划定之后另行完成的。其次，三条线之间的相互关系相对孤立。第三，由于在指导意见中明确了相关耕地保量的各级分配原则、城市扩张系数等规模要求，各地在落实规模任务方面是尽力的，但是在空间落地时对空间结构、形态的关注不够，成果相对粗糙。
目前，各地的“三区三线”已获得自然资源部备案批准，已经成为新时代国土空间规划编制的重要内容、实施的刚性依据，“三区三线”已经成为国土空间治理体系中的重要一环。鉴于划定“三区三线”是一项继承历史上各类管制政策、技术标准、相关规划的创新性工作，对于如何“科学划定”、“统筹划定”三条线，行业内和各地区存在不同的理解，有必要进一步梳理三条线形成的技术路线，以便高质量地实施三条线，规范有序优化三条线，形成城乡空间优化布局调整的制度设计。
02
“三线”划定中的现象分析
（一）耕地和永久基本农田
优先落实和划定耕地是保障国家安全的需要，各类文件及划定要求均强调了规模控制和落实。划定中出现的现象和问题主要在于，一是本轮永久基本农田划定特别强调原土地利用规划的继承性，但对原规划相对不完善之处考虑不足；二是原规划为永久基本农田，且“三调”为现状耕地的，原则上必须划为永久基本农田，这一原则在原永农划定不完善时矛盾极大；三是现状城镇建设用地和现状零星耕地交叉分布；四是逐级传导90%的划定任务比例，基本农田保护任务落实相对平均、机械；五是现状耕地认定口径方面用种植类型取代耕作潜力；六是“即可恢复”“工程恢复”耕地作为后备资源的实现路径不明朗。
永久基本农田的“规模落实”在各类空间分配中必须是第一优先序。但在划线过程中，应该在落实规模的基础上，按照与城镇建设用地布局优化、生态空间之间衔接的原则，进行空间落位，不能简单地以原有土地规划和现状是否耕地，简单地予以划线，否则会导致空间错配带来的耕地分布碎片化、建设用地碎片化，导致与国土空间规划改革目标和高质量发展目标不一致。同时，在现状耕地规模保护的基础上，如果落实90%基本农田划定任务不能完成，应该有“救济”措施。
（二）生态保护红线
生态保护红线是我国独创的结合生态保护实践提出的创新政策理念，是对既有各类生态保护区域实施严格保护管制的新举措，其作用是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。
生态保护红线划定中出现的现象和问题主要在于，一是对原各部门管辖的国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区等不同类型的自然保护地“继承性”划入方式，导致生态保护红线“虽评估，难调整”；二是原不同类型生态空间管控要求不一致，导致生态保护红线管控要求不一致；三是同类自然保护区实际内涵差异大，实施同等标准管控面临挑战；四是生态保护与农业生产的兼容性被忽视。
生态红线划定是三线划定中第二优先序的工作，由于这些生态红线脱胎于空间规划改革前各部门原有的法律法规、技术标准、落图精度等，在新的生态红线划定过程中需要综合评估，实现科学划定。但是限于“继承性”等种种原因，“虽评估，难调整”的现象依旧存在。同时，生态红线与基本农田保护线、城镇开发边界之间的协调，也存在一定的脱节。生态红线的分区管控准则脱胎于原条线的各种法律法规，急需建立“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”的各分类分区管控规则。生态红线是基本的国家生态要求，但就东部地区的城市而言，各生态红线呈现孤立、分散的状态，绝不能认为生态红线划定完成，生态保护任务就完成了。国土空间规划应该对建立广义的城乡生态系统做出空间安排。
（三）城镇开发边界
集约适度划定城镇开发边界，是优化城镇建设用地结构与形态、提高城镇运行效率的重要保障。随着《城镇开发边界划定指南》《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》《关于在全国开展三区三线划定工作的函》《关于报送“三区三线”划定成果的函》等文件的出台，划定规则逐步明确。城镇开发边界划定的基础首先应是对城市建设用地规模的预测，但规模预测往往缺少科学论证；城镇开发边界划定的基础之二是对自然地理地貌、城市交通廊道等的综合分析，研究城乡空间结构和城市建设用地形态，在此基础上与其它两线进行统筹协调。
城镇开发边界的定义在本轮国土空间规划改革中有一定的变化。各地对开发边界不得大于三调现状城镇建设用地1.3倍的政策有误解。基于粗放发展的惯性，不少城市对城市规模没有做科学的预测的情况下尽量把开发边界内的规模做到1.3倍，导致土地资源利用效率下降。受限于1.3倍的规模控制，有的城市放弃了城市发展战略预留空间，有的尽量把开发边界划在各建设用地图斑边界，导致开发边界曲折，开发边界围合的图斑数量巨多，明显不符合开发边界划定的初衷。
03
科学划定三区三线的技术逻辑
