环保与发展：巴西政府与环保NGO的合作与博弈 | 拉美和加勒比地区《区域动态》10月第一期
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2024-10-11 19:00
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环保与发展：巴西政府与环保NGO的合作与博弈
各国动态
阿根廷、巴西、秘鲁、古巴、墨西哥、萨尔瓦多
近年来，巴西正面临着日益严重的环境挑战，例如大规模森林退化与气候变暖。在此背景下，环保类NGO作为可持续发展政策及实践的倡导者介入其中，并成为影响该国环境保护和社会发展的重要力量。然而，当环保目标与发展诉求之间表现出不可调和时，巴西国内外环保NGO与政府、企业之间就会矛盾重重。本期汇编将梳理环保类NGO在巴西环境问题上的介入及其20世纪以来与巴西政府之间的关系，并进一步分析巴西国内外环保类NGO与政府、企业之间的利益博弈及其考量因素。根据学者克莱伯·阿尔霍（Cleber Alho）于2012年发表的文章《生物多样性对人类健康的重要性：生态学视角》，巴西的生物多样性被视为是陆地生物圈中最重要的生物多样性之一，其生态系统对人类的福祉和健康都发挥着重要作用。根据巴西地理统计局（Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística，简称IBGE）的数据，巴西共拥有六种不同的生物群落：亚马逊雨林、卡廷加干旱林、塞拉多热带高原草原、大西洋森林、潘帕斯草原和潘塔纳尔湿地，总面积占世界生物群落的13%以上。其中，亚马逊地区作为六大生物群落中最重要的群落，不仅是巴西最重要的自然资源，也是全球应对气候变化的宝贵缓冲区。根据哈佛大学公共卫生学院研究员玛西娅·卡斯特罗（Marcia Castro）等11名学者于2019年11月发表的文章《巴西亚马逊地区的发展、环境恶化和疾病传播》，亚马逊流域覆盖了地球表面7%的面积和南美洲大陆40%的面积，并有约3800万居民生活于此。尽管亚马逊地区横跨九个国家，但其中近70%的面积都位于巴西境内。坐拥世界上最大的热带雨林，亚马逊地区蕴藏着大量水电、矿产、木材等自然资源，并且在调节区域气候方面也发挥着至关重要的作用。然而由于对自然资源的无序开发，包括砍伐森林、非法狩猎和城市边界扩张等活动，巴西各个地区和生物群落面临着日益严峻的环境挑战，不仅影响着当地居民的生活，也对整体的生物多样性造成了威胁。环保主义者认为政府和开发商对自然资源的开发主要造成了以下几个方面的问题。首先，大规模的砍伐和单一种植模式的扩张使得森林的气候调节能力不断降低，洪水、山火等极端气候现象将因此不断增加。根据《真实巴西》（Brasil de Fato）2024年5月12日的文章《亚马逊地区的森林砍伐与南里奥格兰德州的洪水有什么关系》，以亚马逊地区为例，文中指出森林砍伐已导致当地20%的原始生物群落消失，并损害了气候调节的过程，使得其他地区的降雨模式因此发生变化。同时，由于本土植被的减少，雨水对土壤的侵蚀不断加剧，尤其是在强降雨期间雨水以更快的速度汇集，洪水的风险也随之大幅增加。此外，森林面积减少还削弱了其吸收碳的能力，导致大量二氧化碳释放到大气中，从而加剧全球变暖。这不仅使干旱现象更加严重，还增加了发生山火的可能性。第二个负面影响聚焦在对原住民和传统社区的入侵上。根据2022年9月29日巴西《环球报》（Globo）文章《巴西已成为过去十年环保人士死亡人数最多的国家》，占据国家商品出口重心的农业和采矿业对土地的不断开发已经对传统社区和原住民的生活带来了严重的负面影响，甚至引发了原住民对环境入侵行为的反抗。随着反抗行为升级，巴西政府也采取了一系列镇压环境捍卫者与环保人士的行动，包括暴力、恐吓、抹黑甚至是刑事定罪。根据英国环保类NGO“全球见证”（Global Witness）的数据，在2012年至2021年期间，巴西是世界上环保主义者遇害最多的国家——共有342名环境捍卫者死于镇压和谋杀，其中85%以上的案件发生在亚马逊地区，大多数受害者都是原住民或黑人。第三点负面影响则关于人类过度开发造成传染病的扩散。圣保罗安汉格拉大学教授克莱伯·阿尔霍在文章《生物多样性对人类健康的重要性：生态学视角》中提到，人类活动在自然环境中的扩张，包括农业种植活动、大型基础设施建设项目等，都以不同的方式改造了自然环境，导致了人群流动、垃圾堆积和水体污染等干扰环境的情况，为病原体及其载体的传播扩散提供了空间。此外，人类活动向曾经无人居住或人口密度较低的空间扩张，也使人类及其家畜在不同程度上与某些疾病的野生宿主靠近和接触，增加了地方性疾病的传播和疾病媒介的扩散。