（一）《草案》的主要问题

如前文所述，我们注意到《草案》存在修法目标不够明确，且不够配合国家大政方针制定修改内容的情况。具体而言，《仲裁法》修订之前，各方呼吁应改善的仲裁制度核心问题，并未在《草案》中得到改善，需要解决的核心问题也未得到解决。相反，《草案》中增加的一些条款反而给目前中国仲裁最有活力和亟待发展的实践做法套上枷锁。目前《草案》在几年内经过多次大规模调研、修正，并在已出台过上一版《草案》的情况下，一下又走回了行政强监管的老路，使得多数仲裁活动从业人员对目前《草案》体现的修法必要性感到迷惑也深感挫折，严重打击了仲裁社会对于中国仲裁未来发展的信心。

例如，首先，《草案》未能坚持仲裁本质属性为仲裁权基于当事人自治产生的私权力的原则。仲裁权主体具有私法属性，行使仲裁权的主体是仲裁庭，仲裁权以仲裁权利为客体，仲裁权的效力限于其对作为客体的仲裁权利的处分，对仲裁权的公权色彩要“祛魅”。[1]因此，在近年司法实践顺应国际潮流对仲裁干预明确日益减少的情况下，《草案》反而出人意料地凸显和加强了行政干预。[2]《草案》的这一转折已经在全球仲裁界引起关注，如《草案》实施，必将给中国仲裁业已打造的国际仲裁中心形象带来极大负面影响，使得几代仲裁人几十年的付出付之东流。

其次，《草案》未能真正提倡和贯彻仲裁辅佐商业的思路和仲裁机构非营利性法人地位，不利于构建完善的仲裁机构治理原则。例如，《草案》一方面维持现行《仲裁法》第八条规定的仲裁独立进行，不受行政干涉的属性，另一方面又在第二十三条规定国务院司法行政部门依法监督指导全国仲裁工作，并有权对仲裁委员会和组成成员进行惩戒。《草案》的这一修法目标不仅仅打击了国内头部仲裁机构好不容易建立的独立运营体制，给国内头部仲裁机构不断加大国际合作、引进国际先进实践方法的活动设置障碍，也与国家要求建立国际商事仲裁制度、国际商事解决中心的目标相悖，损害了国际社会对中国商业仲裁中立观感。

再次，《草案》未能遵循仲裁机制的内在逻辑，在规定上自相矛盾之处很多；未能直面和考虑现行《仲裁法》真正需要修改的痛点，未将仲裁实践与国际真正接轨。例如，《草案》一方面对现行《仲裁法》第三条下的仲裁主体未作修改，认为仲裁参与方是平等主体的自然人、法人和非法人组织，另一方面又在第八十九条规定仲裁委员和仲裁庭可以办理国际投资仲裁案件。很显然，国际投资仲裁案件的一方主体为国家，国家在法律地位上不是非法人组织，且投资者和东道国之间并非平等主体。在仲裁法修订之际，立法者应关注，近年以来，过去几十年间各国签署的双边或多边投资协定已经开始发挥作用，越来越多投资者应用双边或多边投资协议维护自己在东道国的投资利益，投资仲裁越来越成为商事主体关注的维权手段。总部设在美国华盛顿特区的国际投资争端解决中心（“ICSID”）的报告显示，截至2023年12月31日，ICSID登记的案件数量达到了967起，自1997年以来案件数量呈现爆炸式增长态势。如前文所述，中国企业目前面临的国际局势和经济局势复杂，且出海投资项目失败的比例畸高。截至2022年3月31日，以中国政府作为被申请人的已公开国际投资仲裁案共有8起，中国投资者作为申请人共提起了19起国际投资仲裁案件。[3]为双向保护国家和国民在投资条约项下的利益，《仲裁法》修订时应当对于投资仲裁的基本制度建设加以关注。目前《草案》在此方面虽有所体现，但条文设置不尽合理，有待改进。

此外，《草案》第二十三条一方面要求加强行政权力对于仲裁委员会和工作人员的工作监督和惩戒，另一方面又在第五十八条要求仲裁庭对国家利益、社会公共利益相关的虚假仲裁行使主动监管，最后在第八十四条鼓励涉外当事人选择中国开展仲裁活动。在现实中，以上三条不可能共同实现。如前文所言，国际专业仲裁人士需要开放、包容、自由的仲裁环境以开展仲裁活动，需要仲裁地对于仲裁员提供豁免类型的职业和人身保护。外国仲裁员来中国仲裁，却要接受国务院等司法行政机构的间接管理和约束，并且要主动行使职权保护中国的国家利益、社会公共利益，否则可能落入违法违规的范畴，这将严重打击国际专业仲裁人士来华仲裁和推广中国仲裁的意愿。