“三线”划定的底层技术目的，首先是以“三线”保障农业生产、国家生态安全的底线，控制开发规模，确定集约节约高质量发展的上限，平衡粮食生产、生态保护和城镇发展的空间关系；其次是以“三线”作为协调多规冲突、推动空间治理能力现代化的统筹治理工具，破解传统规划体系分管分治问题，保障可持续发展；第三是以“三线”塑造城市结构和城市形态、构建生态保护整体格局，提高城市的整体运营效率，为城市高质量发展提供空间指引和保障。
在“三线”划定中，规模问题是核心议题。其中，耕地保护规模任务和生态红线区域规模是根据三调和历史上各类保护区所确定的，原则上只能上级下达，地方落实，不具有大规模调整的可能。但是，规划期末包括新增建设用地在内的城市建设用地规模不能简单地以扩展系数来确定，需要科学地预测。建设用地规模受各地经济发展水平和双评估结论的制约，应该与各地的经济发展目标、人口发展规模结合起来，并且综合考虑地均、人均指标的科学合理，并与各指标的年度增长率相互校核；考虑到居住用地是国土空间规划中占据建设用地比例最高的用地类型，还需考虑规划期末居住水平的安排，统筹确定人均居住建筑面积和居住用地上的土地使用强度。通过“人、地、房、财”各总量指标、单位指标、增长率等交叉分析，可较为科学地预测城市建设用地规模，继而落实当地的城乡空间结构，形成城市建设用地的布局形态，并推导、落实城市开发边界。
“三线”划定工作关键在统筹，三线划定工作时序相对超前，但不应该是一项独立的工作。应当与国土空间总体规划其他的重要内容，如城市规模预测、城市空间结构与形态、城市交通规划、历史文化保护、城市特色塑造等保持衔接，同时与规划分区相互校核，保障空间落地。
04
思考与建议
“三区三线”是国土空间总体规划编制中的重要内容，应和国土空间总体规划同步完成
当前，在“三线”先于国土空间总体规划批复，可以预见目前各地“三线划定”成果将在规划实践中呈现与实际工作的不适应性。必须加快研究，建立相应的“三线”优化规则，要进一步研究更加系统综合的国土空间总体规划编制方法和技术标准。
耕地安全要进一步制度创新，需加快建立耕地整备区和农村土地综合整治制度
按照规则要求，长期稳定利用耕地的90%应当划入永久基本农田，对某些地区而言，其他未划入永久基本农田的10%耕地规模，不足以安排新增建设用地指标腾挪空间，未来重大项目占用补划永久基本农田缺乏补充后备空间。建议允许在永久基本农田外划定一定规模的耕地整备区，在本轮国土空间规划期限内，通过土地整治新增耕地，将其划入永久基本农田储备区。在确保数量不减少、质量不降低、布局更合理、保护更有利的前提下，结合规划调整、重大项目占用等方式，动态优化调整永久基本农田布局，实现永久基本农田与建设用地均集中布局、集约利用双提升。要通过建立农村土地综合整治，把土地整治与美丽乡村建设、连片整治农用地、高标准农田结合起来，实现耕地面积有增加、地力有提升、美丽国土新面貌。
生态保护红线划定要进一步精准化，拓展生态空间的内涵
目前的生态保护红线是基于国家安全的、狭义的概念，要立足生态空间系统性，向外延伸，构建广域绿色开敞空间体系。基于生态安全格局分析，实现生态空间网络、城市空间格局等多尺度多维度空间嵌套，构建全域绿色开敞空间，切实增强生态、游憩、景观、文化、增碳（汇）等多元协同效应，推动形成人与自然和谐发展、人与动植物多元宜居的生态安全格局和绿色开敞空间体系。
城镇开发边界回归初心
城镇开发边界是塑造合理的城市结构、优化城市用地布局的重要手段，需要弹性预留，积极应对城市发展战略机遇的可能性。开发边界内的建设用地规划预测是关键，其新增建设用地规模可以通过“年度计划”“占一补一”“增减挂钩”等政策工具予以控制。城镇开发边界内的弹性控制区是为了应对城市极重要发展战略机遇所预留的空间，在规划编制阶段可以不占用规划空间指标，也不用考虑公共设施和基础设施配套，在重大机遇来临前严控建设。
三条控制线要建立占一补一等系统性的动态调整机制
在“三区三线”划定之后，需要进一步优化空间格局的平台和制度设计，既规范有序、又实事求是，既有原则、又有弹性。这个动态调整机制，一是要树立底线意识，保障粮食生产、保护生态安全，促进高质量发展，强调“三线”划定的严肃性；二是要与城市理想的结构体系、历史形成的建设布局、广域的交通架构和现状发展阶段相衔接，充分科学论证经济、人口、建设规模等基本要素，体现“三线”划定的综合性；三是要在相关文件要求下，“三线”既按各条线的划定政策，也在三条线之间充分互动调整，提升“三线”划定的协调性；四是“三区三线”的划定时序可相对超前，在总规规划分区等图件成果编制时应充分互动综合，确保“三区三线”划定成果逐级传导，加强“三线”成果的传导性。
马牧青简介
文化学人，旅游资深专家；
北京青蓝文旅规划设计院院长；
中国城市科学规划设计研究院旅游总规划师；
中国旅游景区协会智库专家；
山西省专家学者协会特聘专家；
乡村旅居倡导者与践行者，市场定位“倒行逆施”法和旅游规划“四点论”倡导者。