巴西卫生部的健康监测部门的研究也佐证了这一点。以亚马逊地区为例，该地区的基础设施工程与疟疾爆发之间存在密切的联系。随着基础设施建设而到来的新人口聚集在杂乱无章的定居点，导致受到污染的水坑或水道形成并扩大，为有毒蓝藻等水生植物的生长提供空间，也为病媒——蚊子的繁殖创造了有利条件。在环境保护领域，环保类非政府组织（non-governmental organization，下文简称NGO）与政府之间存在合作与博弈并存的关系。而环保类NGO的主要活动包括两个方面：第一，发起并实施环保项目，以自身行动弥补政府工作的不足；第二，通过各种手段对政府的环境政策进行反馈，督促政府采取相关行动。在第一个展开环保项目方面，巴西国内和国际环保类NGO已在该国采取诸多行动。根据《真实巴西》2019年10月1日的文章《NGO在亚马逊环境保护中扮演什么角色》，巴西社会环境研究所（Instituto Socioambiental，简称ISA）政策与法律计划主任阿德里安娜·拉莫斯（Adriana Ramos）认为，一般来说，NGO的工作涉及多个领域，它们不仅发起项目以解决社区面临的具体问题，还致力于传播信息，开展宣传活动，或者在能够讨论公共政策的各种场合中，提出相关的规范建议。环保领域的NGO同样如此——广泛开展科普活动以提升民众的环保意识，通过政治游说推动相关的立法工作，参加理事会活动，实施地方性项目。而且这些项目日后往往成为政策制定的重要参考范例。作为巴西环保工作的重中之重，亚马逊雨林的保护是环保类NGO的主要活动领域。拉莫斯指出，在亚马逊地区，许多组织致力于自然保护区的保卫和管理，同时支持当地社群开展项目，促进土地的有效管理和森林的可持续利用。此外，这些组织还深入开展调查研究，证明森林及亚马逊河对当地居民及其他地区民众生活的重要性。近年来，亚马逊地区不断探索基于森林可持续利用的替代发展模式，其中来自NGO的参与和支持功不可没。巴西学者佩德罗·弗里索（Pedro Frizo）和保罗·尼德尔（Paulo Niederle）发表于2021年的文章《环境保护的制度基础：对亚马逊非政府组织参与策略的分析》解读了亚马逊保护与可持续发展研究所（Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas，简称IDESAM）和世界自然基金（World Wide Fund，简称WWF）的具体做法。文章认为，NGO在巴西亚马逊地区积极行动，汇聚多方力量与资源，主要聚焦于通过推广替代性耕作制度来推动可持续发展。其核心工作围绕实施农林业项目展开，这些项目被视为大规模畜牧业的替代方案，旨在减少森林破坏。此外，环保类NGO的行动还涵盖了海洋生态、自然灾害、原住民土地保护、可持续生活和生产方式推广等多个领域。《资本信》（Carta Capital）2019年12月27日文章《环保类NGO采取但政府未采取的五项行动》列举的部分案例包括：第一，博索纳罗政府时期的环境部部长里卡多·萨莱斯（Ricardo Salles）反对扩大原住民土地划界，尽管提出了“成果导向的环保主义”（ambientalismo de resultado），即在亚马逊地区实现环境可持续性并为当地居民提供机会，但仅限于口头承诺，并未落到实践中。与此同时，环保组织“绿色和平”（Greenpeace）与健康发展、教育和援助研究所（Instituto de desenvolvimento, ensino e assistência à saúde，简称IDEAS）、拜利克传统社区协会（Associação da Comunidades Tradicionais do Bailique，简称ACTB）和里约热内卢联邦大学（FURG）开展合作，在东北部巴伊亚州的拜利克岛安装了太阳能电池板，为当地社区提供电力，替代了之前每天仅运行4小时、成本高昂的柴油发电机，以实际行动推广可持续和环境友好的生活方式。第二，在2019年巴西东北部发生的石油泄漏事故中，政府迟迟未能采取行动，而当地的环保组织“拯救马拉凯普”（Salve Maracaípe）志愿者首先报告了海岸线上的油迹，并在政府和军方介入之前，自发组织清理了超过一千吨的焦油。第三，在巴西北部帕拉州的阿尔特杜尚（Alter do Chão）地区，在2019年下半年发生火灾时，一支经过专业培训的志愿者消防队协助当局控制了火情。然而，其中四人却被错误指控为纵火犯。尽管这四名志愿者最终被释放，该组织也被判无罪，但这一事件对志愿者的士气和行动造成了一定打击。第四，塞拉多是巴西被破坏最严重的生物群落，在政府被控优先考虑经济效益的情况下，环保组织“拯救塞拉多”（Save Cerrado）通过私人资金支持，保护了位于米纳斯吉拉斯州的18万公顷土地免于被转化为牧场和大豆田。第五，面对原住民社区发生的火灾，前总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）声称许多火灾是由原住民自己引起的，但社会环境研究所与帕拉州欣古河流域的原住民合作，实施了消防管理项目，力求帮助原住民建立更安全的用火习惯，减少火灾的发生。在第二个方面，环保类NGO往往通过以下几种方式对政府工作进行监督和反馈。
