鄧克騰 ‖ 清代「生息銀兩」制度之重新評估

所謂「生息銀兩」，是指清政府把公帑交予八旗等衙門的負責官員進行營運，又或直接放貸商人，以所得利息收入用於指定項目的公帑放貸制度。在中國歷史上，政府向民間放貸取息已有逾千年歷史，例如唐代有「公廨本錢」 、元代有「斡脫錢」等。但清朝的「生息銀兩」放貸規模更龐大，實施時間更長久，初期頗為積極，中期則相對保守消極，以維持固定回報為主。即使在晚清洋務運動期間，清政府仍利用「生息銀兩」制度為個別行業提供長期、優惠的融資，促進晚清以來的現代化、工業化。可以說，清政府「生息銀兩」制度，是中國公共融資制度的本土制度資源，是晚清洋務運動期間官督商辦制度的本土基礎。

學界對於清政府「生息銀兩」制度之深入研究，始於羅炳綿1977年論文。此文探討「生息銀兩」制度的流弊、與典當業發展關係、及民國政府改以「農民貸借所」為貧農濟緩急的演變，惟對「生息銀兩」與國家財政、產業政策、企業融資等方面的關係，未見有詳細論及。至八十年代中期，韋慶遠接連發表數篇文章，回顧「生息銀兩」制度在康雍乾三朝由「初創」到「收撤」歷程的文章，開始吸引到對此課題較多的注視。之後張建輝發表多篇文章，進一步探討「生息銀兩」在清初的演變，糾正韋氏有關乾隆以後「生息銀兩」制度被撤銷的不確之處。此外又有張建民、關艷珍、孫曉瑩、陳文慧、賴惠敏等學者論著，研究「生息銀兩」的應用、對金融市場影響、清代土默特左旗相關歷史檔案、與內庫銀借貸的區別、內務府的當鋪與發商生息問題，等等。潘敏德、賴惠敏、李克毅、吳海波、王德泰、邱澎生等學者，於分別研究典當、鹽、銅等不同行業時，亦都有注意到清政府向商人放貸的問題。然而，筆者認為，就「生息銀兩」制度實際運作的演變、與政府財政、金融市場關係等方面而言，仍有進一步商榷、討論之處。本文將回顧「生息銀兩」制度在清代的演變，對該制度在乾隆時期的所謂「收撤」、其具體運作、政策考慮和對企業融資市場的影響等幾個問題作出探討。第一節介紹「生息銀兩」制度從清朝立國至乾隆初期的推行與運作，第二節回顧乾隆年間的改革和轉變，第三節探討「生息銀兩」在晚清洋務運動中的角色，第四節綜合評估「生息銀兩」制度對於清朝經濟及現代化的作用。

有關「生息銀兩」制度在清初期的發展歷程，史學界已累積豐富成果，茲提綱揭領簡介如下。清政府放貸帑銀、收取利息，在入關前已有先例，但大規模的官方放貸，實始於康熙朝。清聖祖為改善滿人生活，大量直接賞賜之外，曾多次以「生息銀兩」名義，下旨批出鉅額庫銀貸予八旗，任各旗自行營運，或購置田產，或營商取利，以所得盈利放貸旗丁，容許他們以餉銀分期扣還。《清會典事例》謂：「八旗設立公庫，存銀借給旗下官兵」，只知始於康熙年間，但未提確實年份。張建輝認為，首批公庫貸款，發放於康熙三十年（1691）。其後聖祖鑑於旗丁借款後須還本付息，按月「照例坐扣庫銀，所有銀糧無多，反致拮据」，多次「加恩將未完之項，概行寛免」。例如，康熙四十二年（1703）向八旗兵丁貸出656萬兩，康熙四十五年（1706），聖祖恐兵丁「有物力不支之慮」，下旨將剩餘395萬兩貸款「通行豁免」。不過，聖祖的善意無助於挽救旗丁之「墮落」，據說旗丁已形成預期，認為萬歲爺遲早會加恩除免欠款，更加「奢靡濫用」，與清廷為旗丁提供經濟扶助、鼓勵滿人投資產業、臻於小康的原目標背道而馳。到雍正時，清政府為維持旗人生計，逐漸改為向旗人直接放貸、賞賜，而不再依靠八旗作為主要貸款中介。也是從雍正年間開始，這種原本服務旗丁的「生息銀兩」制度，被大規模推廣至其他軍政衙門。到了乾隆初年，其覆蓋面幾遍達全國各省，發放和管理「生息銀兩」逐漸成為各衙門的重要工作。經中央政府正式批准成立的項目之外，各地亦出現不少未經正式奏批，地方自籌的「生息銀兩」，以應付如義學等地方項目營運經費，規模相對較小的息銀。對放出的息銀，要求回報因應不同時地，高低不一，大多數定為月息一分（即每月1%）。所得利息主要用以補助各地軍政人員福利，又或作為書院、義學、路橋等公共設施的營運、維修經費；亦有部份被跨界調撥到其他地區作為專項財政補助。整體而言，「生息銀兩」大體分為四類：為籌措專項開支經費而發放者，例如宗室、八旗兵丁恤賞，一些教育慈善機構的經費等；為官營機構（織造、內務府、海關）融資者；因鹽政、銅政等重要事業而發放者；為填補官方倡辦的重大工程資金缺口而發放者。

