01
一是涉及贸易、环境和外交等多数政策，通常属于总统行政权限，或有现成法案赋予的权力。
二是涉及财政预算的减税、增加支出等政策需要经过国会。不过也可以通过预算调和程序（Reconciliation）推动，在众议院和参议院分别获得半数以上席位支持，即可通过（至少参议院51席，众议院218席）。因而接下来能否顺利推进，需要关注共和党是否获得众议院多数席位。
三是需要经过国会的一般立法流程，如移民法案改革。这种政策需要获得众议院半数以上支持，参议院获得60席（以终止冗长辩论）。由于共和党在参议院很难获得60席，因而推进难度大。并且在两党存在分歧的议题上，更有可能面临民主党的议事阻碍。此外还有部分法案可能涉及司法权，需要最高法院核准。
整体来讲，特朗普的政策能否推行，主要取决于是否需要国会的配合。就难度而言，总统行政命令 < 可以使用调和程序的预算议案 < 会遭遇议事阻碍并需要60票结束辩论的其他议案。具体到特朗普的竞选主张上，落地难度为：贸易、外交、环境 < 减税 < 移民改革等需要重新立法的议题。
1.1. 总统行政命令：无需国会投票表决
在国会没有明确立法或总统有更直接控制权的领域，特朗普可以通过行政命令颁布政策。但是行政命令可能面临司法挑战，联邦法院可审查行政命令是否合法，如涉及违宪或超出总统权限，法院可能阻止其执行。
贸易和关税方面，特朗普主张全面征收关税（10-20%），并对从中国进口的商品征收更高的关税（60%）。总统在贸易方面有很大的自由裁量权，以国家安全为由直接加征关税（《贸易扩展法》第 232 条），或根据《1974 年贸易法》的 301 条款发动调查加征关税。国会议员也可能发起诉讼，要求法院审查这些关税是否合理。而美国政府还有各种其他管制措施，包括针对出口和进口管制、投资限制以及黑名单制度，具体如商务部的出口管制清单、美国财政部海外资产办公室的SDN清单等。不过，总统不能直接取消最惠国待遇，需要经过国会提案投票。
能源和环境方面，特朗普表示要再次退出《巴黎气候协定》等国际协议，并促进化石燃料的发展。总统可以通过行政命令管理美国在国际协议中的参与情况，指导联邦机构放松环境规定，并授权扩大能源开发，特朗普曾在上一任期为Keystone XL石油管道建设颁发了总统许可证。
移民方面， 特朗普可使用行政命令来优先驱逐某类移民。比如在第一次任期内就在美国最高法院支持下，通过行政手段禁止了来自恐怖主义多发地区的移民。但更广泛的移民改革则需要经过国会立法。例如特朗普在上一任期曾试图取消“童年入境者暂缓遣返计划”（DACA），未得到国会支持。
1.2. 预算调和程序：简单多数原则
美国国会两院都具有立法权，但在侧重点上存在差别，美国众议院在财政上的权力更大，主要是预算起草、征税和拨款等。众议院奉行简单多数原则，立法效率较高。众议院通过的法案，通常也要参议院同时通过。多数法案在参议院也只需简单多数（51席）即可通过。但为了保障国会少数党的“否决权”，参议院少数党可以通过“冗长辩论”（也称“议事阻碍”，Filibuster）来拖延，让法案无法正常通过。结束“冗长辩论”，则需要60席及以上，这就可能陷入死循环。自奥巴马政府以来，冗长辩论被滥用，使得参议院立法低效，也大大加剧了两党的矛盾。
注1：修宪、弹劾总统等特殊情形需要2/3（67席）以上才能通过。
注2：少数党在提出冗长辩论之后，多数党也可能会通过谈判妥协来解决，也就是所谓的Silent Filibuster。
为了规避参议院的可能阻碍，财政相关的立法往往可以通过“预算调和程序”（budget reconciliation）特事特办，以避免年度财政收支预算案被拖延，导致政府关门等问题。“预算调和程序”是一种特殊的立法机制，主要用于加快通过与预算、收入和支出相关的法案。调和程序的核心特点是允许以简单多数票通过与预算直接相关的法案，使其在参议院中无需60票即可避开议事阻碍，尤其在参议院党派实力差距不大（52 : 48）的情况下，这对特朗普财政相关政策的顺利推行至关重要。
