天风·宏观 | 三中全会以来有哪些改革政策落地？
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2025-01-27 07:49
湖北
三中全会的核心目标也是重新配置资源、提高效率，特别是提高地方政府的财政效率和资源配置能力。我们认为，本轮改革的重点是加快地方政府的转型。要提高地方政府的资源配置和财政效率，需要两手抓、两手都要硬。一方面，要约束地方政府过去的一些行为，如重复建设、浪费以及违规补贴等。另一方面，要提高地方政府的运行效率和资源配置效率。![]()
自三中全会闭幕以来，陆续出台了一系列的改革措施。我们认为，改革是一个自下而上的探索过程，需要不断尝试和纠错，最终在某个关键点取得突破并全面推广。 以美国为例，马斯克在特朗普上任后也计划从两个方面进行改革：一是财政，二是科技。在财政方面，通过裁减政府雇员等方式减少政府赤字；在科技方面，通过 AI 提高制造业效率，促进产业回流。改革的本质在于重新配置资源，提高财政效率。 三中全会的核心目标也是重新配置资源、提高效率，特别是提高地方政府的财政效率和资源配置能力。 我们认为，本轮改革的重点是加快地方政府的转型。要提高地方政府的资源配置和财政效率，需要两手抓、两手都要硬。一方面，要约束地方政府过去的一些行为，如重复建设、浪费以及违规补贴等。另一方面，要提高地方政府的运行效率和资源配置效率。约束地方政府行为，即保护和促进民营企业，是三中全会的重要部署，包含两个方面：一是不允许地方政府违法违规干预经济纠纷，二是加快清偿企业欠款。 司法部和发改委于2024年10月10日联合发布了《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》，向全社会征求意见，是三中全会的重要部署之一。草案主要包括 8 个
方面，前面涉及公平竞争、市场准入等问题，后面则关注如何在法律上保护民营企业。 第七条明确禁止利用行政和刑事手段非法干预经济纠纷，规范异地执法行为，我们认为，这实际上针对的是2024年以来地方政府在“远洋捕捞”等方面出现的一系列问题。要促进民营经济发展，需要保护民营经济，确保公平对待每一个市场主体。那么，怎样才能更好地保护民营经济呢？ 除了禁止地方政府违法干预经济纠纷之外，解决拖欠企业账款问题尤为关键。如果应收款的账期越来越长，企业的资金链就会越来越困难，进而将影响经济预期、企业利润和长期收入。2024 年 10 月 18 日，国务院办公厅发布《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，要求解决拖欠企业账款的问题。 归根结底，彻底解决企业欠款问题需要为地方政府“松绑”。地方财政紧平衡是产生企业欠款的根源，在地方财政紧张的情况下，地方政府可能会委托企业进行垫款施工，形成了地方政府对企业的欠款。要解决欠款问题，地方政府需要拓宽融资渠道、增加财政收
入。目前，中央政府正适度向地方政府倾斜融资空间。2024 年，财政部安排了 1.2 万亿
元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。2024年11月8日的人大常委会新闻发布会上，财政部宣布从 2024 年开始，连续五年每年从新增专项债中划出
8000 亿元，专门用于化债。这是三中全会后，在解决拖欠企业账款方面采取的具体措施。2024 年 12 月 12 日闭幕的中央经济工作会议提出开展规范涉企执法专项行动，持续优化营商环境，表明涉企执法问题已受到中央高度关注，成为亟待解决的重要问题，是民营
企业的权益保护、预期恢复和信心提振的前提。 2024 年 12 月 16 日，国务院举行第十一次专题学习，主题为强化执法监督，重点关注罚没收入的异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，这一点在舆论中备受关注。我们认为，地方政府执法问题本质上都是资金问题，若要从根源上约束地方政府的违规行为，就需要提高地方政府资源配置效率和财政效率。11 月 8 日人大常委会提出的12万亿元化债方案实质上是在为地方政府“松绑”，使其能够尽快偿还欠款，降低利息成本。通过化债，地方政府在5年内可以累计减少6000亿的利息支出，变相为地方政府增加了收入，从而减轻了地方政府在“三保”支出（保基本民生、保工资、保运转）和维持政府正常运转方面的压力。这也有助于保护民营企业，