這些貸款具體如何運作？清初期「內庫銀」借貸的運作模式，可參考康熙時內務府包衣李煦向清聖祖借內帑10萬兩的申請：「議每年交利本銀一萬一千兩，就近交與江蘇布政司庫內，逐年匯解，十年全完。」貸款為期10年，形式與現代的分期付款貸款相似，每年歸還額度固定。一般來說，這類貸款到期本利清還交易完結，是否、如何續借，由皇帝決定。清聖祖就有因舊欠未清，拒絕批出新貸款的案例。至於「生息銀兩」，其管理機制、償還年期，也逐漸制度化。例如，康熙時為支付宗室覺羅「紅白事件卹賞」而成立的息銀，就由宗人府從户部領銀6萬兩，任命王公及大臣各一人管理，援「借户部八年銀例」，貸款頭三年不還本息，第四年起到第八年，分五年交還本金，之後剩餘資金就作為本銀永久生息，供覺羅婚喪之費。是項息款雖仍有按年還本的要求，但機制並無終止期限。此外亦有部分「生息銀兩」不預定還本安排，如雍正元年（1723）撥出作為滿州蒙古八旗並內府三旗官兵婚喪恩賞之用的90萬兩，即只要求各旗每年年底將帳目𢑥總具奏覈銷。至雍正七年（1729）為江寧等共十四處駐防兵丁「吉兇之事」設立，每處發銀一至二萬兩，委託地方將領經營管理的「生息銀兩」，就更索性訂定「本銀永遠為存公生息之項，不令繳還」。不過，並非全部息銀年期架構俱屬永久，資金營運管理亦不一定全交由官員直接管理。部分項目例如乾隆三年（1738）撥銀10萬兩，成立修築廣東海陽隄岸的工程生息項目，則仍要求還本；資金就不交由官員直接營運，而是將之「交商生息」，貸放商人收取利息。條款要求息銀積息三年之後始啓動工程，五年後開始還本，完工還本後，剩餘者「別為生息」，以備之後「遞年歲修之用」；融資結構包含前後兩期，分別應對隄岸工程建設與及維修的資金需求。

以上各種形式的「生息銀兩」，究竟以何種為主流？據羅炳綿就雍正朝發予各地軍隊的「生息銀兩」運用資料所作統計，其時各地息銀營運，主要以放典、放商為主，分約佔40%、41%，開設藥舖糧舖田房地產則佔19%；自營只佔少數。不過羅在統算時將軍隊自營當舖與將資金存典生息二者混淆，數據整理有誤，所得結果並不可靠。此外，這批息銀數據合計只23項，貸款總額不過白銀34.1萬兩，連上文提及滿州蒙古八旗並內府三旗官兵婚喪恩賞息銀90萬兩的一半都不到，代表性成疑。總的來說，對清初期「生息銀兩」的管理模式，迄無可靠的全面統計，各項「生息銀兩」因應個別項目需求設定不同融資安排，是否設立還款安排，以至管理模式、條款、結構均無統一標準；惟就目前觀察所得，「生息銀兩」之大宗，仍以中央扶幫旗人兵丁者為主，資金運營則多採自營模式，由相關衙門的負責官員直接經營。另外，清廷也利用鹽業的綱法制度，以集體責任制方式強化風險管理，例如康熙時，鹽商獲得庫銀100萬兩貸款，「聯絡保結，一人有欠，全綱攤賠」。