特朗普政策主张中对财政收支可能产生重大影响的政策，理论上都可以通过“预算调和程序”推动。但该程序存在一个前提“伯德规则”，核心原则是不能增加10年后的赤字，也就是不对长期财政平衡产生影响。因而带来长期财政收支大额缺口的措施，很难“加塞”到法案中。
特朗普的政策主张中，减少财政收入的措施主要是减税，针对2017年减税法案（Tax Cuts and Jobs Act），一方面是将企业税率进一步下调（永久化措施），从21%降至15%；另一方面是2025年到期的个人所得税、遗产税减免政策永久化。除这两大方面外，他还提议结束对小费收入、加班费和社会保障福利的征税。这会增加未来的财政赤字，可能在使用调和规则时面临障碍。增加财政收入的措施，主要是对进口商品征收新的关税。
增加开支方面，特朗普主张加强边境安全、修筑边境墙，增加军事开支，增加对住房、医疗保健和长期护理的支持。削减开支方面，特朗普表示要取消《通胀削减法案》（IRA）中的绿色激励措施，废除与能源和环境相关的支出、减税和法规，并曾扬言废除教育部。
根据联邦预算委员会的测算，特朗普的一系列政策将在2035财年之前增加7.75万亿美元的预计债务，可拆分为10.40万亿美元的赤字增加措施、3.70万亿美元的赤字削减措施和1.05万亿美元的利息成本。由此可见，特朗普的“开源”政策难以对冲增加的支出。赤字增幅过大，可能会成为推进预算调和程序的障碍。
1.3. 一般法案：可能面临参议院的议事阻挠
在两党对立程度较低的方面，比如外交和国防政策等方面，涉及国家安全，两党对立程度较低，立法相对容易通过。但在两党分歧较大的议题上，如移民、医保和能源等方面，如需国会立法，共和党可能会在参议院遭遇民主党的“冗长辩论”，而共和党在参议院中的席位很难打破议事阻碍需要的60席，推进难度较大。历史上，两党在经济刺激、金融监管、医疗改革法案等问题上争议和分歧较大，相关立法往往较难通过。即使获得通过，在政策规模上也大打折扣，例如拜登基建法案从最初的2.3万亿美元缩水至1万亿美元，才在国会获得足够支持。
相比于众议院的财权，参议院具有人事任命权，总统对大法官、法官、内阁成员等主要官员、驻外使节的任命须经参议院批准。在人事任命方面，为了防止“冗长辩论”带来的低效，仅需要超过半数席位即可终止“冗长辩论”（2013年行政任命和除大法官以外的法官任命过半数即可终止，2017年大法官的任命也开始执行类似规则）。
移民方面，特朗普主张全面移民改革，计划扩大移民执法力度，推进收紧合法移民的法案，并采取更严格的庇护政策。全面的移民法案通常涉及政策的复杂性和广泛的社会影响，超出了预算调和程序和总统行政命令的范围。任何全面的移民改革立法，都需要通过正常立法程序。在上一任期中，特朗普曾试图推翻“童年入境者暂缓遣返计划”，但面临国会和最高法院的障碍，未能落地。
医疗与健康方面，特朗普提出对福利项目（如社会保障和医疗保险）进行改革。虽然福利改革涉及支出，但改变资格标准或福利结构超出了单纯的预算范围，可能无法通过预算调和来实现。
能源和环境方面，特朗普主张大幅放宽对能源产业的环境法规，而广泛修改环境法律（如清洁水法和清洁空气法）涉及立法规定，行政命令只能在有限范围内更改相关规定。
02
但立法相关的政策，如废除“童年入境者暂缓遣返计划”、环境法规削减等，在国会和法院的阻止下未能完全实施。特别是在2018年中期选举之后，民主党重掌众议院，导致共和党仅控制参议院，通过法案难度明显增加。部分政策（如全面废除奥巴马医改、边境墙全线建设等）需要国会支持，国会两党意见分歧，无法推进。
