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专栏介绍：
基础设施建设一直是中国经济的“压舱石”，是政府为广大人民群众提供公共产品和公共服务的重要方面，也是诸多投资企业和施工单位热衷投资的重要对象，但随着政府债务压力增大，投融资模式的急剧变革等因素导致基建项目存在投融资模式障碍、面临巨额债务难以偿还、存量项目模式需要矫治、前期风险需要化解等问题。
本专栏作者将围绕上述诸多问题并结合自身丰富的实践经验进行讨论研究，就政府方、投资方和施工方所面临的问题和风险深入剖析，以期找到问题的解决方向。
老存：
全称存量PPP项目，国家认证标准：2023年2月已完成招标采购程序的PPP项目。
3P哥：
某律所基建投融资团队，专业从事PPP、特许经营等基础设施的投融建的全过程法律服务。
一、退出的方式
老存：
3P哥，又又又见面了，上次聊了关于风险排查的事情，我们已经进行了内部决策，决定启动相关程序，到时还请你多多支持。
今天我想先向您请教一个非常迫切的事情，就是现在面临存量项目的整改，导致项目变化较大、银行不愿意继续放款，加上目前政府负债较高，后续存在严重的政府付费支付风险。根据我们集团的要求，部分项目如果不适合继续做，就准备退出。所以想和你聊一下项目退出的方式、存在的风险、应注意的问题等等。
3P哥：
这个问题确实很棘手，项目退出的实质就是PPP婚姻到头，政府方和投资人要“离婚”，那就涉及怎么离、孩子（项目）怎么办、责任怎么承担、财产如何分配、怎么合规合法等问题。
老存：
确实是，想想就像一团乱麻，现在我完全理不顺头绪，不知道从哪里下手。
3P哥：
老存总，你的心情可以理解，你着急也很正常，项目退出的处理，涉及法律、财务、税务、商务、政府关系处理等方方面面。要想处理好，对于你们做工程的专家来说，确实有些难度，不过既然您今天过来找到我了，恰恰我们已经做了较多的PPP项目退出案件，这方面经验还是比较丰富，相信会让您不虚此行。
老存：
非常感谢。
3P哥：
我们先聊聊退出方式。退出方式大的方面可以分为和平协商退出和诉讼或仲裁方式退出。而和平协商退出又分为社会投资人退出和项目公司退出两种模式。
老存：
社会投资人退出和项目公司退出具体指什么？
3P哥：
所谓社会投资人退出，是指社会投资人将自己持有的项目公司股权，转让给政府方或政府方指定的单位。
所谓项目公司退出，就是项目公司直接与政府方解除PPP合同或特许经营协议，当然社会投资人也同时退出了。
二、社会投资人退出模式
老存：
我还是不太明白，你再详细说说。
3P哥：
老存总，莫着急，听我慢慢详细地解释。
老存：
不好意思，我又蒙圈了。
3P哥：
花开两朵，咱们先表一枝哈。先说说社会投资人退出模式。这种模式实际上就是股权转让，社会投资人将股权转让后，收取股权转让款，不再是项目的投资人，也不再承担相关投融资义务了。
老存：
那我们施工、运营怎么办啊？
3P哥：
你问到点子上了，这也是这种退出模式需要解决的问题之一。之前政府的招标实际上“两标并一标”，既招社会投资人，又招了施工、勘察设计等单位。
股权转让退出只解决了社会投资人投资退出这一方面，而施工、勘察设计的问题还没有解决，项目公司与你们签订的相关合同还在。
但是不论怎么样，你不投资了，施工这么大的一块肥肉，政府方肯定不会让你们继续吃下去，所以政府方一定要求你们解除施工、勘察设计的合同。
老存：
那确实是，我们施工单位做PPP项目，最看重的就是施工利润，而政府让我们施工，主要是因为我们能够投融资，现在我们不投了，肯定不会让我们做了，不过既然退了，就退干净。
那我想到另外一个问题，当初项目融资的时候，是基于我们母公司信用给予的贷款，这问题怎么办？
3P哥：
您提的问题很专业，这是想说的第二个问题。因为银行给项目融资，是看在你们是大国企的份上，你们退出他们肯定会觉得有风险，不愿意继续放款了，甚至可能要求把已放的款提前偿还。