第一，进行政治动员。2012年，丹尼尔·乌尔（Daniel Uhr）等人在一篇题为《环保类NGO如何影响巴西环境政策》的文章中，通过实证研究得出结论：在资源（如选票和资金捐助）十分有限的情况下，环保组织能够通过披露信息，吸引选民对环保议题的关注，从而影响环境政策的制定。研究结果表明，环保类NGO、农业生产者和媒体对巴西环境政策具有显著影响。例如，根据《巴西通讯社》（Agência Brasil）2024年5月31日报道，在南里奥格兰德州遭受连续洪水侵袭的背景下，环保组织“为气候发声”（Eco pelo Clima）于今年5月31日在阿雷格里港（Porto Alegre）举行了抗议游行，指责当地政府应对洪水灾害中的“疏忽”和“无能”，认为政府对于气候变化问题的处理不当是导致洪水频发的原因，要求政府对气候变化采取更严肃的态度，并采取行动以防止进一步的环境破坏。作为全球环保运动的一部分，类似的抗议活动在巴西多地爆发。第二，形成联盟公开声明。例如，根据世界自然基金会巴西分会（WWF-BRasil）网站2015年12月14日文章，2015年，巴西参议院的第PLS 654号法案试图建立一个快速的基础设施项目环保许可程序。该法案引发了广泛的担忧，因为它可能会降低环保标准，增加环境风险。对此，包括世界自然基金巴西分会在内的136个环保组织或机构签署了反对该法案的宣言。根据《圣保罗州报》（Estado de S. Paulo）2020年11月9日文章和世界自然基金会巴西分会网站2020年11月9日文章，博索纳罗在执政期间，曾计划制定规范以“百分百控制在亚马逊地区活动的NGO”，特别是那些被认为违反“国家利益”的组织。对此，101家环保组织或机构签署联合声明，强烈反对政府控制NGO的企图，并强调保障NGO的自由是捍卫国家利益，呼吁社会公众支持民主和宪法权利。第三，直接致函政府。根据《CNN巴西》（CNN Brasil）2021年4月8日文章《企业和NGO要求政府在环境问题上采取更坚决的行动》，2021年4月，11个民间社会组织联合向环境部、财政部、机构关系部等六个部委寄送了一份信函，指出巴西的环保议程与金融体系的规章制度之间缺乏一致性，这导致一些对环境不友好的企业仍然能够通过银行和投资基金获得资金，例如巴西中央银行存在的漏洞，使得非法采矿所得的黄金能够进入银行系统。这些社会组织不仅包含专注环保领域的NGO，还包括金融等部门的行业组织，它们要求政府采取措施，使巴西金融系统的运作符合环保目标。第四，提起法律诉讼。例如，根据《G1》2021年10月27日新闻，当年10月，由70个NGO组成的网络组织 “气候观察站”(Observatório do Clima) 向亚马逊州联邦法院提起了一项针对环境部的公共民事诉讼，要求环境部更新“国家应对气候变化计划”（Plano Nacional sobre Mudança do Clima），使其与联合国政府间气候变化专门委员会（Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas，简称IPCC）的最新报告相一致。该计划是2009年国家气候变化政策法（Lei de Política Nacional sobre Mudança do Clima，简称PNMC）的一部分，该法律巩固了巴西在联合国减排承诺中为自己制定的目标。值得指出的是，尽管环保类NGO时常给人留下反权威的“刺头”印象，但在实际操作中它们也会体现出“圆滑”的一面。弗里索和尼德尔的研究显示，面对地方与宏观机构层面的复杂挑战，环保类NGO灵活调整策略，展现出“制度企业家”（institutional entrepreneurs）的特质。它们调整自身的论述策略，从原先的突出保护主义转向更加贴近当地各方的经济利益关切，并巧妙地与当地各方的道德和文化规范相结合。这一转变意味着，NGO通过一种更技术化的森林保护的科学话语来重新定义“可持续性”的内涵。自20世纪以来，巴西环保类NGO的发展与政府对环保的态度密切相关。巴西利亚大学（UnB）政治科学研究所研究员丽贝卡·阿伯斯（Rebecca Abers）2015年8月发表的文章《环境部的政治任命（2003-2013）：非政府组织、政党和政府之间的相互联系》，通过对巴西环境政策的历史背景进行分析可知，环保主义者与联邦政府一直保持着密切的关系。