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特朗普在2017—2021年首个总统任期内，对中国实施了以“贸易战”为核心的打压性的经贸政策，对我国出口、生产和科技发展均造成负面影响。2023年以来，特朗普表示若再次当选将继续推行"美国优先"政策，对中国实施更严厉的经贸打压。为此，中国需在关键领域加强数据收集和策略制定，以应对可能的美国政策影响，确保经济安全。
本报告通过系统性梳理分析特朗普首个任期的对华经贸政策，以及拜登执政期间中美及全球政经关系的变化，能够预判中美经贸关系的发展方向，以及特朗普当选后可能对华经贸政策的框架及主要内容。基于相关预判，我国需在特定经贸领域进一步收集数据、开展情景分析、量化建模，通过更准确评估美国在相关领域的政策影响，制定应对策略，保障经济安全。特朗普在2017—2021年首个总统任期，对华采取以高强度关税为核心、以技术出口和投资限制为重点、以扩大经济制裁为胁迫的多层级、激进式的打压政策。其政策具有强烈的“单边主义”和“重商主义”倾向，政策执行具有极端化倾向和快速化特征，擅长制造舆论、“推特治国”，对外施压威胁来迫使对手让步，对内自我吹嘘以增加政治资本。特朗普首个任期内的对华关税政策主要进程如下：2017年4月至2018年3月，USTR先后通过“2017特别301报告”将中国纳入“优先观察清单”、对中国发起“301调查”、发布调查报告认定中国“不公平”贸易政策，为对华打压性贸易措施提供依据和法律基础。2018年6月至2019年12月，特朗普政府对华施加大范围关税政策。其中，正式行动有5轮（表1），对中国共计5500亿美元的商品征收关税。总体来看，特朗普对华贸易制裁威胁和实际出台的贸易关税政策存在较高的匹配度，显示其贸易政策威胁具备“可信性”。Flaaen et al. (2021) 建模分析显示，特朗普首个任期内美国对自中国进口商品的实际平均关税税率由2.7%最高升至15.4%，2020年1月后降至12.5%左右，一年半里增长约4.6倍。注：实线为所有中国出口美国商品平均实际关税，虚线为理论关税特朗普政府对中国采取技术出口限制、投资限制等，推动中美关键科技领域“脱钩”加速。主要包括两类：一是修订法案和利用现有“限制清单”并行，大面积扩大对华技术出口限制。特朗普在2018年修订《2018出口管制改革法案》，进一步赋予美国商务部以“安全”名义对美国向外国提供的商品、技术、软件的管制权限。美国商务部利用该权限将大量科技技术纳入该清单。特朗普在2019年修订“视同出口”条例，限制在美华人获取技术的渠道。美国商务部将更多中国科技企业纳入“实体清单”，强化针对相关主体科技产品和技术出口的审查力度，限制我国主体购买诸如半导体、人工智能、生物科技等先进技术和产品。二是强化投资审查，限制我企业对美国关键技术和基础设施等领域投资。特朗普2018年8月签署《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），扩大并强化美国外国投资委员会（CFIUS）针对外国主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。2019年5月，特朗普签发《第13873号行政命令》，要求强化“限制外国敌对势力破坏美国信息通信技术供应链”，进一步限制我信息科技公司对美投资，及其设备、产品、服务进入美国市场。（表2）特朗普政府对中国特定科技企业和特定区域企业主体施加经济制裁和融资限制相结合的措施。通过经济制裁遏制我重点科技企业发展，打击特定区域产业链。特朗普政府在2018和2019年先后以违反美国对伊朗出口禁令为由，对中兴和华为两大信息科技企业发动制裁，在2019年5月将华为纳入美国商务部实体清单，旨在切断华为的全球供应链及其获得先进技术能力，降低其国际竞争力。2020年8月签发行政命令，禁止腾讯公司旗下的微信和字节跳动公司旗下的TikTok应用在美国使用，以遏制我互联网科技公司发展，但相关禁令被美国法院驳回。