最后，我们认为即便对仲裁实行适度监管，也应区分被监管对象，不能搞“一刀切”。值得注意的是，截止目前，我国已经设立了282家仲裁机构。而数据统计显示，国际商事仲裁中心建设试点地区的8家仲裁机构共办理案件7.9万件，标的额6000亿元，占全国标的总额52%；办结的涉外案件量占到全国涉外案件总量的，标的额占全国涉外标的总额的69%。[4]同样，2021年全国仲裁司法大数据显示，有案可查的撤裁案件数量排名前十的省份中，有6个省份裁定撤销仲裁裁决的比例高于全国平均水平（2.45%），分别为辽宁（7.14%）、河南（6.06%）、湖南（3.33%）、山东（3.11%）、广西（2.78%）、广东（2.57%）；其余4个省份裁定撤销仲裁裁决的比例较低，上海、北京的撤销比例分别在0.60%、0.59%，江苏、四川两省2021年无撤销仲裁裁决案件。[5]同样，在公共检索有样本案例的情况下，重庆、湖南、湖北、云南、广西等省份的不予执行仲裁裁决比例在50%以上。[6]这些情况均表明，中国目前的仲裁实践能力地域差异很大，仲裁发达地区的裁决质量较高，违规情况较少，而部分地区的仲裁质量堪忧。

这一现实情况表明，对现行《仲裁法》进行修订，如希望对仲裁质量进行监督，被监督对象应当考虑“双轨制”，不能胡子眉毛一把抓，劣币驱逐良币，对不应当实行强监管的仲裁机构和仲裁人员过度监管，反而使得中国仲裁事业中最具有活力的机构和仲裁人员被限制，从而错失改革良机，丧失发展机会，对未来经济发展、制度建设和国际地位造成不可估量的负面影响。

最后，我们当然理解，中国国土辽阔、情况复杂，地区发展情况也相差较大。如何在仲裁活动地域发展不平衡的基础上，制定符合国情和需求的统一立法，需要很高的立法技巧。为此，我们也呼吁立法工作者更多与国内和国际的仲裁专业人士会谈，借鉴仲裁发达地区的发展经验，制定符合国情目标的修订方案。

（二）香港地区和新加坡的仲裁法立法经验

在亚太地区，香港和新加坡通过近半个世纪的发展和努力，在近年已经一举成为最受全球仲裁用户欢迎的仲裁地。香港地区和新加坡的社会文化和价值观念和中国最为近似，发展历程也有一定程度上的共通性，因此我们认为对中国发展商事仲裁制度具有很强的参考性。

1. 香港地区仲裁法“单轨-双轨-单轨”的成功经验

1963年7月5日，香港地区施行最初的现代《仲裁条例》，其以英国1950年的《仲裁法》为蓝本，实行单轨制，即本地与国际仲裁适用同一仲裁制度。

1980年，香港总督麦理浩爵士（Sir Murray MacLehose）等指示成立香港法律改革委员会，并委任其就香港法律的改革作出报告，其中就包括仲裁相关问题。香港法律改革委员会在1981年提交相应报告（“1981年报告”）。[7]1981年报告向政府当局指出了仲裁对香港经济的重要性，即（1）香港地区国际贸易发展趋势较好，尤其是与大陆的交易频繁，地区经济发展迅速增长；（2）香港地理位置优越，是全球活跃的金融中心之一；（3）香港作为世界第三大集装箱港口，拥有的船队规模，涉及的建筑和工程合同的数量和范围均名列前茅。香港法律改革委员会指出上述情况均表明仲裁有促进香港经济发展的潜力。

然而，彼时香港仲裁数量鲜少。根据1981年报告，香港地区仲裁无法蓬勃发展的主要原因为缺乏专业仲裁机构和专业人员（香港国际仲裁中心于1985年方才设立）。若需发展香港地区仲裁，其应改善仲裁环境与相关法律，以满足本地和国际商业交易的需要。