因为地方政府增加罚没收入、进行异地执法和大额顶格处罚的动机将会下降。 从根本上讲，这是为了提高效率，促使地方政府加快转型，核心在于地方政府要“多赚钱、少花钱”，增加财政收入。而收入的增加不是通过向企业征收罚款或“远洋捕捞”等手段获得，而是需要通过提高资源配置效率来实现。土地出让金可能会继续保持在低位，这与中国人口增长放缓、城镇化率提升速度减慢等因素直接相关。目前，中国人均住房面积已达到 40 多平米，居民的住房需求已经从“有没有”转变为“好不好”。对于地方政府而言，目前更需要扩大第一本账（一般公共预算）的收入。 因此，如何扩大财政收入成为三中全会要解决的核心问题，这涉及到第二类改革——要素市场化改革。 自三中全会以来，关于要素市场化改革推出了一系列政策，其中公平竞争政策尤为关键。 三中全会对公平竞争问题给予了明确指导，“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、
公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，“严禁违法违规给予政策优惠行为”。为此，国
务院于2024年6月13日发布了《公平竞争审查条例》，并于当年8月1日正式实施。该
条例的核心内容就是“促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”。在过去，地方政府在招商引资时会提供各种优惠政策以吸引企业入驻，有些地方违规出
台了“小政策”、形成了“税收洼地”，引发了一系列问题。在过去，地方政府在招商引资时会提供各种优惠政策以吸引企业入驻，有些地方违规出台了“小政策”、形成了“税收洼地”，引发了一系列问题。 首先，部分企业逐渐演变为“候鸟企业”，每年根据各地税收优惠政策的优劣不断迁移。例如，某地税收最低时企业便前往该地，待其他地方税收更低时又迁往新地。这不仅造成了财税资源的浪费，还使得公共资源的使用与实际经济活动脱节。发达地区虽然提供
了丰富的公共资源，但却未获得相应的税收回报，而欠发达地区虽然获得了税收，却缺乏资源和有效配置，难以实现经济的高效循环。 其次，这种招商引资方式可能还在一定程度上产生了部分地方债务问题。从道德角度来看，低效率企业更有动机寻找补贴较多的地方，而高效率企业则能更好地配置市场资源，不依赖政府补贴。因此，这种做法可能吸引了许多低效率企业，对地方政府税收、就业和经济增长的拉动较为有限。一旦补贴减少，企业便会离开，留给地方政府的便是由补
贴产生的债务。 第三个问题是部分行业产能过剩。市场经济中，持续亏损的企业会被市场机制淘汰，市
场份额会向高效率企业集中，集中度提高后企业的利润率也会随之改善，从而平衡供给和需求。而不合理的补贴会扭曲资源的配置，本该被淘汰的低效率企业会因为补贴而无
法顺利退出。 禁止违法违规补贴后，部分行业产能过剩问题可能会自然得到缓解。停止补贴，低效率企业将被市场淘汰，高效率企业的利润将得到改善。从改善利润水平的角度来看，公平竞争是必要的一环。2024 年 8 月 21 日，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善市场准入制度的意见》，
标志着市场准入制度的进一步放开，旨在实现各类市场主体的公平竞争。除了负面清单明确禁止的领域外，国企与民企、内资与外资都将享有同等的市场准入机会。此外，该意见还强调要放宽服务业的准入限制，并优化新业态的准入条件。这一举措与当前制造
业发展较快而服务业相对滞后的情况密切相关，通过放宽市场准入，有望提升服务业的整体效率。当然，在个别具有正外部性或涉及国家安全的领域，仍需进行适当限制。这一政策的出台与三中全会提出的市场化改革目标相呼应，是推进市场化进程的重要一步。 （3）《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》 2024 年 9 月2日，国务院提出了《以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》， 是在
8 月21日《关于完善市场准入制度的意见》的基础上做的进一步推进。《关于完善市场准