03
特朗普政策主张，对国内资产价格的短期影响，主要体现在两个方面，一是预期后续征关税落地相对容易，对出口链不利。对美出口较高的部分产业链或面临短暂调整压力，但还需要观察关税如何落地以及影响的出口规模。二是市场可能会预期国内逆周期政策进一步加码。权益市场整体可能会偏向于定价政策加码，对科技自主创新等领域的预期也可能会进一步升温。对债市而言，货币和财政政策都可能加码，货币可能先行，利率有可能偏向震荡下行。
海外资产，短期特朗普交易可能会较为极致，通胀不确定性或带动美债利率上行（期限溢价进一步拉升），美股风格可能也面临切换，转向交易特朗普偏好的传统能源和传统制造业。待情绪宣泄完毕，众议院不确定性落地，又可能让市场重新审视特朗普政策落地的规模及影响。中期维度，特朗普主张的加征关税、减税推动赤字扩张，可能推升通胀风险，以及政策不确定性上升，或带来资产价格波幅加大，利好黄金价格进一步上涨。
附录
特朗普涉及立法的竞选主张能否落地，关键在于各项政策的立法流程能否顺利推进。
美国实行三权分立制度，国会、总统和最高法院分掌立法、行政和司法。美国的立法流程包括多个步骤，以确保提案得到充分审议，并平衡不同分支机构的权力。在众议员或参议员提出并起草法案后（预算相关的法案通常由众议院启动），经委员会批准，就会提交至国会进行审议。首先是众议院进行讨论并简单多数投票通过后，送至参议院进行表决。参议院也表决通过后，最终提交给总统签署成为法律。
此外，总统可颁布行政命令来绕过国会执行特定政策，但通常不具备立法的长期效果，并可能受到司法审查。
需要注意的是，区别于众议院常用的简单多数原则，参议院对于不同类型的法案和决议需要不同的通过门槛，主要有：简单多数、60票或更多、三分之二多数。
大多数常规法案和决议，例如预算决议和多数政策性法案，适用于简单多数原则，只需要51票通过，或者在50:50平票情况下由参议院议长（即美国副总统）打破平票。不过副总统只能在简单多数的原则下行使打破平局的权利。
在一些重大变更的情况下，比如参议院要批准宪法修正案、进行总统或其他高级官员的弹劾时，则需要三分之二的多数票（67票）。此外，若总统否决法案，参众两院需要各自获得三分之二多数票来推翻否决，使法案成为法律。
由于参议院的议事没有时间限制，因此少数党可以通过“议事阻碍”（Filibuster，也称为“冗长辩论”）无限延长辩论时间，阻止法案投票表决。如果预算法案符合“调和程序”（Budget Reconciliation）的规定，则能够有效绕开议事阻碍，只需要简单多数同意即可通过法案。而大多数非预算类法案，如移民、刑法、教育政策等，没有调和程序的支持，则需60票才能终止辩论（这一程序称为Cloture）。
调和程序使用的前提是议案遵守“伯德规则”。为了防止非预算事项借助调和程序绕过正常立法流程，伯德规则要求预算调和法案中不得包括无关事项：（1）不会对预算产生直接影响的事项；（2）在委员会不遵守“调和指令”时增加支出或减少收入；（3）增加赤字（或减少盈余）超出调和立法的覆盖范围；（4）涉及修改社会保障等。
原则上讲，国会每个财年最多可以批准三次调和法案，涉及的主题分别为收入、支出和债务上限，每一个主题分别只能使用一次。调和程序通常在党派分歧较大时使用，特别是当总统和国会控制权属于同一政党。民主党和共和党都曾使用调和程序通过重要政策。例如，民主党在2021年利用调和程序通过了拜登的《美国救援计划》，而共和党在2017年利用调和程序通过了大规模的减税法案。
文中报告节选自华西证券研究所已公开发布研究报告，具体报告内容及相关风险提示等详见完整版报告。
分析师：肖金川
分析师执业编号：S1120524030004
请向下滑动参见华西证券股份有限公司有关微信公众平台推送内容的完整重要提示及法律声明：