20世纪30年代，彼时的总统热图利奥·瓦加斯 （Getúlio Vargas）在发展主义和资源民族主义思想的基础上，推出了一系列监管自然资源的政策，希望以此来增强国家的经济独立性。20世纪50年代，一批对环境有专业了解的科学家和官员在里约热内卢创建了NGO“巴西自然保护基金会”（Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza，简称FBCN），并通过游说的方式影响国家的环境法律、机构和政策。瓦加斯时期所形成的一些国家机构和环境框架也为环保运动提供了基础。特别是在1972年联合国人类环境会议召开之后，巴西政府成立了环境秘书处（Secretaria do Meio Ambiente，简称SEMA），隶属于国家内政部（Ministério do Interior）。1981年，环境秘书处的员工参与了大部分《国家环境政策法》（Política Nacional para o Meio Ambiente）的撰写，它在当时被认为是非常先进的法律，并创建了巴西最早的参与性委员会之一——国家环境与气候变化委员会（Conselho Nacional do Meio Ambiente e Mudança do Clima，简称Conama），赋予其编写和批准环境决议的实质性权力。另一个对环境保护重要的政治事件则是巴西再民主化后的1987年的制宪会议。制宪会议中有15%的议员加入了跨党派议员组织——绿色议会阵线（Frente Parlamentar Verde），该阵线有能力起草有关环境的具体法规，并使其成为1988年宪法的条款。各个环境保护组织也建立统一战线为致力于保护环境的议员提供支持。20世纪80年代，一种新型的环境叙事“社会环境主义”（socioambientalismo）被环保人士所推崇，这是一种将环境恶化与社会正义联系在一起的思想，认为保护环境和帮扶弱势群体是相辅相成的目标。扎伊德·戈麦斯（Zeide Gomes）等人于2008年12月发表的文章《环保主义：巴西环保类非政府组织的身份研究》认为，这种思想上的转变将环境视角融入经济、社会、政治以及对文化价值的尊重之中，为构建另一种发展方式——可持续发展开辟了道路。这一视角下的环保主义不仅强调负责任地使用自然资源，而且尊重族群、文化多样性以及个人的健康和安全，使他们融入自己的生活环境，并使他们能够行使公民权。因此，这一时期的环保运动将原住民社区、农民、工人和基层组织的斗争与城市中产阶级、基层协会和环保团体的事业结合起来，同时还出现了新的专业组织、NGO、私人团体和民间协会。此外，随着1985年巴西军政府统治的结束，国家民主转型也正式开始，为环保类NGO的正规化和环境保护运动的成熟提供了发展空间。1988年，巴西通过新宪法，明确规定了公民的环境权利，并规定了政府在环境保护中的职责，该宪法同时保障了公民在言论自由、集会和参与公共事务等方面的权利，使民间社会组织能够更多地参与公共政策和响应NGO的环保议题。1992年，在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议对于推动巴西环保组织的专业化和国际化起到了至关重要的作用。这场会议促进了巴西在1993年正式设立环境部（Ministério do Meio Ambiente，简称MMA），为环保主义者提供了一个新的机构和场所来指导他们的行动。得益于该行政机构的成立，巴西的环保类NGO也与国际社会产生了关联，获得国内外资金等方面的支持。例如，该部推行的巴西热带森林试点计划（Programa Piloto para as Florestas Tropicais）就受到了七国集团（G7）的资助，为亚马逊地区的环保类NGO提供资金支持。因此，民主转型为环保类NGO的繁荣提供了政治空间和国际联系的可能，构成了20世纪80年代和90年代环保类NGO增多的重要原因。进入21世纪以来，巴西政府对环保和发展的政策一直受到政党变化而产生波动，这也影响着环保主义者和环保类NGO开展活动的积极性和策略选择。21世纪初，卢拉执政期间就曾任命著名环保活动家玛丽娜·席尔瓦（Marina Silva）担任环境部部长。这一任命对于环保人士来说是一个积极信号，他们中的许多人在卢拉当选不久后参加了一些环保类NGO领导的全国运动。而且玛丽娜·席尔瓦接手该部时，她带着一群以前在NGO工作的成员，例如来自社会环境研究所的若昂·保罗·卡波比安科（João Paulo Capobianco）参与竞选了国家生物多样性和森林秘书处秘书长一职。