入制度的意见》主要针对国内企业，强调对所有企业应一视同仁、公平竞争。而《以高
水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》则将重点转向对外开放，既注重引进来，也
强调走出去。 具体来说，引进来包括两个方面。首先，实行负面清单制度，负面清单之外的跨境服贸易的管理与境内服务供者待遇一致原则实施管理。其次，实现制度型开放，即内外制度对接并轨，加强规则对接和规制协调。我国的相关制度要与国际接轨，形成大家共同
接受的规则，而并非简单地在国内或海外制定规则。而走出去则更为重要，其核心是提高我国服务贸易的国际竞争力。对于中国而言，有些
领域如平台经济和物流等，实际上都属于服务贸易范畴。以平台经济为例，其衍生出的大量共享和新兴服务等，中国都具备走出去的潜力。通过高水平开放，推动服务贸易高质量发展，本质上是实现制度型开放和要素市场化。2024年12月4日，发改委印发了《全国统一大市场建设指引（试行）》，是三中全会之后
在建设统一大市场方面具有提纲掣领意义的政策，分别从市场基础制度规则、市场设施、要素和资源市场、商品和服务市场、市场监管、不当竞争和干预等 6 个方面做出了具体要求，核心在于促进要素、消费品在国内各地方之间的自由流动，统一监管、准入等标准，破除地方保护主义。 实际上，2024 年推出的“以旧换新”政策便是统一大市场理念的一个体现。比如，消费者无论身处何地，都可以享受到深圳提供的补贴政策，这在一定程度上拉动了深圳的消费、经济和财政收入。从某种意义上说，这也是打破了地方保护主义的壁垒。 关于统一大市场的建设，2024年7月29日国家税务总局出台了进一步便利纳税人跨区迁移的政策。从 9 月 1 日起，在同一省份内进行迁移的企业不再需要先注销再重新注册，可以直接搬迁，实现在线迁移；跨省迁移的企业可以在线完成注销，跨到其他省区后，
在线激活即可。这实际上为企业的流动和税源的转移打开了通道，消除了过去可能存在的障碍。第一个举措是让人流动起来，深化户籍制度改革是其核心。过去，人力资源配置受到户
籍的限制，想要迁移相对困难，各地存在不同的准入门槛，尤其是发达地区，通常需要满足学历、社保等条件，甚至有些地方还需积分。一个人在某地落户后，可以享受当地的公共服务，如上学、就医、养老等，户口相当于城市的入场券。公共服务越完善，入场券的门槛也越高。 过去的门槛使得很多人被挡在城市之外，主要体现在以下方面：城镇人口之间的转移、农业人口向市民的转化以及非户籍人口在发达地区和高效率地区获得公共服务。户籍制度改革的目标是逐步拆除这些门槛，加快农业转移人口市民化进程，让常住居民享有常住地的公共服务。常住居民在城市工作相当于为城市的税收、社保作出贡献，理应享受当地的公共服务。广州在这方面已做出示范，购房+1 年社保即可落户，相当于通过为城
市做出贡献来获得入场券和公共服务，不再以学历为限制，成为第一个明显放开落户限
制的一线城市。 第二个举措是做大产业集群。人在大城市或城市群中需要工作，因此需要在大城市周边建设产业群，合理规划，提高产业园区的效率，为人口流动和城镇化提供就业支撑。 第三个举措是加强城市群与基础设施交通的紧密联系。通过打通大城市之间的联通，实现跨区域之间的联通，这是新型城镇化的核心。打破省与省、市与市之间的基础设施壁垒，确保公共服务能够接通，从而提高整体效率。从区域网局域网向全局域性网络转变，
将大幅提升效率。这是《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中的第三个行动——实施现代化都市圈培育行动，通过基础设施的连接，进一步增强网络效应，最终形成卫星城、城市群。 第四个举措是打造韧性城市。2024 年 12 月 5 日，国办、中办发布了《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，针对的是城市内部的基础设施建设。以往的城镇化基建主要是为了开拓城镇，如修路、建桥、建设高铁和铺设电网等。而如今以人为本的新型城镇化基建则是在存量中提高质量和效率。韧性城市旨在应对如洪涝灾害等外部冲击。每个城市都是一个复杂的网络，多层网络叠加在一起，一旦某个点出现问题，就可能影响到全局。提高城市韧性主要是提升基础设施质量，避免频繁出现故障。在土地财政退坡后，地方政府需要转型，税收或将是主要的财政收入来源。 要增加税收，首先在于吸引更多的人口。降低城市的进入门槛，让人们更容易地在城市生活和工作，是吸引人口的重要措施。人口不仅是劳动力，更是人力资本，既是生产者，