對於清初的「生息銀兩」制度創建，尚有一要釐清之處。張建民認為，「生息銀兩」源於清廷的「財力不足，經費無著」，需要成立基金生息以應付某些特定的開支；陳文慧亦持相近觀點，指財政收支失衡導致了制度的泛化，發商生息是政府的「增收手段」。真實的情況，恐怕與他們的理解完全相反。十七世紀的英國政府，財政緊絀，甚至要倚靠典當融資；但同一時期的清朝政府，自平定三藩之亂後，進入穩定期，中央政府有效控制全國，稅基雄厚，積累大量經濟資源。康熙四十五年（1706），聖祖頗為自豪地說：「今天下太平，並無兵革，又無興作，即如河工大務，亦但只用二三百萬兩」，戶部庫內「現有銀四千五百萬兩」。由中央以至地方，庫銀只進不出，不但財政資源未能有效利用，更會影響市面白銀貨幣流通，影響銀錢比價，造成金融問題。「庫中所存者多，則外間所用者少」，解決的方法就是「動撥官帑，俾得流通」；大量直接賞賜、啟動公共工程外，透過貸出庫銀，向社會投放資本，亦為一法。正因為朝廷財政充裕，才能針對多個項目，同時撥放大筆資本以成立「生息銀兩」基金，以所得利息作為項目年度恆常開支。設有一「生息銀兩」項目年所需營運經費為1.2萬兩（折每月0.1萬兩），基金如要維持每月0.1萬兩的開銷，以通行的月息1%倒推計算，則其規模應為月開銷之百倍，即白銀10萬兩；以10萬兩和1.2萬兩相比，按此則一般「月息一分」的「生息銀兩」，起始規模應為項目年營運經費之八倍多。倘若項目在維持營運之外尚被要求限期還本，考慮應付還款期的額外現金流，起始規模要求就會更高。如其時清廷真的連日常營運經費都不能應付，又何來鉅資撥充息本？

乾隆中期，清高宗以「生息銀兩」雖事屬久行，營運生息與民爭利，「本非政體」，降旨將「將各處生息銀兩概行停止」。韋慶遠恐怕有所誤會，以為「生息銀兩」制度自乾隆二十一年（1756）起被陸續「收撤」，到乾隆三十五年（1770）前後完全廢止。下文將指出，「生息銀兩」制度經歷乾隆改革後仍然運作，但運作模式確實產生重大轉變。首先，筆者要交代乾隆朝改革「生息銀兩」制度的背景：「生息銀兩」制度效率低下。

「生息銀兩」制度效率低下到什麼程度？清廷的「生息銀兩」貸款，不論是將資金交由內務府屬下商人或官員營運，還是直接貸與旗丁，俱經常出現呆壞帳，致使承辦機關往往未能按規定準時足額上繳本利。例如對八旗兵丁的借貸官帑，積欠大量本息，清廷不得不用聖旨加恩除免緩解。後來取消公庫，很大程度上克服了積欠問題。不過交付官員營運的資金，表現欠佳的問題仍然存在。例如乾隆時期正黃旗領得10萬兩銀兩，約半數用於房地產投資。這些田產房產合計應得收入，接近清高宗對項目要求的1%月息，理論上足以應付，但實際上仍出現交易對手拖欠租金情況，再加上不少拖欠者都是旗人親貴，難於追討，結果累積了約等於投資本金23%的呆壞帳。而官方營運的當鋪，則要面向市場的競爭，月回報率只0.7-0.8%，低於預期的1%；官當甚至往往移本作息，動用本金來應付息銀。清廷不得已一再寬免，乾隆十三年（1748），把兩間官當的額定回報由每月「一分起息」降為月息0.8%，並訂定回報如有超過額度者，即歸經理之人，以資激勵。然而這些被動舉措，並不能解決官營企業效率低、回報不穩定等問題，清高宗應是痛感「生息銀兩」制度效率低下，因此嘗試改革。