卢拉的行为标志着政府更多地关注环境保护问题，这让环保人士充满了希望。因此在第一届劳工党政府和第二届政府初期，玛丽娜·席尔瓦留在该部期间（2003年至2008年），环保运动非常兴盛。然而，玛丽娜·席尔瓦的双重身份在第二届劳工党政府中后期对缓解政府和环保人士之间的紧张关系作用有限。卢拉连任的中后期，政府更加注重大型基础设施工程的建设以及对农业综合企业的支持。此时，环境议程与农业综合企业扩张和大规模基础设施工程（例如圣安东尼奥水电）实施相关的经济发展政策相悖。一方面，执政党要求她控制全国各地的环保运动；另一方面，环保人士不断施压，希望她能代表自己要求执政党在保护环境方面让步。2008年，玛丽娜·席尔瓦离开环境部后，卡洛斯·明克（Carlos Minc）于2008年至2010年接任环境部部长一职。在此期间，尽管他最初表示关注打击森林砍伐行为和促进可持续发展政策，但他多次参与授权巴西环境和可再生自然资源研究所（Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis，简称IBAMA）向亚马逊一些地区开展的大规模基础设施工程发放环境许可，采取了明显削弱环境政策法规的行动。因此，民众和环保主义者批评劳工党政府下的环境部在面临经济发展和环境保护的取舍时展现出脆弱性。克里斯蒂娜·洛塞坎（Cristiana Losekann）2012年4月在《民间社会参与卢拉政府的环境政策》一文中也指出，尽管卢拉政府做出了一些努力以扩大公民和民间组织在环境问题中的政治参与，但成效有限。例如，卢拉政府期间创建的国家环境会议（Conferência Nacional de Meio Ambiente，简称CNMA）曾于2003和2006年召开全国大会，希望能够提供环境问题讨论和决策的空间，但是并未给中大型环保类NGO创造足够的参与机会。因为与会代表的选举依靠地方民众票选，代表们为了当选必须融入地方一级的关系网络中，这往往使得全国以及州一级运作的组织无法成功获得会议代表的席位。因此，多年来在巴西全国和国际层面积累了环境知识和行动经验的NGO很难积极有效地参与到会议中。此外，卢拉政府对环境部工作人员的结构重组也引发了讨论。在卢拉政府之前，该部的大部分工作人员都与国际项目有联系，并通过国际合作获得报酬。因此，该部与民间组织建立关系的根源在于该部门没有建立完善的官僚结构。2003年，环境部中只有约20名正式公务员，而其他大部分都是临时工或合同工。2002年，环境部下属机构巴西环境和可再生自然资源研究所92%的技术人员也是从环境咨询公司聘请的顾问。而在卢拉政府期间，尤其是2006年，环境部和巴西环境和可再生自然资源研究所的结构发生了显着的变化。研究所的顾问人数从92%降至11%，而正式公务员的数量则从6人增加120人。这一变化表明，政府开始重视建立一支更加稳定和专业的公务员队伍，以增强环境管理能力，而环保类NGO等民间组织的参与则受到了限制。2011年，新当选的总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）任命伊莎贝拉·特谢拉（Izabella Teixeira）为环境部长。在罗塞夫执政期间，反对环境法规的经济团体获得了影响力。尽管一些NGO活动人士仍在环境部工作，但受访者指出，在特谢拉的领导下，该部调整了对NGO的管理，项目资金实际上被削减，社会组织几乎没有渠道参与政治决策，环境部中所任命的与环境社会运动相关的职员数量也出现了骤减。环境部内部强调聘用公务员，不仅反映了政府与环保运动之间的关系有所降温，而且还反映了联邦政府在政策和行动上不再与环保运动积极合作，与民间社会和曾担任高级职位的外部行为者的联系不断减少，这使得环境部变得更加孤立。尽管不属于同一党派，迪尔玛·罗塞夫及其副总统兼继任者米歇尔·特梅尔（Michel Temer）对环境问题的态度和政策相似，他们都面临来自农业利益集团的强大压力。由于国会在2011年后由农业议会阵线及其盟友主导，2012年通过的森林法修正案削弱了对森林砍伐的管控。尽管罗塞夫曾在2014年重新当选，但因政治危机和经济衰退，未能有效实施环境监管，反而削减了环境部门的预算，而且并未完全执行对非法砍伐者的罚款。2016年起，特梅尔临时取代被弹劾下台的罗塞夫，并在上任后也采取了类似的措施。面对被指控腐败和被弹劾的可能性，为了确保自己的总统职位，保持农业议会阵线的支持，特梅尔通过立法减少保护区的规模，削弱对森林砍伐的监控并允许采掘业发展。在任期的最后几天，特梅尔还修改了《森林法》，对砍伐森林者实行大赦。罗塞夫和特梅尔两位总统与农业议会阵线结盟以巩固总统职位的做法使得在保护区开展工作的环保类NGO面临更多压力，包括环保开支减少、以及环境法规被削弱所导致的环保活动规模缩小和开展难度升级。