您回去看看项目公司的借款合同，不出所料的话，合同里面应该约定了“若项目公司的股东发生变化，需要取得银行的同意，否则视为违约”等此类限制。
老存：
这个问题确实麻烦，那你有没有好的处理办法呢？
3P哥：
没有济世良方啊。不过我们总结出了一些处理类似问题的还比较有效的小偏方，等您真正需要的时候，我和您仔细讲讲。
老存：
好的好的。对了这种退出方式对政府有什么好处，或者说我们怎么能够说服政府方采用这种方式？
3P哥：
这种方式的好处主要有两个方面：
第一，政府方支付压力比较小，政府方需要支付的只是股权转让款，仅包括已到位的注册资本金和项目资本金。项目贷款等其他资金的支付压力主要在项目公司身上，这种退出方式下，政府方支付的提前终止款项中不包括项目贷款等大额资金，资金支付压力相对较小，可以避免一些隐债风险。
第二，项目公司作为项目法人主体还存在，方便项目的继续实施，不用再走一遍项目审批决策流程。
老存：
这两点确实对政府方比较有利，那对我们社会投资人有什么好处呢？
3P哥：
对社会投资人的好处是比较快地解决退出问题，拿了股权转让款退出投资项目，将投资项目变成传统总承包项目，完成了退出，不用再处理项目公司的事情。
老存：
这种模式我基本懂了，我觉得这种模式实施的障碍还是在银行。那请您接着讲一下项目公司退出模式。
三、项目公司退出模式
3P哥：
项目公司退出模式，就是直接解除了PPP或特许经营合同关系，是一种比较彻底的退出，政府方不想再按照PPP模式做了，或者想另起炉灶再整。
政府方和项目公司对项目进行清算，按相关合同约定或者双方协商的方式算清账目，政府方以项目公司所有的投资和工程产值，作为退出基数计算退出补偿金，一并支付给项目公司，项目公司再把相关款项，包括勘察设计费、工程款、银行贷款等全部支付出去，最后项目公司进行清算注销，股东进行财产分配，彻底了断。
老存：
我明白了，感觉项目公司退出模式复杂一些。
3P哥：
是的，与社会投资人退出模式相比较来说，项目公司退出模式有以下问题：
第一，政府支付压力较大。特别是在目前政府债务压力比较大的情况下，让政府方一次支付这么多的款项，难度较大。这也是采用项目公司退出模式和政府方进行谈判时最棘手的问题，也是最容易卡壳的问题，政府方想拉长支付期限，项目公司想早点拿钱走人。
第二，所需要的时间长。社会投资人要想退出，必须等项目公司把政府应支付的款项收到，才能清算注销。而在这个过程中，项目的清算非常麻烦，从我们接手的案件来看，历时五六年还没完成退出的项目都有。
第三，项目公司支付压力比较大。因为这个项目不做了，银行贷款要提前偿还，工程款要支付，而项目公司的唯一收入来源就是政府方支付的退出补偿金。但政府方补偿金往往会分批分年支付，导致出现了时间错配，项目公司面临着工程款支付、归还银行贷款等较大的资金压力。
老存：
政府方支付补偿金确实比较难，我们一些正常运营的项目，政府付费都比较难，像这种退出的项目应该会更难。那么项目公司退出模式还存在哪些问题呢？
3P哥：
这两种退出模式都面临着退出原因的定性问题。既然要离婚，肯定是有原因的，原因的界定涉及违约责任、行为的合规性，甚至退出补偿金的计算。
对政府方来讲，为了规避风险、少支付退出补偿金，政府方更加倾向于把退出的责任归结到项目公司或社会投资人方面；而同样，社会投资人和项目公司为避免责任和风险，肯定不认可，这样容易陷入谈判僵局，甚至导致谈判破裂。
老存：
确实是这样的，我们作为国企，若被认定为我们违约导致合同解除，我们也要被追责的，那么该怎么办呢？
3P哥：
从我们处理过的项目来看，一般用不可归责于双方的原因作为解除的理由，双方互不追究违约责任，这样基本没有了审计风险。
但考虑到目前PPP项目合同，对不可抗力终止的补偿机制对社会投资人不太有利，因此，界定原因的过程中要尽量避免被界定为不可抗力退出，这就比较讲究度的掌握和语言的表述。