不過，即使清高宗自詡雄才大略，要改革「生息銀兩」制度，並不容易，因為這項改革損害滿漢勢力的既得利益，隨時動搖清廷的統治。例如，各地作為「堤岸、橋樑歲修及書院膏火，普濟堂、育嬰堂養瞻」等類「公事之用」的「營運銀兩」甚多。若即時停罷，息款原有分年攤還本金是否即時全數收回？息銀領借人資金週轉與及項目經費缺口如何填補？此外，撤回息款影響領用者外，還會損害地方官吏管理「生息銀兩」所獲得的好處，他們肯定不會輕易就範。至於各地駐防八旗及綠營兵丁的賞卹，更容易受到「生息銀兩」制度改革的衝擊，清廷不得不小心處理。因此，清高宗的聖旨，實際上被龐大的官僚機器默默抵制。以各地駐防八旗和綠營兵丁紅白賞卹為例，明明有乾隆二十四年（1759）停罷以「生息銀兩」支付賞卹開支的聖旨，但十年之後，乾隆三十三年（1768），只得八處業經議停；清高宗再度下旨催辦，要求全國各省綠營、駐防八旗「遵旨議定」紅白賞卹經費的具體替代方案。再一年後，高宗不得不認輸，乾隆三十四年（1769），他採納尹繼善等建議，批准除賞恤兵丁外，所有息款，刪去「非正體所應有」的「生息」名色，改為「籌備某事公用」後，即可照舊維持；地方上未有報部的自行捐湊息銀，交各督撫同樣依法處理。一場停罷生息以維護國體的改革，就此草草收場。「生息銀兩」制度遂一直與清朝共存亡。更有甚者，連高宗為維護臉面、要求各地息銀刪去「生息」名色、改為「籌備某事公用」之旨意，居然也未獲地方貫徹執行。例如陝西省鳳翔縣，到宣統時管理的各類「生息」款項，仍多達50項。

羅炳綿似未有留意到上述清高宗將息銀改用「籌備某事公用」名色以了事的妥協，但已從《清實錄》中發現乾隆後期至清末「生息銀兩」仍然運作的例子。估計韋慶遠未有接觸羅氏論著，否則乾隆朝收撤生息銀兩制度之誤會應能避免。其後張建輝在其文中亦引用了大量《清實錄》中有關紀錄，指高宗改革「生息銀兩」制度後，該制度仍然存在，被完全終止的只有兩項：涉及「旗營兵弁的婚喪恩賞」的生息基金和「向兵丁借貸取息」。對此，筆者以為仍值得商榷。所謂「婚喪恩賞」，和「恩賞」其實是有分別的。參考《清會典事例》內各部門行政事例歸類編排，對官兵的「恩賞」項下包含修理房屋、孤寡半餉、閏年甲米、登極恩賞錢糧、兵丁紅白賞銀（即婚喪賞銀）等多種，婚喪只為眾多恩賞銀兩的其中一類。即使假設張的「婚喪恩賞」並非泛指所有「恩賞」，而專指直省官兵因紅白事按規定應得的賞銀，其說亦不確。例如綏遠城駐防兵丁原按乾隆時安排改以綠營裁扣公糧銀充賞，至道光十五年（1835），每年額領紅白恩賞銀1,600兩因户口日增，不敷支放，宣宗下旨：「撥銀二萬兩發商，按一分生息」，以補不足。光緒二年（1876），廣東仍有撥銀2萬兩交典商生息專備兵丁白事的安排。婚喪以外的其他種類「恩賞」，案例就更多。至於對兵丁放貸取息，乾隆之後也仍然出現，例如道光十一年（1831），就有上諭撥銀1.2萬兩，按一分生息，借給張家口駐防滿州蒙古兵丁。總之，清廷對於八旗兵丁的貸款，終清之世，一直存在。

「生息銀兩」制度沒有因乾隆改革而廢止，然則「生息銀兩」制度經歷乾隆改革後也一成不變乎？不然，「生息銀兩」制度確實因乾隆改革而產生重大轉變：清廷不再直接經營「生息銀兩」，而是把官帑交商生息，收取固定利息，提高回報的穩定性，也節省朝廷的管理和監察成本。套用時髦詞彙，就是「國退民進」。從宏觀層面看，由明入清，在鹽、銅等重大行業，都由官方直接經營改為由商人經營，可見乾隆時期對於「生息銀兩」制度的改革，與全國的宏觀產業政策，實有其契合呼應之處。

例如，乾隆十九年（1754年），高宗下旨關閉吉慶等十間官營當鋪，將「將現存銀兩及銷變貨物架本銀兩陸續解交長蘆鹽政」，借給鹽商營運，每年所得利銀交納內庫。這就是「生息銀兩」制度的乾隆改革的典型。清廷改革「生息銀兩」制度，交商生息的另一典型，是嘉慶朝津貼湖南省幫丁的個案：