香港法律改革委员会也在此后的报告中提及，鉴于香港法具有明显的英国法特色，其普通法法律体系庞杂。尤其是在仲裁领域中，除了《仲裁条例》外，还需参考判例和教科书，且因仲裁具有保密性，裁决通常不公开，仅在不寻常的情况下，法庭才会公开做出判决。因此，境外当事人掌握香港法律体系的成本较高，仅能依靠当地法律人士。在该背景下，境外当事人或更倾向于选择其更为熟悉的司法辖区。[8]

1985年12月11日，《联合国国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法》（“《示范法》”）通过。此后，香港法律改革委员会于1987年出具相关报告（“1987年报告”），讨论引入《示范法》的必要性问题。1987年报告认为，香港应引入《示范法》，且仅对其作极少修改，作为本地法律的一部分：（1）《示范法》为国际仲裁提供了一个完善的法律框架；（2）若香港成为国际仲裁中心，将对香港的经济发展产生积极影响；（3）《示范法》赋予仲裁员更多自主权，较少司法干预，对境外律师和当事人而言更具有吸引力；（4）引入《示范法》将鼓励以国际仲裁方式解决商业纠纷，对香港成为亚洲地区主要国际商业中心有利，因此香港应尽早引入《示范法》；（5）《示范法》由联合国多种语言草拟。即使香港仅采纳英文版，但境外律师和当事人可直接参考其他语言版本。

针对引入范围问题，1987年报告实际已注意到《示范法》与当时仲裁法的不同，为限制潜在负面效果，其有意仅在国际仲裁层面引入《示范法》。具体而言，1987年报告注意到，当时的仲裁法与《示范法》在仲裁具体制度上相差甚远，后者给予仲裁员更大的自主权，且不同于具有英国法渊源的现行仲裁法，《示范法》具有一定的成文法系特征。然而，即使考虑到很多不同层面问题，1987年报告仍认为，将《示范法》的引入仅限制于国际仲裁领域，可最大程度降低可能造成的任何损害。境外当事人可根据自身对司法管制的需求自由选择解决争议的司法辖区。即使在引入《示范法》后，原应属于国际裁决的当事人也可视需要自行选择本地仲裁（“Domestic Arbitration”）体系。然而，对本地仲裁当事人而言，他们的选择自由度更小。因此，在当时，1987年报告并不建议将《示范法》适用于本地仲裁。

基于前述立法背景，香港在1989年正式通过修订案，将仲裁制度从仲裁单轨制改革成双轨制，并在本地和国际仲裁领域适用不同规定。值得注意的是，根据1989年《仲裁条例》（341章），当事人可自由选择适用“本地仲裁”和“国际仲裁”制度。其中，本地仲裁情形中，仅在当事人在争议产生后就适用国际仲裁制度达成一致后，才可适用国际仲裁制度。而国际仲裁情形中并无该特殊规定。

适用双轨制后，针对本地和国际仲裁制度而言，因原《仲裁条例》（341章）影响，法院对本地仲裁的干预显著多于国际仲裁。例如，法院可合并仲裁程序、可基于裁决法律问题撤销裁决、可裁定初步法律问题等。但对于国际仲裁，则采取非常开放和支持的态度，法院尽量减少对国际仲裁的干涉。需要注意的是，无论是本地仲裁还是国际仲裁，香港行政机关均不对其加以干涉。

1991年，香港律政司司长邀请香港国际仲裁中心就《仲裁条例》的修订出具意见。1996年，香港国际仲裁中心出具相应报告（“1996年报告”）。[9]该报告提及，在国际仲裁领域中，《示范法》行之有效，较少出现问题。《示范法》逻辑严密，仲裁员、当事人均可直接使用《示范法》，无需参考大量判例法。它在尊重当事人意思自治与对仲裁的司法管制之间维持有机平衡。基于国际认可的实践，其可吸引国际纠纷当事人选择于香港仲裁。实际上，自该法规通过后，香港国际仲裁中心的国际案件明显增多。[10]

2006年，联合国通过对《示范法》的修订。迈入21世纪，香港经济的国际性特征日益明显。基于香港的特殊地理、经济、文化特质，即使在香港本土进行的商业交易，其也很有可能涉及国际因素。统一本地仲裁与国际仲裁制度，可促使香港本地商业与法律服务业符合国际实践标准。2007年，律政司发布《仲裁法（草案）》，明确《仲裁法（草案）》的立法目的为打造更为国际化的仲裁制度：