自博索纳罗上台以来，巴西的环境治理紧张局势不断加剧。文章指出，博索纳罗通过一系列环境治理集中化的手段逐渐瓦解此前政府所建立的环境保护制度，包括限制国家环境委员会和法定亚马逊国家委员会（Conselho Nacional da Amazônia Legal）等环境机构参与决策的空间，以及攻击原住民和传统居民、NGO、科学家和其他环境保护者。此外，文章认为，面对大自然被大量地开发和开采，以及巴西环境冲突的加剧，总统和联邦政府高层却“大谈阴谋论”（反全球主义、文化马克思主义等），“在没有科学依据和足够技术知识的情况下怀疑全球变暖，并鼓动对巴西环境教育和研究机构的敌意”。根据《圣保罗州报》2020年11月9日文章《博索纳罗政府计划制定规则来控制非政府组织在亚马逊的行动》，2019年博索纳罗上任第一天就为政府秘书处（Secretaria de Governo）新增了一项职责——监督和监控NGO在巴西的活动，并且计划通过制定监管框架在2022年实现对亚马逊地区运营的NGO的完全控制，这引起了专家学者对NGO行动自主权的担忧。巴西前人权部长弗拉维亚·皮奥韦桑（Flávia Piovesan）也为此发声，认为国家的作用应该是与NGO协调和合作而非干预其运作。此外，博索纳罗还企图以“国家利益”为名控制NGO并阻止其活动，这一举措也同样遭到了专家学者的反对，因为法律法规已经明确规定建立和监管NGO的程序。而且，NGO持有与政府不同的意见并不违法。另外，博索纳罗对环境部内部的政策和程序进行了改革。根据苏莉·阿劳霍（Suely Araújo）2020年发表的文章《博索纳罗政府的环境政策：环保人士在立法领域的回应》，第一步是削减环境部在一些初始决策中的职责，将一些职能转移到了其他部门，例如国家水务局和巴西森林局等关键部门被转移到其他部门，严重阻碍了环境管理系统的整合。第二步则是削减可用资金，例如削减亚马逊基金对环保类NGO的资金分配，并对该基金1/4的合同进行了审计，表示100%的NGO合同都存在问题。此外，2020-2023年多年期计划（Pluriannual Plan，简称PPA）很少提及环境保护，分配给环境保护政策的资金仅占6.8万亿雷亚尔总预算的0.03%。具体而言，2020年环境和可再生自然资源研究所用于监察的预算比2019年下降了25.3%，仅为7700万雷亚尔。这些举措都表明博索纳罗政府越来越轻视环境保护的重要性。博索纳罗还向立法机构提交了两项对环境保护产生负面影响的提案。第一项旨在促进联邦土地非法占用合法化的临时措施，尽管这项法案在农业议会阵线、农业部土地事务特别秘书处和总统本人强大的推动下，依然未能在国会内部进行表决，但这一举措引起了环保人士的担忧，因为非法占用公共土地通常伴随而来的是森林砍伐和其他形式的环境恶化。另一项法案则是2020年2月提出的关于规范在原住民土地上采矿以及使用水资源发电的行为，但由于提前泄露该法案最终未在国会内获得任何进展。除此之外，在博索纳罗执政期间，旨在阻碍行政部门在环境保护方面采取法律行动的法令草案数量也大幅增加。巴西自然资源丰富，农业及采矿业等资源采掘类大公司的利益与原住民土地、传统社区和家庭农民占据的土地利益之间存在着结构性冲突。目前在巴西存在两种农业模式，一种是以农业资产阶级为代表、与国际金融资本挂钩的农业企业；另一种则是以家庭和粮食生产为基础的小农农业，由定居的农村工人、农民、佃户和小型农村生产者组成。近几十年来，为了在全球市场规则下进行生产和销售，世界各地的农业都受到了金融资本的入侵和控制。拥有资本盈余的银行和企业进入国民经济体系，收购当地的农业生产企业，并主导生产、贸易、原材料、农业器械、农药和工具等。此外，金融资本的另一种控制形式是通过世界银行、国际货币基金组织等机构对农业生产和贸易施加规则，使其服从大公司的利益并迫使地方政府放开商品贸易。在农业生产之外，大型经济集团还将其资本投入于固定资产，如土地、矿产、生物多样性及可再生能源丰富的地区，例如建设乙醇工厂和水电站。因此，跨国公司与农场主、大土地所有者之间建立联盟，通过对农业生产、原材料和出口的控制实现农村资本再生产，对自然环境进行过度掠夺，造成了资本主义利益与农村居民利益之间的严重冲突。劳工党执政期间，在环境政策方面的态度反复也体现了其处理环境问题和经济发展的内在矛盾。在劳工党执政后，其一贯倡导的环境正义被取代——因为政府需要满足更广泛的政治联盟的经济利益，以巩固其地位，这种内在矛盾为范围广泛的采掘项目做出了让步。此外，劳工党时代的经济增长依赖于大宗商品，能源需求的规模之大、增长之快导致依赖公共资源的大型项目得以推进。