這項貸款的還本和後續安排值得注意。貸給岸商用作幫丁福利的利息收入每年6,000兩，其中會有2,500兩被抽起作為還本之用，期間每年可用於津貼幫丁的數額為3,500兩。到二十年後原總貸款額5萬兩已全部攤還，每年所得利息由於不用還本，可供補貼幫丁數額增到足額6,000兩，貸款「仍令長年生息」，並不收回。亦即是說，如無重大政策改變，每年收息6,000兩以補貼幫丁自此成為了地方政府的一項固定收入和支出，而承領商人只要按期還息，生息銀兩就成了對他們的永久貸款。又如道光時河南省原有用以生息津貼省內十個州縣「苦缺」的20萬兩，已還本16.6萬兩，所剩欠款不多，經批准降低每年還本額至3,000兩、還本期再延長12年，騰出7,000兩補貼額外五個州縣，並決定「原本歸清後」，省下的利息就原額內「苦缺內酌量加增，或另行調劑他缺」，和上例一樣，撥款實際已成為向商人放出的永久貸款。

另一在清中晚期出現的明顯變化，就是還款安排。如前所述，清初已偶有不作還款安排的息銀，此種安排到清中葉更見普遍，如嘉慶朝在各地為扶助孤寡、增設兵額而設立的西藏番目番兵錢糧、涼州莊浪滿營孤寡殘廢人、廣州駐防漢軍養育兵等項「生息銀兩」，均未見安排還本，息銀自第一年起就全部直接投入運用。經准撥款以後，即將滋生利息全部投放於指定用途，毋須還本，之後逐漸變為慣例；翻看清末各省財政說明書，所列宣統年間仍然運作的「生息銀兩」項目甚多，但不論新設舊有，已不大見有涉及還本安排的資料。自乾嘉以降，須要定期核算、檢討運作的官方自營資金越來越少，而不設還款限期、交商生息的貸款越來越多。「生息銀兩」放款的對像除與官方關係深厚的鹽商等外，逐漸集中在業務相對穩定的典當業。清朝後期，「放商生息」幾乎與「放典生息」同義。清初由朝廷親自管理，涉足典當、房地產、貿易、放貸等多個行業，「營運宜變通」的官款放貸制度，從乾隆中葉開始，變成務求運作簡單、風險較低的交商生息制度了。

自乾隆中葉開始，清廷不再積極主動地管理官帑貸款，而改以交商生息方式維持穩定回報，已如上述。但是，清廷也不是徹底放棄直接管理。例如嘉慶二十四年（1819），內務府修理官房，將本銀制錢7萬串交內務府大臣，由其經選派司員直接承辦，按年交息還本。即使是內務府經營的官當，於乾隆朝大批停閉後，仍見有嘉慶四年（1799）內務府動用官當餘利支付三旗新增兵額餉銀的紀錄。此外，清廷也還有以下幾種應付呆壞帳的方法（或曰不是辦法的辦法）：（一）停息撤本：廣東原於雍正時獲撥23萬餘兩交商生息以為兵丁卹賞，至同治三年（1864），積欠息銀91萬兩，經奏准援人亡產絕例，停輸新息，再由現辦各商遵限歸還。道光時以鹽商積疲，就曾議將長蘆水利帑本銀80萬兩停利三年，到期後然後加一倍利錢作160萬兩，分二十年繳還，以作調劑。（二）移作他用：陝西西安府裁撤候審所，原有候審所生息6,000兩，息銀移作中學堂經費。山西原有乾隆時所立晉陽書院第二次息銀500兩，改撥充大學堂及中學堂等處經費。（三）縮減規模：山東原有巡船生息銀5,000兩，承領當商於咸豐時因捻匪竄擾被搶，本金降為實剰675兩，青德滿營生息本1萬兩則損失四分之三，額定收入減少；陝西引河生息原有本銀6萬兩，因兵餉無出，提回本銀，實存本銀只剩下約2,000兩。（四）空存名目：廣東原有八旗養贍息8萬兩，因原領商人多經逃亡歇業，本金損折，應解八旗款挪撥別款湊解；陝西游藝學塾生息1.5萬兩，光緒年間經准索還原本，但未見各屬集還，項目未能正式刪除。總之，清代的「生息銀兩」制度，就這樣以舊瓶新酒方式與清朝共存亡。