通过融资限制减少我大型企业融资渠道。特朗普2020年11月签发《第13959号行政命令》，禁止美国主体对美国政府认定由中国军方持有并控制的企业进行投资，纽约证券交易所对我三大电信运营商采取“强制退市”措施，影响我35家大型企业的国际融资；2020年12月签署《外国公司问责法案》，要求在美上市外国公司审计机构必须接受美国监管部门的审计工作底稿检查，显著增加我公司赴美上市融资难度。（表3）综上所述，特朗普首任期内已形成对中国贸易、科技、经济等多个领域进行系统性打压的战略计划和政策框架，政策重点从贸易领域向经济主要领域大幅扩散，推动中美科技、重点产业、关键技术等“脱钩”，严厉程度显著上升，为拜登政府加速推动中美科技“脱钩”、持续强化对我打压遏制打下了基础。特朗普任期结束前，美国本质上已建立对华经贸全面“脱钩”的基础框架。2023年以来，特朗普在一系列竞选演讲和媒体采访中展示对华强硬的敌对态度，承诺将在贸易、投资、产业等领域对华持续施加打压。
梳理近一年来特朗普公开发言，如果再次当选，对我贸易政策可能主要有四方面：一是撤销中国“贸易最惠国”地位；二是对所有中国出口美国商品征收60%或以上关税；三是四年内停止对中国生产的必需品的进口；四是严厉打击中国商品通过第三国出口到美国的避税行为。上述政策相对激进和极端，具体的实施程度、覆盖范围及其演变会受美国国内政治环境及两党政治博弈的影响。从国内环境看，美国经济较特朗普首个任期内明显恶化，通胀尚未回到政策目标区间，如果特朗普短期内对全部中国进口商品征收超高额关税，加上国内减税政策，很可能加剧美国通胀、债务、财政赤字等问题，增大美国经济“滞胀”风险。一方面，目前美国面临高债务、高利息、高财政赤字、高通胀的“四高”问题。劳动力市场在高息环境下持续紧张、通胀与核心通胀粘性增强，美联储难启降息，高利率对美国经济拖累效应持续。2023年中国仍为美国第二大进口来源国，短期内难以找到足够的进口替代品。多个美国学者对特朗普首个任期内对华贸易政策的量化建模分析显示，美国消费者承担了关税成本的主要部分。如果特朗普再度上台后快速对全部中国进口商品征收60%或以上关税，即使相关商品部分关税成本传导至美国消费者，由于高税率，可能显著推升美国通胀。另一方面，减税是特朗普最重要的国内经济政策，已做出全面减税的选举承诺。保守估算到2035年其减税政策至少增加3.4万亿美元赤字，国债/GDP比率将升高9%。对特朗普首个任期内关税政策对美国财政收入影响的研究显示，在2020年关税税率恒定的情景下，美国10年内将获得739亿美元的关税收入，但中国等对美实施对等报复性关税，对美国总产出造成负面冲击，导致其国内“税基”减少，关税对美国财政收入的影响存在较大不确定性。无论何种情景，美国获得的关税财政收入大概率小于其国内减税政策所增加的财政赤字，增大美国经济陷入“滞胀”或衰退的概率。从两党政治博弈看，特朗普对华打压性关税政策的潜在“政治收益”将较此前降低，快速出台的动力减弱。拜登政府延续特朗普对华贸易政策，2024年5月以“保护美国工业免受不公平竞争”为由，出台针对中国电动汽车、半导体、电池、关键矿物等总值180亿美元关税政策。这将增大特朗普当选后的困难：拜登对华经贸政策已很强硬，其进一步提高关税政策强度的政治收益递减，经济衰退风险带来的的政治成本上升，整体政治收益将降低。因此，上述两方面因素可能降低特朗普上任后快速全面兑现其关税政策承诺的可能性。短期内（任期第1年），他可能调整关税覆盖商品的范围，对中国部分行业出口美国的商品征收60%或更高关税，同时威胁恫吓取消中国“永久性正常贸易关系”（PNTR）地位和更大范围对中国商品征收超高额关税等，展现对华强硬，增加其国内政治筹码。中期内（任期1年后），若美国经济成功“软着陆”，特朗普可能朝着其政策承诺方向，大幅升级对华贸易打压，施压我大幅让步以换取减税。特朗普再次上台后可能推出更为强硬的对华出口和投融资限制。一方面，特朗普在相关领域出台对华强硬政策短期内可能在外交领域获取大量政治资本。