进入博索纳罗时代，这种不计环境成本、以市场利益为基础的发展议程加重了对巴西自然资源的开采，并且引起了社会各界对巴西环境治理权力集中化趋势的担忧。有学者提出，从威权主义（authoritarianism）和民粹主义（populism）的视角看待博索纳罗的环境政治，可以更好地理解其对环保人士和环保NGO的攻击与打压以及其采取的一系列环境措施——极右翼政权通过放松环境管制和否认气候变化，挑战环境保护者提出的主张合法性，并将环境治理进一步集中到联邦政府。为了回应因自由主义失败而产生的不满情绪，极右翼领导人利用这些情绪进行动员，并采取专制措施予以回应，例如政府对政治参与的限制，以及以不利于边缘群体的方式开展的政治活动。博索纳罗针对特定群体的攻击是为了削弱他们的合法性、能动性和发言权，使巴西环境政策的制定得以为单一的采掘利益服务。通过有效地限制谁有合法资格代表环境提出主张，政府将国家的环境治理集中起来。结果，环境保护立法和机构，连同环保人士本身，都被视为经济发展的障碍，而经济发展被认为是不容置疑的当务之急。这样做的部分原因是将环境和发展的关系定位为零和游戏，因此，环境破坏不仅被视为可以接受的，而且是经济发展所必需的。另外，部分环保类NGO自身存在的局限性也构成了政府等利益相关方反对其开展环保活动的原因。2023年，议会调查委员会（Comissão Parlamentar de Inquérito，简称CPI）受到亚马逊地区强势经济部门的巨大影响，反对环保类NGO的活动。目前巴西政府对环保类NGO的批评主要围绕以下方面展开。首先，环保类NGO通过诋毁亚马逊地区和巴西的形象来获得公共资金、私人资金和外国资金的支持，却并未在亚马逊森林开展实质性的原住民保护活动，甚至剥削和操纵原住民。此外，许多非政府组织没有受过相关训练的人员无法维持甚至达不到令人满意的管理效率标准。由于这种差异，规模较小的NGO无法获得资源和投资，使其运作难以持续。此外，环保类NGO的资金流动存在违规和不当行为，浪费了大量的公共资源。在互联网上无法找到关于大部分环保类NGO公开的资源使用情况和财务报表。尽管一些大型的NGO会提供年度活动和财务报告，但没有向公众呈现进一步的信息，例如环保项目开发前后的情况如何、采取何种手段实现目标、以及财务资源是否被有效利用。在缺乏严格财务审查的情况下，一些NGO仅通过注册证书、出版推广手册、创办研讨会和辩论等方式就可以增强在政府和社会的曝光度，获得资金支持。巴西环保类NGO的资金来源主要是国内和国际机构的捐赠。以保护亚马逊森林的亚马逊基金（Fundo Amazônia）为例，其官方网站的信息显示该基金致力于减少森林砍伐和森林退化造成的排放，对森林进行保护和可持续管理，增加森林碳储量；旨在筹集资金，用于防止、监测和打击森林砍伐，以及促进亚马逊生物群落的保护和可持续利用。自2009年成立以来，该基金已支持了数十个环保NGO提出和实施的项目。亚马逊基金接收了一些国家的资金援助，已收到来自挪威、德国等国家政府的捐款，累计认捐金额达12亿美元。尽管从博索纳罗任职总统以来该基金的融资一直被冻结，但在卢拉当选现任总统后，德国发展部表示愿意解冻该基金的融资，以重启对保护亚马逊地区的投资。除了对巴西国内NGO提供资金支持外，国际环保NGO也会通过召开会议等方式讨论巴西环境问题的解决方案。例如世界自然基金会、气候政策倡议（Climate Policy Initiative，简称CPI）和大自然保护协会（The Nature Conservancy，简称TNC）召开专题会议，以处理农业碳排放问题，并加强促进农业可持续发展的公共政策。这些组织的参与被认为是对巴西农业企业环境问题施加压力的一种形式。巴西法律与可持续发展研究所（Ibrades）所长乔治·亨伯特（Georges Humbert）表示，国际NGO采用这种做法损害了巴西的农业以及国家利益并干预了国家主权，表面上看似关注发展中国家的环境问题，实则是服务于某些国际资本的利益。此外，环保组织一直在推动将巴西农业纳入监管碳信用市场的法案中。欧盟去年甚至在与南方共同市场讨论自由贸易协定的背景下提议，如果巴西不遵守气候义务，则对其实施制裁。根据《CNN巴西》2024年8月5日文章《了解禁止进口与毁林相关产品的欧洲法律》，欧盟正在讨论一项法案，提议对于在欧盟市场销售的产品，在评估其对人类和地球的影响时更加严格。如果获得通过，该法案将要求在欧盟运营的公司识别并防止破坏环境的违规行为，例如确保所销售产品的生产过程不涉及森林砍伐行为，否则这些公司可能会因不遵守规定而受到法院的处罚。因此，新的欧洲环境规则可能会限制巴西产品进入欧盟市场，从而给巴西带来经济损失，迫使其重新考虑农业政策和环境治理策略。