同光時期，清廷大辦洋務，因事屬初創，民間對官方推動的實業項目，往往心存疑慮，清廷不得不「官為商倡，先行籌款墊辦⋯⋯俟辦有規模，再陸續招集商股」。具體而言，「籌款墊辦」的常見辦法，就是由官方貸款予新興企業，以充起動、營運之用。例如同治十一年（1872）直隸總督李鴻章開辦輪船招商局，規劃招股50萬兩，但投資者反應冷淡，上海等地商人雖見有「認股」約10萬兩，實則只有登記，並無實繳。企業雖以「招商」為名，但開辦之初，實為清廷全資擁有的國有企業。起動費即「設局商本」全為官本，官方撥來的5萬兩的官股股銀外，主要是李鴻章從他自己的直隸總督衙門撥出制錢二十萬串「生息銀兩」。是項20萬串制錢息銀年息7%，為期較短，只有三年。又如光緒十五年（1889），兩廣總督張之洞在廣州設立織布局，其後張調職湖廣，織布局遷移湖北。布局購機置廠等固定資產融資安排，仍按在廣東時所定，由廣東賭商認捐；至於工廠起始的常年經費，就按月息0.9%移借山西省原交典生息以抵捐攤的「生息銀兩」20萬兩，訂定分期四年歸還。又例如光緒三十三年（1907），廣西富賀官鑛局動借50萬兩開辦西灣煤礦，分作十年攤還，預計每年上交7萬兩（其中還本5萬兩、利息2萬兩），合計還本50萬兩、利息20萬兩。與清廷過去為個別項目提供持續經費的「生息銀兩」不同，以上三筆官方貸款，是清廷為啟動新興企業而提供息銀。清廷原本期望一俟企業運營穩定並完成集資，即行撤回，故多有設定歸還期限。然而新興企業面對極高的經營風險，又遭遇公司治理等問題，項目的現金流往往遠遜預期，這些官方貸款的表現，甚至比不上清初由官僚親貴管理的息銀，運營經常出現呆壞帳；即如以上輪船招商局、織布局、富賀官鑛局的三筆官方貸款，無一能依約還本付息，息款年期實際上已由短變長。儘管如此，由清廷向新興企業提供「生息銀兩」貸款的融資安排，也與清朝共存亡。例如浙江省為倡設紗廠，「凡有設廠者，均由司庫撥發公款存放生息」，從光緒末到宣統年間，先後向四間紗廠撥發13筆息銀，總數合計約銀45萬兩、銀元15.7萬元。

清廷除向新興企業提供「生息銀兩」以充起動費用外，亦會直接投入官股，以為新興企業集股之倡導。例如在光緒二十五年（1899）投產的大生紗廠，企業由張謇以“紳領商辦” 型式領用國有資產負責招股營辦，起動股本，主要倚靠由中央注入資產和地方政府包括生息銀兩等各類公款撥充。較後期的例子，則有廣東的自來水公司官股60萬兩、福建電話公司官股1萬元等。此外也有不少個案是股債兼用的，例如李鴻章倡設電報，創辦津滬綫，官方即以先股後債型式提供資本。先以官本全資，於光緒八年（1882）全綫完工開通後即將企業由官轉商，交盛宣懷牽頭率商接管，免計利息，分期將官股繳還；私有化過程中交割資金，表面上是分期付款，實質上大部分都是來自政府的長期免息賣方融資。招商局承借生息銀兩外，又得直隸衙門斥資撥充官股，已見上述。官方所持企業股份，與官方將「生息銀兩」放貸，一股一債，性質不同，但在很多地方政府眼中，股債不分，即如上述的福建電話公司，福建省衙門在宣統時仍將每年所得股息與傳統「生息銀兩」的息銀收入一體並列。此外，晚清各地方政府向實業投入大量資源，項目眾多，例如廣西在光緒末年就索性在實官捐輸項下截留100萬兩，成立「路鑛墾牧專款」專項基金，以為投資省內各個新創路鑛墾牧項目之用，可算是中國創投基金的發源濫觴。

晚清新政，當然不止於推動實業。清廷在教育、軍事、農業、地方治安等多個領域都有大量創建，不少「生息銀兩」亦應運而生，為這些新項目提供持續經費，其架構運作與傳統的息銀相若。例如在二十世紀初，山西的武備學堂遊學東洋生息10萬兩、大學堂西齋畢業生遊學西洋生息20萬兩，與及同時段在廣東成立的旗營新軍服裝生息銀1萬餘兩、農業試驗場經費息銀0.95萬兩、陝西的洋務局發商生息銀12.5萬兩、江蘇江南模範監獄息款10萬兩等等。

