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文章来源 | 基小律
文章作者 | 邹菁 杨子楠 刘鸿凯
基小律说：
2024年8月29日上海市国有资产监督管理委员会发布（“上海市国资委”）《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》（“沪国资委金融〔2024〕167号”）（“上海国资基金新规”），本次新规的制定参照了2023年国务院国资委发布的《中央企业基金业务管理暂行办法》（“央企基金办法”）。但基于央企及上海国有企业自身的性质及特点，两个规定在部分事项的要求方面还是存在一些差异，快来和基小律一起看看吧～
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2024年8月29日上海市国有资产监督管理委员会发（“上海市国资委”）布《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》（“沪国资委金融〔2024〕167号”）（“上海国资基金新规”），该办法对上海市国资委监管企业及其子企业发起设立或参与投资基金管理人、基金以及相关的管理活动进行了明确的规定，并替代了《市国资委关于监管企业私募股权投资基金规范发展的意见》（沪国企改革办〔2020〕2号）《市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法》（沪国企改革办〔2020〕3号）两个原有的重要监管文件。
上海国资基金新规中提到，本次新规的制定参照了2023年国务院国资委发布的《中央企业基金业务管理暂行办法》（“央企基金办法”）。但基于央企及上海国有企业自身的性质及特点，两个规定在部分事项的要求方面还是存在一些差异。为此，本文从上海国资基金新规入手，对比央企基金办法（网传版）并总结其中差异，从而对上海国资基金新规与央企基金办法有更深入的了解。
差异一：实控基金管理人的管控
参照央企基金办法，上海国资基金新规亦将监管的基金管理人分为实控基金管理人和非实控基金管理人两类。但在设立实控基金管理人的程序、认定标准、注销和退出要求等方面，上海国资基金新规和央企基金办法的规定存在差异，具体而言：
1、在设立流程上，上海国资基金新规要求，监管企业及子企业在发起设立或投资管理人之前，除经集团批准外，还应当向上海市国资委进行事前备案。
2、在实控基金管理人的认定上，对于上海国资实控基金管理人，监管企业是控股股东或合并持股第一大股东(含并列第一)即可。而对于央企实控基金管理人，央企为第一大股东的同时，还要求集团的持股比例应不低于40%。此外，央企还应在央企实控基金管理人的董事会、投委决策委员会等决策机构中拥有否决权，但上海实控基金管理人并未就此有明确要求。
3、在合作方的选择上，上海国资实控基金管理人和央企实控基金管理人均要求引入的小股东首先要认同党的领导和支持党建工作，还在产业或行业内具有较大影响力或较强的专业管理能力，在后续基金出资中可以出资较多份额。
4、在注销和退出上，对于长期未开展基金业务或投资偏离预定目标的基金管理人，上海国资基金新规要求应及时注销或退出，但央企基金办法并没有相关的硬性规定。
差异二：区分基金类型分类监管
根据基金的设立目的不同，本次上海国资基金新规将上海市国资基金分为三类，包括战略投资基金及产业投资基金及财务投资基金。央企实控基金分为五类，包括国家级基金、专项基金、产业基金、项目基金及财务性基金。具体内容和监管要求如下：
总体而言，本次上海市关于基金归类的划分方法与央企基金的归类的方法相似，战略投资基金较之于国家级与专项基金，产业投资基金较之于产业基金，且均有财务性基金。两者的区别是：
1、对于项目基金，央企基金办法将项目基金分离出来并要求严格规范发起设立，但上海国资基金新规并未对项目基金进行单独分类与规范；
2、对于财务性基金，央企原则上不能发起设立，而上海监管企业中的金融企业和主业包含金融控股的投资类企业可以发起设立财务投资基金。
由此可见，在基金设立的标准，国务院国资委对于央企发起设立基金持更为严苛的态度。
差异三：国资对基金出资规模的限制
就国资对基金出资的总体规模和单只基金出资比例，上海国资基金新规和央企基金办法都有限制性要求，但上海国资基金新规比央企基金办法的要求更为宽松，具体如下：
1、对基金出资的总体认缴规模限制，央企基金办法要求，发起设立的产业基金（不含创业投资基金）认缴规模不得超过央企集团上年末经审计的合并净资产的10%；对于出资参与的产业基金和财务性基金，不得超过央企集团上年末未经审计的合并净资产的3%。央企对于出资参与的基金持更为审慎的态度。