其一，拜登任期内推动美国对华敌对大幅上升，特朗普出台相关政策将有较强民意基础。其二，拜登任期内在出口和投融资领域对华限制的框架、覆盖范围、计划和方案、政策出台等方面建立了明确的思路、实施路径和政策库。另一方面，特朗普出台相关政策的政治成本显著小于贸易关税政策。其一，拜登政府持续推行对华科技出口和投资限制，已使美国相关领域企业在华商业利益显著减少，民主、共和两党相关政策态度一致，特朗普出台相关政策面对的美国商界和政界的压力将减小。其二，对华出口和投融资限制与美国普通民众生活的关联度低，对通胀和经济的影响复杂、传导长，短期内面临的经济压力小。因此，预计特朗普再次当选后，对华出口和投融资限制可能更接近竞选承诺：出口方面，强化现有技术限制，并将生物医药、农业科技等更多领域和更低端的技术和产品纳入范围。投资方面，限制更多美国主体对中国更广泛领域的投资，利用联邦政府合同、减税等杠杆，迫使更多在华美资企业将产业链迁出中国，推动中国科技企业从美股退市。融资方面，大幅扩大中国企业在美国的投资受限范围。特朗普首个任期内未系统性制定出台国内产业政策来对抗中国。拜登政府将产业政策纳入系统性对华打压的体系，一方面，推动《芯片与科学法案》、《通胀削减法案》等，强制相关领域公司在美或北美建立供应链，为相关投资提供大规模财政补贴，推动芯片和绿色产业链回流；另一方面，持续夸大跨国企业供应链过度依赖中国的风险，联合盟友推动“友岸外包”和供应链“去风险化”，推动产业链迁出中国。2023年，特朗普在其竞选官网提出要制定“战略国家制造倡议（SNMI）”，宣称将“采取一系列改革措施全面消除美国在所有关键领域对中国的依赖”。从上述倡议和宣言看，特朗普已接受利用国内产业政策打压中国的思路，以此服务推动中美“脱钩”的计划。第一，国内相关政策的受益群体与共和党支持群体不匹配。拜登政府通过《通胀削减法案》，建立法律约束和财政补贴相结合的美国绿色和应对气候变化领域的投资激励机制。截至2023年底，拜登政府已向半导体、基建、气候领域投资提供财政补贴超8000亿美元，创造了20万–25万个制造业岗位，民主党支持群体对相关补贴的受益度更高，而依赖化石能源和高污染、高排放行业的共和党州则损失较大。因此，特朗普上台后继续推动美国在绿色和新能源领域与我竞争的难度较大。第二，美国债务和财政赤字高企。美国债务和财政赤字问题严重，如果特朗普继续推行需要大规模财政补贴的产业政策，将促使债务和财政赤字恶化，债务风险将显著上升，冲击特朗普执政的经济根基。考虑这些阻力，加上共和党长期质疑产业政策和气候变化，特朗普重新当选后可能很难维持拜登政府的产业政策力度，可能在降低财政补贴总量的基础上，显著降低对绿色和新能源产业的支持，将部分财政补贴转入农业和化石能源等对共和党支持州重要的产业。综上所述，预计特朗普2024年再次当选美国总统，对华经贸政策可能在贸易关税、出口和投融资限制、产业政策三大维度展开。贸易方面，可能重用反全球化和自由贸易、且敌视中国的罗伯特·莱特希泽，遵循竞选宣言，对华商品征收超高额关税，并施加其他贸易打压措施。但美国“四高”的经济环境对其有所制约，难以对全部中国商品征收超高额关税，这可能为我应对留出一定时间和空间。产业方面，特朗普可能大幅降低对绿色和新能源产业链的财政支持，这将降低美国在该领域的竞争力。出口和投融资方面，特朗普出台对华打压政策措施的阻力不大，上台后可能快速出台激进的打压政策。结合政策预判和全球政治经贸形势，初步评估特朗普第二任对华经贸政策的影响领域、渠道和效果。相关预测显示：在特朗普根据其竞选“宣言”出台贸易政策，中国对等反制的“极端情景”下，将对美中及全球经济造成较大冲击，全球经济衰退、自由贸易体系终结的风险上升。对美国，量化建模显示相关政策在2025–2028年导致GDP年均损失超1%，减少超80万个工作岗位，通胀、财政赤字、债务等问题恶化，对美国区域发展造成结构性冲击。对中国，目前尚无精准建模分析，Jiao et al (2022)对中美贸易战的分析显示，美国对华商品加税6个月后，中国对美出口平均下降约13%。