清末各省既要承擔來自中央政府不斷增加的各種攤派，又得自籌自辦各項新政，在財力竭蹶的情況下，仍能成功為多項息銀籌措鉅額本金，地方官員創收能力可謂不低。但既然快速增收，往往也不顧臉面，廣東就有巡警經費由商人認繳妓捐承擔的安排。在此氛圍下，洋務運動以來各地方衙門「生息銀兩」的管理混亂，不足為奇，隨意挪移他款、擅增徵項的情況並不罕見。例如在光緒三十三年（1907），山西巡撫就自行「恩批」推行「新政加息」，將省內原按月一分利率的「生息銀兩」，一律改為按月一分二釐，光緒三十四年（1908）全年即由此增收了3萬餘兩。雖然如此，中央仍有一定的控制能力。例如山西省光緒三十四年（1908）藩庫的生息收入，合計逾21萬兩，正式報部（內銷）的有5筆共約5萬餘兩，中央仍能掌握約四分一弱。

「生息銀兩」制度對清朝國計民生的作用何在？參考現代經濟學的思維，可以說，「生息銀兩」制度是清朝政府的貨幣投放機制，是中國自身發展出來的資本供應制度。雖然清朝君臣不用「產業政策」、「企業融資」這類詞彙，但正如現代政府為某些企業提供低息貸款、財政補貼等措施一樣，「生息銀兩」制度客觀上成為清朝扶植重要行業、克服企業融資困難的有效制度，鹽業、銅礦業、典當業就是很好的例子。

以鹽業為例。十九世紀初，包世臣意識到兩淮鹽商資本不足，而私人貸款的利息高昂：「運本須二千萬，方敷轉輸，而各商實本，不及四之一，餘皆借貰，貰息重至每月分半」；據周濟估計，貸款利息甚至高達每月三分。相對而言，清廷生息銀兩制度，透過「賞借」等各種名目，為兩淮鹽商提供數以百萬兩計的貸款，其利息遠低於市場水平，為鹽商之營運發揮重大作用。因為朝廷明白，解決鹽商的融資需要，也就解決國計民生之一大事。例如，康熙四十二年（1777），李煦上奏，謂兩淮鹽商之前借的皇帑100萬兩已清還，食髓知味，請求再借120萬兩，「認利十二萬兩，分作十年完納」。按議新債每年還款13.2萬兩（12萬兩本金加1.2萬兩利息），看似年息10%，接近一般要求的回報，惟如將資金的時間價值引入考慮，以現代財務分析通行的現金折現法倒推計算，這筆分期付款貸款實際利率約只有每年1.8%。聖祖雖未必懂得現代財務分析，但還是有些不高興：硃批曰：「何嘗是他們完的，可笑」，至於再借120萬兩，就「再不要說了」。雖然聖祖拒絕了兩淮鹽商的最新請求，但之前一百萬兩的皇帑貸款也充分反映清廷對鹽業的大力扶持。據汪崇篔估計，嘉道時期，兩淮鹽業動用公私資本總數高達5,900萬兩，其中，兩淮鹽商營運資本的39%，來自朝廷的帑銀。費維愷等學者認為洋務運動的軟肋是資本累積不足。但兩淮鹽業似並無資金短缺之虞，這難道不是拜皇帑所賜？

誠然，在清朝鹽法體制下，政府與鹽商既有共同利益，也是交易對手，鹽商享有巨額官方補貼之餘，也要應付官方的侵漁和誅求。有學者認為鹽商每年必須繳納數以十萬兩計的帑息，是沉重包袱，「生息銀兩」變為封建皇朝剝削商人的工具。這固然言之成理，但只說中了錢幣的一面。如果朝廷貪得無厭的話，鹽商也不會任由宰割，千萬不要低估商人的智慧。汪士信以《兩淮鹽法志》的數據推算，認為乾隆時運商每運鹽一引，要虧本0.1978兩，虧本生意也有人做？且年復一年地做下去？帳面的虧損，間接證明營運「暗利」甚多。

腐敗的官僚系統，為商人提供了種種或明或暗的取利空間。其實自康熙年間開始向鹽商放貸，已出現經手官員侵吞息銀的情況；奈何官場積習，在當時的客觀環境下實在難以根除，皇帝雖知有其事，就此只選擇了隱而不發。然而亦是由於官員貪腐，才會有他們被鹽商收買的機會；即如包世臣所述，各地「官受商賄，有挾而求」，帳目「任意洗補，一可改十」，官商勾結之下，自然百弊叢生。鹽商增收減支之法，又豈止於汪崇篔估算中的虛報運輸成本和夾帶等項。即如長蘆，就有一斤以十七兩三錢算，額外增量8%的成規。至於息銀，理論上鹽商所借，如前所述，很多時都有連保安排，但執法不嚴，實則向來「領帑營息，因無參罰，均不免拖欠，以致由庫墊解」。到光緒元年（1875），兩淮、山東鹽商「屢催未繳」而拖欠的利息就已超過300萬兩。