而上海国资基金新规并未就出资发起设立的基金与出资参与的基金做区别规制，仅要求投资类企业和产业集团出资参与财务投资基金以及非系统内监管企业实控基金合计存续认缴规模(认缴规模扣除已退出本金)原则上不得超过监管企业最近一期经审计净资产(合并口径)的3%(承担国家和本市重大战略出资的除外)，且金融企业对参与投资基金的规模未做限制。
2、对于对单只基金的出资限制，央企基金办法要求新设基金，集团内部合计认缴出资不得高于全部认缴出资的30%，全部央企合计认缴出资不得高于60%；对于参与基金，要求不得高于全部认缴出资的20%。而上海市监管基金新规对于不同类型的基金有不同认缴出资比例上限要求。对于产业投资基金，要求不高于基金认缴总额的60%；对于财务投资基金以及非系统内监管企业实控基金，要求不高于基金认缴总额的40%。
差异四：出资或设立基金的流程
根据上海国资基金新规，上海监管企业其发起设立或参与基金需要履行以下流程：1、作为“三重一大”事项经集团审议通过；2、向上海市市国资委事前备案或报告；3、自行或委托具有相应资质的专业中介机构编制可行性报告；4、实施尽职调查（限于参与投资基金）；5、委托专业机构就基金章程出具法律意见书。
相较而言，央企基金办法仅要求中央企业发起设立或出资参与基金，在作为“三重一大”事项经集团决策后，按要求列入中央企业年度投资计划，按规定及时办理产权登记或国有权益登记，对于存在如下特殊情形的基金才需向国资委履行备案手续：1、国有资本运营公司和央企认缴规模超过20亿元或集团合计认缴比例超过30%，以及认缴出资超过1亿元的参与基金；2、其他中央企业发起设立产业基金和出资参与基金。由此可见，在出资或设立基金的流程上，上海国资基金新规显然更为严格。
差异五：基金的延期及退出
对于基金的延期，央企基金办法中明确规定原则上只能延期1次，且期限不超过1年，并要求延期后的基金管理费不高于原比例的50%。但上海市监管新规并未对基金延期做具体的限制性要求，仅要求基金延期应当履行集团决策程序和基金层面的程序。但对于基金的退出，上海国资监管新规明确要求在特定情形下应提前终止或退出基金，并对退出基金方式进行了非常灵活的规定。
整体来看，上海国资基金新规侧重于“出”的灵活，也即作为一个出资人如何实现顺利退出，且明确了应当退出的具体情形；而央企基金办法侧重于“入”的严格，从对设立基金的标准和基金延期的要求来看，都体现出央企基金的谨慎监管态度。
差异六：基金业务的管控
差异七：基金管理团队的激励
在薪酬激励方面，相较于央企基金，上海国资基金新规还要求将基金考核评价结果作为实控基金管理人高管团队薪酬及激励发放的主要依据。在超额收益方面，央企基金办法要求不得提前向员工支付未完全退出项目的超额收益。
在员工跟投和持股方面，央企基金办法不鼓励基金管理人开展员工跟投和持股，要求项目基金、主要投资集团内项目的基金（创业投资基金除外）原则上均不得开展员工跟投；对于主要投资集团外项目的基金，原则上也应在基金层面跟投；明确国家级基金、专项基金、项目基金和主要投资集团内项目的产业基金，原则上不得开展员工持股。但上海国资基金新规并未有该等限制性要求，仅不允许对项目进行选择性跟投，还要求实控基金管理人应制定员工跟投相关制度，对跟投规则进行明确规定。
由此可见，相比央企基金办法，上海国资基金新规对基金管理团队人员的激励约束，特别是员工持股和跟投上内容上更为宽松，态度上更为鼓励，且更看重基金的考核评价结果，并将其作为发放高管团队及激励发放的主要依据。
差异八：容错机制
上海国资基金新规和央企基金办法均强调，按照“三个区分开来”的原则明确基金的容错条件和程序，但央企规定的免责标准较为笼统抽象，本次上海国资基金新规对于免责的条件进行了具体的细化，明确规定在同时符合以下四项要求时方可免责：1、在开展基金业务过程中未谋私利，且不属于弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权；2、未违反法律法规、党纪党规和相关制度，且符合基金章程约定投向以及基金分类要求；3、项目尽职调查、投资决策、投后管理等程序符合相关制度及业务流程；4、在开展基金业务过程中勤勉尽责，建立了有效的风险管控制度并执行，主动止损减损。
我们理解，上述容错免责标准的建立，对于后续上海国资基金管理团队开展业务的尽职尺度和标准，有着较为重要和具体的参考价值。
小结
从新发布的上海国资基金新规来看，与央企基金办法相比：在规定的内容上，上海国资基金新规就具体事项的规定更为具体；在监管的态度上，由于央企和上海国资处在不同的监管层级，致使央企基金的监管态度比上海国资基金监管的规定更为谨慎，后者更为灵活和宽松。但整体而言，相较于此前的上海国资基金监管的规定，本次上海国资基金新规的监管思路大部分已与央企基金办法趋同。
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