老存：
明白了，审计风险这块，我注意你说“基本”没有了风险，那说明还可能存在风险？
3P哥：
是的，关键在于理由找得合不合适、恰不恰当、符不符合法律规定和合同约定，符不符合项目客观实际。因为后面审计的时候，特别是审计政府方的时候，审计部门会审查合同解除的理由成不成立，如果认为理由虚假或不成立，政府方同样要面临相应的风险。
老存：
那如果这个问题解决不了，政府方可能也不得干，那么这个问题有解决的方法吗？
3P哥：
有是有，我们也为一些棘手的项目顺利解决了这些问题，具体的方法要结合项目来设计，在这里我没办法给您一个具体的通用的答案。
四、诉讼/仲裁退出模式
老存：
协商退出的方式我也基本了解了，到时如果真的需要退出的时候再请你帮忙把关。麻烦你再给我讲讲诉讼/仲裁退出的模式。
3P哥：
诉讼/仲裁退出模式一般是在双方谈判破裂或者是关系非常恶化，通过谈判无法解决问题时，一方提起诉讼或仲裁，通过打官司来解决双方的问题。
如果说，协商退出还是内部矛盾通过协商解决的话，诉讼或仲裁的方式相当于把矛盾公开化，变成了敌我矛盾，那么可能是不死不休了，双方都会尽力找对方的问题，甩掉自己的责任。
老存：
那确实是，但凡有一点办法，无论我们还是政府方，可能都不想这么做。毕竟国有企业是国家的，政府也是代表国家的。从目前你们处理的这类案件来看，诉讼/仲裁退出模式主要存在哪些问题呢？
3P哥：
现在PPP纠纷存在的问题比较多，我简单说几个突出的问题：
第一，案件性质争议大。究竟是民事纠纷还是行政纠纷争议比较大，虽然最高法出台了司法解释，但是现实中法院认定还是不一致。案件性质的不同，导致管辖以及适用法律存在较大的区别，同时，考虑到民庭法官和行政庭法官思维也不一样，对案件裁判的结果影响也很大。
第二，立案难。除了上述案件定性有争议外，社会投资人和项目公司起诉政府方的时候，由于各种因素，地方法院往往拖着不予立案，甚至不收材料。
第三，执行难。现在政府普遍缺钱，你告他们，他们觉得没面子，特别是如果输了官司，更觉得没面子。所以，即使社会投资人赢了官司，执行也是问题。因为政府也没有什么钱可执行，而且根据最高院的相关规定，专项资金、保障政府运转的相关资产不能强制执行，除了这些，政府哪还有多少资产啊？所以判决很难执行到位。
老存：
明白了。那最后请您对我们现在项目的处理再提提方向性的建议？
3P哥：
我的建议是，如果确实要退出，就尽量采取协商退出的方式，甚至为了顺利退出，可以找个合适的理由，让政府方占占优势也是可以的。毕竟打官司并不是好的选择，你们再大也还是个企业，政府方级别再小也还是政府啊。
另外在谈判之前，一定要组织专业的力量组成专班，并做好退出方案、谈判方案等，千万要给予足够的重视，争取一次性、全面地解决退出问题。同时，在与政府方谈判过程中，尽量保持良好的协商关系和通畅的沟通渠道。
老存：
你的建议很中肯，我们在后面操作时一定注意。其实我还有很多问题，比如PPP新机制问题，还需要向你请教，后面我们还要继续沟通，业务方面并请你们深度介入。
3P哥：
谢谢认可，期待我们更多更深入的合作，我们愿意用专业的力量为你们提供有价值的服务。
李仰德律师团队长期从事基建投融资的法律服务，包括但不限于基建项目的投融资、建设、合规管理、风险化解、不良项目的矫治等，为政府方、央企、地方国企等上百个项目提供咨询、方案编制与评审等服务，具有丰富的实践经验和实操能力。
联合撰写作者：
德恒重庆见习生 张译丹（西南政法大学 2021级本科生）
本文作者
声明：
本文由德恒律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
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