在不少學者眼中，封建皇朝剝削商人的另一工具，就是報效。但原來報效也往往成為商人自利的工具。康熙五十七年（1718），兩淮鹽商呈請報效軍需15萬兩，但因「銀兩一時未能齊全」，請先由運庫借出解部，然後分五年補完，聖祖硃批：「奸商借端補虧之法耳」。聖祖未有繼續說明鹽商如何利用報效補虧。但後來山東鹽商「虛稱報效，勉力捐輸，所捐銀數，仍係分限歸繳，久且流為積欠」，積欠到一定程度，又可呈請減負，如此則肯定有相當部分的報效，根本從未實繳。包世臣指出：「嘉慶紀年興兵以來，兵河兩項，報效不過二千三四百萬，而道光六年清查庫項，商欠反至五千餘萬。」因此，「以報效為說者，皆右商而左帑者」。

總之，朝廷不斷把巨額公帑貸予鹽商，收取低於市場水平的利息，無論就貸款本身而言，還是就這些貸款利息與市場貸款利息的差額而言，清廷對於兩淮鹽商都提供了巨額財政補貼。一方面有官府之無厭誅求，一方面鹽商用上述各種辦法成功拖欠數以百萬兩計的官帑利息；官商博弈過程中，最終吃虧的恐怕不一定是商人。

又以雲南銅礦為例，清政府就向雲南礦商提供「官本」，以供發放礦工薪資、維修添購採礦排水設備等項之用；此等主要以政府採購銅材預付款形式發放的貸款，運作模式雖與一般的「生息銀兩」有所不同，但其向商人提供資本性質實一，發揮了類似向鹽商放貸的積極推動作用。業者「領借銀兩，開挖𥕢硐，廠旺得礦者，工本不患無著，廠衰礦薄者，得不償失，即行歇業逃走」，故而「廠欠一層，實不能免」；地方督撫定期清查廠欠，然後開報「無著」數目，呈請豁免，已成例行公事。據雲貴總督伯麟、雲南巡撫永保的上奏，乾隆四十三年（1778）、乾隆四十八年（1783）、乾隆五十五年（1790）、乾隆五十九年（1794）四次清查雲南銅廠廠欠，每次奏請豁免，多者達五十餘萬兩，少者亦有三十萬兩，涉銀數量相當鉅大。其中的官商勾結、貪污腐敗，在所難免，但同樣不可否認的，是清廷客觀上用公帑促進了銅礦業的發展。另外，直隸西山煤窰，關係京師用煤需求，乾隆時「煤窰被水不能開採」，由官方貸款予商人修溝排水，息銀月息一分，就已較同時期採煤商借入私人貸款的月息三分優厚得多。嘉慶時也再度由官府放貸，俾商人維修溝渠，務使行業「產多價賤」，以利民生。

再以典當業為例，當鋪看似「不事生產」，又頗蒙受高利貸的惡名，但當鋪作為金融機構，一般都會透過摃杆融資，即所謂架本，擴大其經營規模。當鋪營運資本，除來自股東提供的股本、墊款外，還來自官方和民間存款、向錢莊帳局等其他金融機構借款、向商家暫借款、或自行發行鈔票（有錢票、憑帖、兌帖、上帖等多種不同名稱）等不同渠道。只要有抵押(信用、不動產、或其他有價值之物品)，典當業並不會拒絕商人或企業家舉債的請求。在錢莊、票號興起前，典當就是綜合金融機構，就是企業融資、資本流通的主要制度。據潘敏德的估算，即使到了清末，典當業雖已無復乾隆時盛況，但全國典當業資本總額仍達1.5億兩，透過摃杆經營，能供放貸的架本總額約為4–4.5億兩。官方存入的「生息銀兩」，正是這筆鉅大信貸資本的重要組成部分。

總之，清末洋務運動以來，新式金融制度如股票、公債、銀行等登上歷史舞台，中國的本土制度資源，例如與清朝共存亡的生息銀兩制度，無形中受到研究者的冷落。本文梳理生息銀兩制度在清朝的流變，認為生息銀兩制度是清朝重要的公共資本投放制度，客觀上扶植了鹽業、礦業等關係國計民生之大者的行業，也透過典當業間接增加全國的貨幣供應，生息銀兩制度對於清朝經濟、社會、政治等各方面的影響，絕對不容低估。