此后，以《示范法》为蓝本，香港于2011年发布《仲裁条例》（609章），合并本地仲裁与国际仲裁，正式实行单轨制。在修订后的《仲裁条例》框架下，香港本地与国际仲裁都将受引入的《示范法》管辖。但值得注意的是，该法附表2仍保留部分本地仲裁制度，包括委任独任仲裁员、仲裁程序合并、由法院裁定的初步法律问题、基于裁决法律适用问题向法院提出上诉等。当事人可以在仲裁协议中自由选择适用本地或国际仲裁制度。

自《仲裁条例》（609章）出台以后，仲裁实践中，当事人不再需要区分本地仲裁与国际仲裁，均适用《示范法》，其大大减少当事人就争议性质的磋商成本，提升了香港仲裁的国际化程度。

值得注意的是，香港的仲裁制度不赋予任何行政机关对仲裁程序的干预权。

根据上述研究结果，我们注意到，香港在1989年至2011年之间，为打造国际仲裁中心而实施的分轨制，极大提升了香港作为国际仲裁中心的吸引力和地位。数据显示，1985年至1988年期间，在双轨制实施前，香港主要仲裁机构HKIAC的年均国际案件受案量为24件；而在双轨制实施后，1989年至2003年期间，年均国际案件受案量为198件，约是1989年前数据的8倍。与此同时，香港FDI数据自1989年之后也呈现大幅增长趋势。1970年至1988年期间，香港FDI数据为年均11.56亿美元，占GDP的3.56%；1989年至2010年期间，FDI数据为年均269.83亿美元，占GDP的14.54%，整体FDI数据约是1989年前的23倍，GDP贡献增长值约是1989年前的4倍。[13]

伦敦玛丽女王大学2015年国际仲裁调查报告第一次报告了香港成为全球最受欢迎仲裁地的情况，该报告显示，香港仅次于伦敦和巴黎成为全球第三大受欢迎的仲裁地；2018年报告中，香港继续保持其作为全球顶级仲裁地的地位，被认为是继伦敦、巴黎和新加坡之后的第四大受欢迎仲裁地；2021年，香港继续保持其第三大受欢迎仲裁地的地位，仅次于伦敦和新加坡。[14]

综上，从香港仲裁制度的历史发展来看，仲裁制度实行双轨制对于香港地区仲裁水平迅速提升至国际水平非常行之有效。同时，双轨制可以通过国际仲裁活动在香港高度和专业化发展，一起带动本地仲裁水平的提高，最后实现两轨合并，达到统一仲裁制度的最后目标。

2. 新加坡仲裁法的双轨制

新加坡仲裁立法目前采用“双轨制”，即对国内仲裁、国际仲裁适用两套不同的法律框架，主要的法律规定分别是《仲裁法》）（2020 Revised Version - Arbitration Act 2001）和《国际仲裁法》（2020 Revised Version - International Arbitration Act 1994）。

根据新加坡官方法律库信息，适用于国内仲裁的《仲裁法》最早可以追溯至1890年出台的《仲裁法》（Arbitration Ordinance）。[15]1953年，新加坡重新颁布《仲裁法》（Arbitration Ordinance），彼时新加坡尚未独立，该版本几乎全盘承袭英国1950年出台的《英国仲裁法》。该法后于1980年、2001年经历两次大的重修，现行版本为《2001年仲裁法》（Arbitration Act 2001（2020 Revised Edition））。

1986年，新加坡加入《纽约公约》，同年，新加坡颁布《仲裁（外国裁决）法》（Arbitration（Foreign Awards）Act），主要就外国仲裁裁决的执行进行规定。[16]1991年，新加坡国际仲裁中心（SIAC）成立。SIAC成立之初即采纳了国内仲裁规则和国际仲裁规则，对本地仲裁和国际仲裁实施分轨。1994年，新加坡颁布《国际仲裁法》（International Arbitration Act），该法采纳了《示范法》的精神、理念和主要规定。在该法颁布后，新加坡在仲裁法律层面开始实行国际仲裁和国内仲裁双轨制。

新加坡1994年《国际仲裁法》的制定，正是为了满足当时新加坡大力发展国际仲裁、打造国际仲裁中心的整体目标，因此尽可能地采纳了《示范法》。同时，出台《国际仲裁法》时也保留了国内仲裁法，主要是因为以下两点原因：首先，当时新加坡的国内仲裁法脱胎于英国的仲裁法，而当时英国仲裁法本身也保留了比较高的司法干预；其次，当时国内仲裁发展情况表明，保留一定的司法干预，既有助于国内商业和法律实践的发展，也有助于保护弱者的利益，并且法院也需要在国内仲裁司法干预中体现其对于公共政策和国家利益的考量。