也是消费者。要提高居民的生产效率和消费水平，首先需要增加居民的收入，背后是产业附加值的提升，因此产业需要不断升级和转型，向高附加值方向发展。 其次，需要提高人们的消费倾向。这就需要地方政府提供更好的公共服务，解决居民的
养老、教育、医疗等后顾之忧。 如何让人留城市，拥有更多的收入和更高的消费倾向，是每个地方政府今后都需要认真考虑的问题。 过去地方政府重视地产，是因为土地出让收入归地方财政。而现在，人口财政成为新的
关注点，主要关注如何吸引更多的人来城市工作、居住和消费。未来，消费税将分配给地方，以吸引更多的人和土地资源。三中全会中提出了一条重要的用地原则，即新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加相协调。企业关注的是市场规模、资源禀赋以及营商环境中的公共服务。因此，地方政府需要做好这些工作，吸引人口流入。常住人口多的地方，新增用地指标就多，自然就会吸引企业进入。企业多了以后，就业机会就会增多，会吸引更多的人口，带来更多土地和企业，
这就形成了一个新的正反馈循环，这就是人口财政的本质。 在过去的“GDP锦标赛”模式下，地方政府主要追求GDP的增长。现在，地方政府需要参与一种“以公共服务和营商环境拉动经济可持续增长的质量锦标赛”，在公共服务和营商环境方面展开竞争。在财政收支方面，地方政府不仅要关注如何增收，还要注重减少不必要支出。这涉及到
改变“内卷式”竞争的问题，例如不允许通过违规补贴等方式进行招商引资，因为补贴
可能会造成财税资源的浪费。 此外，出口政策也发生了变化。出口直接影响制造业，而制造业吸纳了大量劳动力，为了保障就业，政府需要对出口进行补贴。但随着时间的推移，产业不断升级，优势逐渐增强，如果仍然依赖出口退税，说明产业可能面临困境，只有依靠补贴才能维持生存，
这显然是不合理的。目前，许多产业和制造业已经具备了明显的竞争优势，成为全球产业链的主导者。在产业链中，不仅下游的劳动密集型环节得到了发展，一些中高端产品
和高附加值产业也开始向产业链的上游研发设计环节延伸。因此，一个国家制造业竞争力的提升，意味着产业链的中下游附加值价值链正向高端发展，资源的集中度也从劳动密集型向技术密集型和资本密集型转变。对于出口而言，对退税的依赖度正在下降。因此，2024 年11 月15日我国取消了铝、铜等部分产品的出口退税。只要是具有竞争优势的产品，就不必担心取消出口退税后会影响销量。对企业来说也是如此，取消出口退税后，很多出口行业会经历产能出清的过程，留下来的高效率企业将获得更好的发展机会。11月15日取消出口退税，实际上也是一种财税改革，通过减少不必要的支出、提高效率，促进公平竞争。 2024 年 12 月25 日，专项债的审批权下放给了11个省市，其中10个是经济强省，还有
一个是具有战略价值的雄安新区。以往专项债项目需要经过财政部和发改委的审批，下放后这 11 个地区可以自行审核、自行发行专项债，这也是放权和财税改革的一种方式。将债务审批权限下放是三中全会之后在财税改革方面取得的进步之一。 专项债存在负面清单，明确规定了不能投资的领域。除此之外，地方政府可以自行决定专项债的使用，这提高了专项债的使用效率和使用范围，包括专项债用作资本金的比例
也有所提高，这也是一种财税改革的举措。 2024 年 12 月 27 日财政部等三部门发布了上市公司限售股减持个人所得税的改革政策。该改革的具体内容是，减持产生的个人所得税需要缴纳在上市公司所在地。过去在缴纳
地上存在争议，股东可能为了减持时避税而频繁迁移。现在，政策明确规定了缴纳在上市公司所在地，税收就会向优势地区倾斜。优势地区为优秀企业提供了良好的公共服务、
营商环境和基础设施。企业上市后，税收不会流失，优势地区将会拥有更多可供配置的
资源，就可以进一步提高效率，扩大规模，这符合三中全会要素市场化和统一大市场的
大方向。风险提示：改革推进的节奏存在不确定性；改革的具体措施仍有待于政策的进一步明确。注：文中报告节选自天风证券研究所已公开发布研究报告，具体报告内容及相关风险提示等详见完整版报告。![]()
