![]()
点击蓝字“大风网站”关注＝免费订阅
摘自《參閱文稿》No.2023~11
安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。
——[唐]杜甫《茅屋為秋風所破歌》
一、普通法系的“逆權侵佔”
逆權侵佔adverse possession，又譯反向佔有，“是普通法系中獨有的概念，是指佔有方可以通過佔有這一行為，佔有他人土地，在達到法律設置的時間後，佔有人即可取得土地所有權。”譬如，香港發展局官方簡介“逆權管有”即逆權侵佔，重點就是時效：“逆權管有是時效法律的一部分。根據《時效條例》第347章，如私人土地被他人佔用，土地業權人提出訴訟收回土地時，有關訴訟必須於訴訟權產生之日起12年內提出。一般而言，當土地擁有人已中止使用土地，而佔用土地的人士已取得對該土地的管有，訴訟權便產生。”換言之，私人土地或房產，甚至通道、樓梯間，如果被連續佔用超過12年，其所有權人逾時未提起訴訟明確表示要收回，就很可能會喪失業權，具體由法院根據每個案例的實際情況而判定。
2021年9月發展局局長黃偉綸答香港立法會議員提問：“關於逆權管有的法定機制與《基本法》下保護私有財產條文（即第6條及第105條）的關係，本地法庭曾就此作考慮。法庭認為，香港目前沿用契約註冊制度，業權以管有為基礎，並非以註冊為基礎，契據文件的註冊只作紀錄而非保證業權。法庭亦指出，逆權管有機制多年來在處理土地業權問題時發揮實際作用，同時鼓勵業權人維護其土地權利和善用其土地，因此符合公眾利益，沒有抵觸《基本法》保障的私有財產權。”
發展局局長鄭重引用的法庭判例2006年“裕傑發展有限公司訴律政司司長及其他人”就是大名鼎鼎的香港恆基地產附屬公司被逆權侵佔、上訴失敗、輸掉12萬平方英尺大埔農地案件。案中的農婦母女1962年起霸佔五幅毗鄰大埔翡翠花園的12.1萬平方英尺農地，到1982年已滿20年符合逆權侵佔要求，1990年代恆基為爭回土地引發連串訴訟。興訟十幾年，2006年終審恆基敗訴、申請司法復核也失敗，2007年再換一個角度向高等法院申請司法復核仍被駁回。2018年恆基斥資一億多港元，買回其中三幅地合共九萬多平方英尺，規劃為住宅用途。大地產商真金白銀支付一億多，未計打官司+策劃運作30年花費的人力物力財力，雖然買回的只是被侵佔的大部分土地，總算為這場佔地“馬拉松”畫上一道休止符。
表：2002~2013年香港已裁決案件中擅自佔地者或業主勝訴的情況
來源：香港法律改革委員會《逆權管有》報告書
二、大陸法系的“取得時效”
大陸法系國家的成文法也有類似的法規。取得時效Usucapio（英文Acquisitive Prescription）又時效取得。“取得時效制度源起羅馬法，後被法、德、日、瑞士、意大利等大陸法系國家繼受，……取得時效允許通過持續、公開、和平的佔有取得所有權。從表面上看，它表現為對在所有權上睡眠的權利人的一種懲罰，與民法保護私有財產的宗旨相違。……其背後肯定有一個比保護個人財產權更高的利益考量。”例如在羅馬法時期，主要價值之一就是“調節所有人和需要人之間的矛盾，平衡有餘與不足，鼓勵使用他人廢置之物，以使物盡其用。伴隨羅馬帝國擴張史的，是流血、動亂和不斷增長的物資需求。對物尤其是土地的充分利用，是經濟恢復的根本，是戰爭得以繼續的基礎。……”
在大陸法系國家，取得時效無非有四大存在理由。其一，尊重長期存在的事實狀況；其二，避免年深月久造成法院審判的舉證困難；其三，不保護在權利上睡眠者；其四，彌補法律行為形式上的缺陷。
——徐國棟〈反向佔有、取得時效、佔據空屋運動與所有權積極行使義務 ——兼論《魏瑪憲法》第153條的歷史根源〉，《經貿法律評論》2020年2期
有源遠流長的法律基礎作為土壤，每當遇到合適的時機，逆權侵佔或時效取得就會蓬勃發展，甚至席捲各國成為“運動”。
三、佔據空屋運動