双轨制实施后，在新加坡的国际仲裁中心地位稳步提升。2001年，新加坡继续对《仲裁法》、《国际仲裁法》进行了大的调整，特别是对《仲裁法》进行修订，大范围借鉴《示范法》的条款，这使得新加坡的整体仲裁法律框架更加符合国际标准，更具吸引力。2007年，SIAC废止了国内仲裁规则，SIAC的双轨制成为历史。

总体而言，目前新加坡的仲裁法双轨制将争议区分为涉外争议和非涉外争议。具有涉外因素的争议适用《国际仲裁法》，而非涉外争议适用《仲裁法》。但与此同时，新加坡允许当事人就非涉外争议选择适用《国际仲裁法》，也允许涉外争议当事人选择适用《仲裁法》，最大程度上尊重当事人意思自治。

对比新加坡的《仲裁法》和《国际仲裁法》，多数意见认为，相对于《仲裁法》，《国际仲裁法》在当事人意思自治方面更有优势，内国法院的仲裁司法审查也较为有限。双轨下的仲裁法体系主要体现为以下区别：

（2）仲裁员委任要求基本一致；

（3）法院对于国内仲裁中仲裁协议可否阻却诉讼程序有更多监管权力；

（4）《国际仲裁法》下的仲裁庭在财产保全方面有更大权限；

（5）法院在仲裁司法审查对于国内仲裁有更多介入空间。

类似于香港，新加坡的仲裁法律框架不允许行政机关干预仲裁程序。

不可否认，新加坡仲裁法的双轨制度对于提升新加坡国际仲裁中心的地位有显著作用。

伦敦玛丽女王大学国际仲裁调查报告的2010年报告首次将新加坡列为全球最受欢迎的仲裁地之一；2015年报告中，新加坡被列为全球第四受欢迎的仲裁地，位列在伦敦、巴黎和香港之后；2018年报告显示，新加坡进一步提升其地位，为第三受欢迎的仲裁地，仅次于伦敦和巴黎；2021年报告中，新加坡继续维持其作为顶级仲裁地的地位，与伦敦并列第一，显示出其在国际仲裁界的强大影响力。[17]

上述情况表明，无论是香港，还是新加坡，在力求打造国际仲裁中心的过程中，都面临过国内仲裁和国际仲裁发展需求不同的挑战，两者均采用了将单轨制的仲裁制度改为双轨制，以处理本地仲裁和国际仲裁的不同发展阶段和需求，并且都取得了巨大成功。香港在成为国际仲裁中心后，将双轨仲裁制度并轨；而新加坡目前作为全球最受欢迎的国际仲裁中心，继续维持了双轨制。

我们认为，香港和新加坡在亚太地区极为成功的经验值得我们修订仲裁法时加以考虑和借鉴。特别值得关注的是，香港在1989年采纳《示范法》并且启用双轨制，到香港成为国际一流仲裁中心，历时近30年。无独有偶，新加坡在1994年采纳《示范法》并启用双轨制至今，也历时近30年。这两个国家和地区仲裁事业腾飞的历程，均是在强有力的经济发展同时，辅以合适的仲裁法制度，一举使得两地实现了建成国际仲裁中心的宏伟目标。同样，我们再次强调现行《仲裁法》修订之际，时机的重要性。《仲裁法》修订之后，必然需要实施相当长一段时间，才能观察和理解立法与实践之间的关系。因此，一次修法就代表了未来相当长时间内仲裁制度的发展方向。我们可能也要再等待下一个30年。因此，我们才反复强调现行《仲裁法》的本次修订，是中国仲裁事业面临的重要窗口期和转折期。在下一个30年内，中国的仲裁事业是进一步走向繁荣还是走向曲折发展，仲裁法的立法方向具有无法估量的重要作用。在目前国际形势下，中国的经济虽然暂时遇到发展挫折，但中国的经济体量已具有决定性，中国的经济一定会在不久的将来再度获得重大发展机遇。在国家经济走强的同时，必须辅以同样现代化的仲裁制度，才能使得国家仲裁事业进一步走向专业化、现代化和国际化，才能使得国家大政方针中打造国际仲裁高地的目标有实现可能。

注释