巴西环境部前气候和国际关系秘书爱德华多·诺瓦斯（Eduardo Novaes）认为，国际组织不应参与巴西公共政策的制定，因为这些组织制定政策的出发点并不明晰，其究竟是出于对巴西人民利益还是外国利益的考虑还尚未明确，甚至会伤害到小生产者，尤其是畜牧农民，并且造成金融体系对农业活动的控制。巴西大豆生产者协会（Associação Brasileira dos Produtores de Soja，简称Aprosoja Brasil）提出了类似的看法，认为欧盟的提议破坏了巴西的主权，并将合法的土地用途转换与非法的森林砍伐混为一谈，因此欧盟的行为对巴西是不公正的且具有惩罚性的。同样，巴西农业和畜牧业联合会（Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil，简称CNA）的环境委员会协调员认为，打着环境保护幌子的欧洲保护主义破坏了全球市场的公平竞争。*注：本文摘自多家外文新闻媒体，不代表本公众号观点。
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当地时间2024年10月3日，在数十万学生于国会前举行了大规模示威游行以反对否决大学拨款法案数小时后，米莱政府仍在《政府公报》上正式公布了否决该法案的法令。执政党通过总统办公室宣布的这一法令是继否决养老金改革后第二次否决国会通过的法律。米莱曾警告称，大学拨款法案没有前途，因为它会影响财政平衡。在3日举行的反对政府的大学教育游行中，人们强烈呼吁国家众议员和参议员维护上个月通过的法律，从而达到两院三分之二多数，以抵消米莱的决定。在2024年10月6日的巴西第一轮市政选举中，11个首府成功选出了市长，其中包括伯南布哥州（Pernambuco）首府累西腓市（Recife）的乔昂·坎波斯（João Campos）、阿拉戈斯州（Alagoas）首府马塞约市（Maceió）的乔昂·亨里克·卡尔达斯（João Henrique Caldas）以及里约热内卢州（Rio de Janeiro）首府里约热内卢市的爱德华多·帕斯（Eduardo Paes）。根据选举规则，在有超过20万选民的城市中，如果没有候选人在第一轮投票中获得超过50%的有效选票，那么将进行第二轮投票。据估算，巴西多个城市将需要于10月27日进行市政选举的第二轮投票。当地时间2024年9月27日，基于利马和卡亚俄大区的犯罪和敲诈勒索高发率，秘鲁政府宣布利马大区的13个区以及卡亚俄大区的本塔尼利亚区（Ventanilla）进入紧急状态，为期60个日历日，以保护人民免受安全威胁，促进普遍福利和全面均衡发展。紧急状态期间，秘鲁国家警察（PNP）将负责维持国内秩序，武装部队将采取支持行动。——编译自9月27日Ministerio del Interior当地时间2024年10月5日晚，由于两座发电厂停止工作，古巴电力赤字飙升，停电情况将比古巴国家电力联盟（UNE）先前预测的更为严重。据报道，当日的电力赤字达到了1500兆瓦，超过了全国用电量的40%。目前，古巴多个发电站处于故障停运状态，且发电机燃料短缺。自10月伊始，国家电力联盟预测的每日电力赤字始终高于1000兆瓦。古巴能源和矿产部长比森特·德拉欧·莱维（Vicente de la O Levy）对此做出新的承诺，称2025年情况将会有好转；与此同时，德拉欧·莱维承认，减少停电的发生并减轻其对民众的影响需要资源和时间。当地时间2024年10月4日，美国总统拜登和新就任的墨西哥总统克劳迪娅·辛鲍姆（Claudia Sheinbaum）在电话中讨论了经贸合作问题。拜登祝贺辛鲍姆成为墨西哥首位女总统，并表示他期待两国“继续保持强有力的合作伙伴关系，促进边境两侧的繁荣与安全”。辛鲍姆也通过她的X账户证实了与拜登的沟通，并报告说会晤中讨论了各种问题，包括经济、文化和商业方面的双边合作。此前，拜登在辛鲍姆就职仪式后通过X平台表示，“墨西哥和美国是强有力的合作伙伴和近邻，我们有着深厚的政治、经济和文化联系。美国致力于继续与墨西哥合作，以实现我们两国人民理应享有的民主、繁荣和安全的未来”。——编译自10月4日El Sol de México当地时间2024年10月3日，萨尔瓦多国会以57票赞成票通过了第31次延长紧急状态的决议。2022年3月，在萨尔瓦多总统纳伊布·布克尔（Nayib Bukele）的要求之下，萨尔瓦多进入紧急状态，以应对国内凶杀案的激增。该次紧急状态延长至今，是布克尔打击国内犯罪和暴力的政策支柱之一，其间萨尔瓦多7万多名帮派成员和合作者被捕。——编译自10月3日Diario El Salvador编译：孙伊思嘉、付一诺
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