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中国经济的迅速崛起几乎超出了所有人的预期，为了解释中国的经济增长，我们必须寻找那些具有中国特色的支持经济增长的制度安排，其中地方官员的激励和政府治理无疑是其中最为关键的一部分。周黎安教授的《转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）》聚焦于地方官员的晋升激励及其影响，侧重分析地方官员的个体特征和行为，然后在此基础上解释我们在政府层面所观察到的诸多现象及其对经济的影响。下面是对该书基本内容的扼要介绍。
本书第2章研究了中国的政府间关系的一个基本特征，即属地化的行政发包制。首先对于中国的政府间关系的研究文献做了一个简单的综述。虽然国内外学者已经揭示出中国政府间关系的许多特征，如“蜂窝式结构”“M型结构”“职责同构”“压力型体制”等，但迄今为止，所有这些特征似乎都是毫不关联的平行罗列。在这一章中所提出的行政发包制的分析概念可以把这些看似不相关的特征统一起来，变成内在一致的系统性特征，并揭示背后的治理逻辑。作者从行政权分配、经济激励和内部考核三个维度定义了行政发包制区别于韦伯意义上的官僚制（科层制）。本章还讨论了决定行政发包程度与范围的决定因素，主要是委托人的信息和监督成本、财政约束和统治风险。最后作者将行政发包制与行政分权、M型组织、西方公共管理运动的政府外包等组织形态进行了比较，为确立行政发包制作为一种分析的理想类型的价值和意义。第3章和第4章分别对新中国成立以来政府间关系的两个基本方面——地方分权和财政分成进行了历史描述和理论分析，这有助于深化我们对于属地化行政发包制的演变逻辑及其影响的理解。第3章首先回顾了改革前中央和地方的权力关系，从这些历史描述中不难发现，在所谓的高度集权的计划经济时期，中国经历了多次地方分权的尝试，这些努力造就了中国式的计划经济与M型结构，与苏联中央集权的U型结构形成鲜明对比。改革开放之后，中央更彻底地推行了地方分权改革，并且采取“以点带面”的地区倾斜式的分权策略。第3章还探讨了政府间条块关系的演变和最近所发生的一系列值得注意的变化，利用行政发包制的概念对条块关系和项目制的治理特征进行了分析。最后特别聚焦于县乡间政府关系，这是行政逐级发包的末端，有一些值得注意的特征。第4章对中国转型中政府间的财政分成进行了研究。首先回顾了改革前中央和地方财政关系的演变。这些演变经历了多次“集权—分权”的循环，但随着每一次权力下放，地方的财力和财权都在逐渐增加。令人多少有些吃惊的是，在计划经济体制下中央和地方的财政关系其实经常引入“包干制”的因素，与“统收统支”的传统描述相左。作者对传统财政体制中的激励与承诺问题进行了一些理论分析，由此解释改革前中央和地方财政关系演变的特征。然后讨论了财政包干制、分税制改革的成因、内容和影响，尤其强调这些财政分成改革与改革前财政体制之间内在的联系，以及在何种意义上代表了一种制度进步和突破。最后对最近新一轮的财税体制改革进行了简要的分析。这一章还分析了预算外财政在中国财政体制中的作用和长期存在的原因，强调中国财政体制的“激励型”特征。第5章讨论了中国政府治理的一个极为重要的激励机制——政治锦标赛模式。过去的主流文献主要强调行政和财政分权对于促进地方政府推动地方经济发展的作用，《转型中的地方政府》则强调地方官员之间的晋升竞争及其激励效应。第5章首先阐述了中国逐级淘汰的政治锦标赛的主要特征、有效实施的前提和条件，以及中国为什么特别适合采用政治锦标赛这种激励方式。然后具体分析以经济增长为基础的政治锦标赛如何激励地方官员及其局限性。最后，提出了中国政经互动的独特模式，即“官场+市场”模式，它由GDP挂帅的政治锦标赛直接引申而来，地方官员之间的官场竞争与辖区企业之间的市场竞争高度结合，相互影响，塑造了中国特色的政府与市场关系，奠定了中国经济增长独有的制度基础。第6章至第8章是“官场+市场”模式所带来一系列政经互动现象与问题的分析。基于本书作者的一些相关研究，第6章分析了官员特征和官场竞争对区域经济发展的影响。首先是对中央和地方关系中的“层层加码”现象的系统描述和解析。然后探讨了地级市领导的年龄与城商行的信贷数量和质量之间的关系。最后讨论了地方政府的土地财政和经营城市问题。土地财政是分税制改革之后地方政府最重要的财政手段之一，作者分析了土地财政与城市化、工业化与区域经济竞争之间的内在关联。