“佔據空屋運動（squatting movement）是一種社會運動，旨在佔用閒置土地、臨時或永久廢棄的建築物，作為農田、住房、會議場所或社會和文化中心。其主要目的是聲討控訴，同時呼應社會運動參與者們認識到的實現住房權的經濟困難。……佔據空屋運動被一些作者視為1960年代後期出現的新社會運動（New Social Movement）之一。”
佔用空置房屋和建築物以滿足住宿等需求的做法起源於1960~70年代初期的英國，“該運動迅速傳播到丹麥、荷蘭和德國，每個國家都有不同的細微差別。……德國佔屋的第一波浪潮與1968年的學生運動有關。第二波佔屋浪潮始於1978~79年，當時政府宣佈在柏林舊區設立重建區；情況變得令人憤慨：當無數的公寓空置時，住房需求猛增。在這種情況下，佔屋運動再次出現，首要目標正是受這些重建計劃影響而空置的房屋。……佔據（荷蘭語Krakers）在阿姆斯特丹的年輕人中非常受歡迎。多年來，荷蘭已成為歐洲佔據空屋運動最穩定的國家，因其找到了對話的態度和當局的支持。”這些支持包括：第12305號法律——規定一處房產只能閒置一年——的實施；又如，阿姆斯特丹市政府公佈了一份可居住房屋的目錄，如果業主既丟空房屋，又達不到對房屋進行最基本維護的要求時，房產就會被納入目錄。
2018年12月1日，巴塞羅那，“佔屋運動”示威活動中的抗議者
德國、荷蘭和丹麥等，以及近年的佔屋新聞熱點西班牙，是大陸法系國家；而英美法系的英國則是佔據空屋運動的主要發源地。“一個例子是1945~46年在英國由退役軍人組織發起的佔領前軍營浪潮。”“一些從戰場歸來的老兵無屋可居，遂佔據了英國南部一些大城市的空屋。爾後，佔據空屋運動蔓延開來，於1960年代達到高潮。到1975年，英國約有五萬佔據空屋者。佔據空屋運動旨在實現居住正義，讓富人空置的房屋給無家可歸者居住。依據英國1980年《時效法》，房屋所有人的返還請求權必須在12年內提出，而佔屋者在住滿空屋十年後，可以申請變更房屋所有人登記。在兩年的申請期內若未發生爭議，佔屋者即可取得房屋所有權，房屋原所有人無權採取法律行動收回房屋。”
佔據空屋的始作俑者和追隨實施者多為民間力量，房屋空置稅則由政府直接主動出招，管治目標明確。
加拿大溫哥華連環出擊的空屋稅，可視為一個典型。首先是2017年溫哥華市一級推出的“空屋稅Empty Homes Tax”，旨在“將空置或未充分利用的房產歸還給在溫哥華生活和工作的人，作為長期租賃房屋”。就空屋稅而言，業主只能擁有一個主要居所。按2022年稅率，“被視為或宣佈為空置的房產將按該房產2022年評估應稅價值的3％繳納稅款”；2023年該稅率將提昇至5％。實施五年後，溫哥華市奏捷：2020年被確認的空置房屋49％在2021年已轉為有人居住，2021年的空置房屋總數比2020年減少了20％。
再接再厲，溫哥華所在的不列顛哥倫比亞省（BC省）2018年開始徵收“投機與空置稅Speculation and Vacancy Tax”——“旨在將空置房屋變成BC省人民的住房，並確保外國業主和主要以外國收入為主的人為BC省的稅收制度做出公平貢獻。”2019及以後年度的適用稅率，外國業主和衛星家庭稅率2％，其他加拿大公民和永久居民業主（非衛星家庭）為0.5％。BC省報功：2021年度是該稅種實施的第四年“有57％的收入來自外國所有者、衛星家庭、居住在BC省以外的加拿大人和其他非BC居民所有者”超過7800萬加元可用於“可負擔房屋affordable housing”項目。
2022年度，加拿大全國範圍新增“未充分利用住房稅Underused Housing Tax”稅率1％，納稅標的是“加拿大境內空置或未充分利用房屋的所有權”，該稅通常適用於非居民、非加拿大國籍的業主。
此外，溫哥華還有基本的房產稅Property Taxes（地稅），不同城鎮略有差別，2022年度平均稅率約在0.27％左右。
簡單計算，2022年一個外國人在溫哥華市持有一棟市價130萬加元、空置時間超過六個月的房屋，需交納的最高稅率為市級3％+省級2％+國家級1％+基本房地產稅0.27％=6.27％，乘以房屋評估市值，該年度的稅額近8.2萬加元；按2015~20五年溫市房價漲幅約27％倒算，幾年前房子買入價大數100萬加元。——如果繼續不管不顧每年“空屋”六個月，各項空置稅加總，交上12年左右，就等於當初買房子的總價了！而且，按上述稅率組合的權重，以往讓人聞之色變的房產稅，反倒成了細枝末節的零頭。