结合Flaan et al (2021)模型预测的2020年后美国对华商品实际平均税率（12.5%）计算，特朗普再度当选后对华贸易政策可能导致中国对美年出口额下降约63%。关税上升和出口下降的关系非线性，特朗普极端贸易政策可能对我出口造成更大冲击，加大国内需求不足、预期偏弱、部分行业产能过剩等矛盾。对其他国家，相关政策可能对欧盟经济造成比美国经济更严重的冲击，影响东南亚经济，全球经济衰退、自由贸易体系终结的风险上升。特朗普在对华出口和投融资限制的方向和实施路径清晰，重新当选后可能持续推动相关政策从“小院高墙”走向“大院高墙”，将更多科技行业纳入限制领域。在维持尖端芯片和人工智能等领域对华限制外，可能将普通芯片、生物医药和农业科技等中高端技术领域纳入对华出口和投融资限制。美国多年来对中国芯片领域的打压限制迫使中国企业加大投资和自主研发，积极推动全部生产环节“去美国化”，中高端芯片对海外技术依赖持续下降。同时，美国对中国芯片行业的大力打压为欧洲敲响“警钟”，后者2022年提出《欧洲芯片法案》，强化自身芯片产业链。因此，特朗普扩大对中国芯片出口限制，对我国芯片产业的影响逐渐减小，并促使欧洲加快行动，将对美国芯片业海外市场造成显著冲击。在芯片等尖端科技外的领域，美国技术领先和垄断优势较低，对中国供应链和市场依赖度高。如，生物制药领域，2023年全球前50大企业美国公司数量占42%、市值占50.3%，剩余企业分布在中国、德国等13个国家。中美制药行业产业链融合较深，2022年中国为美国制药领域上游材料的第四大供应国（占美国该领域进口额的7.9%），大量美国生物医药初创企业依赖中国的研发外包服务。近年来美国和全球大型药企持续增加对中国的投资，生产和市场对中国的依赖上升。美国在部分尖端科技领域有竞争和垄断优势，但中高端科技领域的垄断优势不断下降，中国相关技术领域的进步加速。同时，欧洲企业在大量中高端科技领域的技术发展不逊色美国，已对美国频繁出台的出口限制实施防御策略。中国结合诸多中高端科技产业链的优势、国内巨大市场体量，采取适当的政策组合，有能力抵御特朗普出台更激进的出口和投融资限制的冲击。第一，强化相关部门的统筹协调，及时制定特朗普潜在经贸政策的一揽子应对策略和政策准备。针对特朗普对华贸易、出口与投融资限制、产业政策等，进行细化的情景分析和影响评估，制定针对性的应对策略和政策措施，尤其是对受冲击较大行业的支持和救助措施，及时应对特朗普极端政策对国内经济的冲击。第二，研究制定对特朗普对华经贸政策的反制政策组合。一是针对美国经济的高利率、高通胀、高债务、高财政赤字等问题，利用中国在全球贸易和外汇储备等领域的影响力，及时研究制定对特朗普对华经贸政策的对等反制和反击措施，极端情况下加快抛售美债等，加大其经济衰退或“滞胀”风险。二是全面加强与东盟、中东的经贸往来，加强与拉美、非洲等“一带一路”沿线经贸合作，持续巩固和扩大中国经贸对外大循环。三是加大对美国经济、政治等信息收集和研究，尽量维持与美国各界沟通渠道，深入研判美国社会和经济走势、政策动向、民意变化等，为妥善应对打好基础。第三，推动我与欧盟等经贸合作，捍卫WTO规则的全球贸易体系。一方面，充分利用特朗普“美国优先”战略思想下的“单边主义”和“保护主义”，保持与欧盟、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等美国传统盟友的正常贸易关系，利用特朗普政府与上述国家地区的潜在贸易争端，推动捍卫WTO规则的全球贸易体系。另一方面，放宽欧盟企业来华投资限制，对重点制造业企业来华投资提供优惠，增加欧洲企业在华利益；增加中国和欧盟在气候和能源领域的政策、产业和金融合作，降低特朗普治理下的美国在全球气候和低碳领域影响力，减少美国联合欧盟对我采取协调一致打压性经贸政策的可能性。
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