地方政府从过去以“经营企业”为主逐渐过渡为“经营城市”为主，而这一切的背后都是地方政府在不同的改革发展阶段牢牢抓住经济发展主导权的动机。地方政府为何能够在市场化进程中一直保持地区经济轴心地位？第6章给了一些初步的分析。第7章研究地方官员的晋升激励对区域经济竞争与合作的影响。首先列举了许多实例说明区域经济互动中长期存在的地方保护主义、重复建设和恶性竞争问题，并指出这些问题的存在无法单纯用地方政府的财税动机来解释。然后提出了一个统一的分析框架对这些区域经济互动现象进行了系统的解释，认为地方官员之间对于“双赢”合作动机不足主要源于晋升博弈的零和博弈性质和晋升竞争的官员之间利益补偿的困难。最后，同样在晋升博弈的框架下讨论为什么会出现“报团竞争”的现象。政企关系构成地方经济治理的一个核心方面，而改革开放过程见证了中国政企关系的根本性变化。第8章研究的内容从“官场+市场”的视角解析过去30多年地方官员与国有企业和民营企业的关系性质及其演变。首先考察了地方政府与国有企业关系的性质及其演变，尤其注重从政府和企业的行政与经济事务发包的角度看待国有企业改革的方式和历程。在这一章，作者对中国地区间政商环境的系统差异提出了一个简单的理论假说，并列举了一系列与这个假说相一致的观察和证据。第9章综合了前面提出的行政发包制和政治锦标赛两个核心概念，提出了一个分析中国官员激励和政府治理的理论框架，试图揭示中国独特的政府治理所蕴涵的灵活性、动员能力和潜在的问题。从这个分析框架出发，解释了中国行政治理的“集权—分权”悖论，说明了中国行政体制高度集权和高度分权相统一的制度基础；并对中国政府间盛行的“责任状”和“数目字管理”的现象进行了解剖。这一章最后结合政治锦标赛和行政发包制剖析了中国国家治理能力的强项与弱项，发现国家能力强弱分布的领域与政治锦标赛、行政发包制之间组合的特征密不可分。第10章对于中国政府治理的改革与转型提出了本书作者的一些看法。总结了中国政府治理面临的一系列问题和挑战，这些问题均都可以追溯到政府的缺位和错位，最终与行政发包制和政治锦标赛有着深刻的联系。行政发包制与政治锦标赛所打造的中国特有的官员激励和政府治理模式既是中国高速经济增长的制度源泉，同时又是当前经济面临的各种重大问题的主要根源。而这一切的形成来源于我们政府体制中的信息与监督的性质（自上而下的监督和制约），要改变这一切必须改革中央关于地方政府施政的信息获取和监督的方式，因此地方政府改革面临一个系统性的变化，即中国传统行政体制的转型。如果我们把中国行政体制的这些变化与西方国家近年来所推行的“新公共管理”运动进行比较，就会发现当西方国家试图从传统的韦伯式的官僚制向以市场、分权为导向的契约制过渡，而中国却在从高度分权化和市场化的行政发包制向韦伯式官僚制过渡，即越来越强调规则、程序和可问责性，传统行政治理的“强激励”性质在不断减弱。如何在强激励导向与规则和程序导向之间寻求一个合适的权衡将是未来地方政府治理转型的一个重要研究课题。
（本文摘编自本书导论)
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周黎安，《经济管理学刊》编委会联合主任，北京大学经济与管理学部主任，北京大学博雅特聘教授，北京大学“十佳教师”，第十四届全国政协委员，教育部“长江学者”特聘教授，北京市优秀教师。1988年和1991年分别获得北京大学经济学学士和硕士学位；2002年获得美国斯坦福大学经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在American Economic Review, Review of Economics and Statistics, RAND Journal of Economics, Journal of Public Economics, Economic Journal, Journal of Development Economics, Journal of Economic History, Strategic Management Journal，《经济研究》《中国社会科学》《管理世界》等国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第二版）（格致出版社和上海人民出版社）。
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文章编辑：侯曼迪；责任编辑：侯振锋；审核人：朱鹤楼