法國相對於其他國家還有一項政策優勢——“法國的情況很特殊。所有居民，無論是租客還是自住業主都要繳納居住稅（habitation tax），這樣就可以清楚地計算空置單元。”原理不複雜，一名業主只能申報一項住宅作為自住用途，名下如果還有其他住宅、既沒有對應繳納居住稅的承租人，又無合理的原因申報，基本上可以劃入空置住房的範疇了。
德不孤，必有鄰。
澳大利亞墨爾本，“空置住宅土地稅Vacant residential land tax”從2018年開始徵收。誰說西方文明不鼓勵告密？為全方位幫助業主如實申報空屋，“如果您懷疑業主未履行其義務，鼓勵您與我們聯繫並舉報。”並附舉報表格鏈接。不耽誤全國統一徵收的“外國業主空置費Vacancy fee for foreign owners”2017年12月實施。同時，還有墨爾本所在維多利亞州的“海外缺席所有者土地附加稅Absentee owner surcharge”適用於在當地擁有房產、卻通常不居住的非公民或非永久居民。
表~1：BCP管理區空置物业需缴纳的市政税比率變化
這還不夠。英國市政稅分八個級別定額徵收，目前最高H級房屋（估值32萬英鎊或以上）一年的市政稅平均三千多英鎊，意味著很多頂級豪宅即使加倍收稅每年也不到房價的1％。《衛報》2014年黑體大標題〈對空置房屋徵收重稅〉批評當時的空屋加倍市政稅“對高端市場來說幾乎沒什麼威懾作用，……這種‘買了就走buy-to-leave’投資的興起，正把倫敦的大部分地區變成一座鬼城（ghost town）。”大倫敦的伊斯靈頓自治市“面對一個不受約束的市場”索性提議案“對空置房屋處以六萬英鎊的罰款，”而且具體規定“業主需要提供水電費等證據來證明有人住在那裡。”
不履行交稅義務，有什麼後果？截止2023年4月，美國已經有17個州通過了全面的州授權土地銀行立法（land bank legislation）。“通過州授權法規授予土地銀行的示範權力包括但不限於，通過拖欠稅收的執法程序獲得不動產的能力，……”譬如，“底特律土地銀行管理局的使命是將該市荒廢和閒置的房產重新用於生產用途。我們利用各種銷售計劃使底特律人能夠擁有房屋和購買土地。此外，我們通過合規計劃進一步履行我們的振興承諾，要求翻新和入住以改善社區並打擊房地產投機。”除重大節日外，每天朝九晚五在網站上拍賣房屋。芝加哥所在的庫克縣2013年成立土地銀行CCLBA，“旨在解決庫克縣大量空置住宅、工業和商業地產的問題。……將通過購買、捐贈、沒收和其他轉讓獲得財產、留置權、票據或契約。”
五、私有產權“神聖不可侵犯”？
在各個已對逆權管有的應用施加限制的司法管轄區中，我們相信《2002年土地註冊法令（英格蘭與威爾士）》Land Registration Act 2002（England and Wales）附表6所採納的條文，可以在確保註冊紀錄冊資料完備、保障私有產權，以及令逆權管有的法律在有令人信服的理據時只可用於範圍極窄的情況三者之間取得適度平衡。基礎的原則是，單憑逆權管有不能令註冊產業的業權終絶。
——筆者黑體加重；香港法律改革委員會：〈《逆權管有》報告書摘要〉16頁，2014年10月20日。
再看大陸法系，可以直接參照《魏瑪憲法》153條的立法原意：
1919年的《魏瑪憲法》第153條第3款規定，所有權附有義務，其使用應同時服務於公共利益。……《魏瑪憲法》因為希特勒的上臺而壽終正寢，但在納粹覆滅後制定的《德國基本法》第14條保留了《魏瑪憲法》第153條第3款的規定，這證明了這一規定的合乎時代性和頑強的生命力。它向我們宣告：所有權並非絕對的，而且自古就未絕對過。
——筆者黑體加重；徐國棟：〈反向佔有、取得時效、佔據空屋運動與所有權積極行使義務—— 兼論《魏瑪憲法》第153條的歷史根源〉，《經貿法律評論》2020年2期
現代民法存在的時代，資本主義已從自由競爭過渡到壟斷階段，民法的價值本位也滲透了社會本位的因素，消費者保護、定型化契約、所有權的限制、勞動契約的干涉都是民法基於實質正義對契約自由、所有權絕對原則的限制，是社會本位對個人本位的修正。
——筆者黑體加重；甄增水：〈取得時效制度在大陸法系中的演變〉，《南京大學法律評論》2011年1期
看來，無論英美普通法系，還是歐洲大陸法系，同此心，同此理。私有產權並非絕對真理高高在上。
英美法逆權侵佔（反向佔有）和大陸法取得時效，“儘管要件規定頗為不同，但在存在理由上，兩種制度頗為接近。……要言之，反向佔有制度的哲學基礎是功利主義，即追求最大多數人的最大幸福的主張，適用這一制度，儘管原所有人或其繼承人的利益受到減損，但物由於盡了其用，社會利益的總量得到了增加，多數人的幸福感相應地得到了增加。當然，反向佔有制度也宣告了所有權神聖論的破產。儘管有學者聲稱近代興起過所有權神聖的理念，但從歷史來看，所有權只有在它得到積極行使時才是神聖的。”
直接擺在眼前的，加拿大疊床架屋徵收各級房屋空置稅，侵犯合法購房~買地業主的“神聖”私有產權？溫哥華市政府說得明白，“旨在解決住房危機並為溫哥華居民提供更宜居和負擔得起的住房”。BC省政府也沒藏著掖著，“旨在將空置房屋變成BC省人民的住房。”——短期目標，給租房市場增加供給=壓抑房租上漲；中期成就，庫房專項稅收專款專用，提供“本地居民可負擔的住房”以及相關補貼；延伸效應，提高炒賣房產成本，也增加了買賣的“摩擦係數”，壓制炒風平抑房價。——買房還連著一家子租戶，要麼提前通知解約賠償，要麼連租約買入，畢竟不如交易空屋乾淨利落。
政府直接出手有法理依據？早在北美殖民地時期，文采斐然的英國王室牧師約翰·多恩1622年在對弗吉尼亞公司的一次佈道中明確說：“在自然法和國際法中，一片土地如果從來沒有任何人居住過，或者被之前的居住者完全遺忘或長期拋棄的話，它將可以為那些想要擁有的人所擁有。”多恩引述的法條是“國家必須採取措施使每個人都能為了國家的最佳利益不斷改善他擁有之物”。當然，結合時代背景和地域，此處主要針對的是北美原住民“地主”。
美國建國後，針對有的地方私有土地不被耕種，而窮人卻得不到可以耕作的土地，傑斐遜曾呼籲政府“在地產價格上漲時以幾何級數相應地提高對地產徵稅的份額”，慨嘆“顯而易見，目前產權法律的範圍擴展太大，以至於侵害了自然權利”。林克雷特《世界土地所有制變遷史》解讀，“換句話說，在兩種權利相互衝突的場合，獲得幸福的自然權利應當優先於財產權。……（傑斐遜）他相信一個民主的政府有權制定法律，使地產的所有狀況都符合公共利益，對於共和政體的政府而言尤其應該如此，……傑斐遜堅決主張，為了達到那個目的，政府應該通過增稅的干預手段限制產權並重新分配財富，那不僅是權利，還是一種職責。”《美國獨立宣言》主要執筆人的關注點，顯然不是還沒學會囤積私有土地的印第安人。
遙相呼應兩千多年前《周禮》託名周公旦、定型於戰國，囤積土地不耕種的要徵稅：“凡宅不毛者，有里布。凡田不耕者，出屋粟。”《漢書》亦步亦趨細化執行課以重稅：“又以《周官》稅民：凡田不耕為不殖，出三夫之稅；城郭中宅不樹藝者為不毛，出三夫之布；”
“2010年3月，有消息稱，國家電網公司近期在全國660個城市的調查顯示，有高達6540萬套住宅電錶連續六個月讀數為零。”這個數據，超過整個日本或俄羅斯或半個美國的住宅總量。全國城鎮居民家庭2.3億戶，算下來，每3.5戶城鎮居民面對一套黑燈瞎火。……2012年“北京核對空置房屋381萬戶”。這個數據，超過三個新加坡或1.5個香港的住宅總量。北京市常住人口1962萬人＝775萬戶，算下來，每兩戶北京居民面對一套黑燈瞎火。
——梁曉：〈得民心者得天下：居者有其屋——八論“加快轉變經濟發展方式”〉，《參閱文稿》No.2016~1。
摘自《參閱文稿》No.2023~11
微信篇幅所限，刪節大部分註釋和資料來源
全文阅读请点击左下角“阅读原文”
推荐阅读大风网站往期文章
