引 言
4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京召开。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。全国人大财政经济委员会副主任委员许宏才作了关于该议案的审查结果报告。
我国政府债务实行限额管理，政府债务余额须在全国人大批准的限额之内。截至2023年底，我国政府法定债务余额70.77万亿元，其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。2023年末政府债务余额均控制在全国人大批准的限额内，其中国债限额为30.86万亿元，地方政府债务限额为42.17万亿元。
如何看待当前地方债务和风险水平？地方债务风险化解有哪些具体举措和长效机制？
· 地方隐性债务主要类型
地方融资平台债务：主要通过银行借款、债券发行和融资租赁等途径举债，是地方政府隐性债务的早期表现形式。按国家有关规定，2015年1月以前发生的城投公司债，经甄别认定为政府存量债务的，由政府偿还；而2015年1月以后发生的城投公司债，则不属于政府债务。
政府和社会资本合作：在PPP项目中，政府可能会通过回购投资本金或承诺保底收益等形式形成隐性债务。
政府购买服务：在严格限制融资平台融资的背景下，政府有时会将购买服务作为一种融资渠道，形成隐性债务。
政府投资基金：地方政府可能通过设立政府投资基金过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式形成隐性债务。
地方国有企业负债：考虑到地方政府与地方国有企业之间的联系，当地方国有企业出现经营困难时，地方政府可能会进行一定比例的救助，因此地方国有企业负债也被视为隐性债务的一部分。
特定情况形成的隐性债务：这包括因突发重大公共事件、自然灾害等造成的损失，以及地方事业单位、地方国有企业、地方大型金融机构破产导致地方政府救助所产生的支出。
其他债务工具：包括平台等发行的企业债、中期票据、短融券等。
此外，非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等也构成隐性债务的一部分。
· 各省及县域债务水平
首先，部分地区城投债融资成本相对较高，有11个省级行政区中高票息（5%以上票面利率）存量债占比超 50%， 如云南、贵州、天津、辽宁、广西等。
其次，从债务风险来看，今年以来城投商票逾期、非标风险事件明显扩散，上半年共发生54笔城投非标违约，超过22年下半年的15笔，主要发生在信用资质相对较弱的山东和贵州。
最后是土地出让金持续下滑，地方政府财政收入来源萎缩。
各省存量城投债票面利率分布情况
数据来源：wind，国盛证券，参考资料1
此外，华夏幸福产业研究院参与的中国县镇发展研究院联合课题组发布《全国样本县域债务情况监测报告》显示，债务负担率整体处于可控水平，债务风险来自少数县域。
数据显示，2023年，108个样本县域债务负担率平均值为23.7%，较上年升高2.9个百分点。不考虑隐形债务和期限结构等因素，纯粹就这一指标静态来看，县域债务水平并不算高。
2022-2023年108个样本县域主要债务指标
注：偿息率为理论值，即在不考虑债务还本的情况下，以各县域债务余额
乘以2023年平均地方债券发行利率2.9%来计算应还债务利息
从区域差异看，2023年，东北地区县域债务负担率平均值达到37.6%，较上年提高百分点5.6个百分点；西部地区为26.1%，较上年提高4.0个百分点；东部地区为22.5%，较上年提高1.5个百分点；中部地区最低只有20.2%，较上年提高3.1个百分点。
总体而言，样本县域中，债务负担率和财政偿息率双高的县域只是少数，东北和西部少数县域债务风险值得警惕。但研究同时指出，县域隐形债务负担巨大，难以通过债务显性化和债务置换降低融资成本和调整期限结构的县域，偿债风险也较大。
全国样本县域债务情况监测报告 | 县域经济季度交流会报告
· 地方政府隐性债务化解方式
党中央、国务院高度重视防范化解地方政府隐性债务风险，在稳妥化解隐性债务存量方面，要求建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。
为了减轻各地财政负担，通过落地特殊再融资债发行计划，实现偿还存量“政府债务”，本质上是地方政府到期债务进行展期，使地方政府能够避免在短期内偿还大量到期债务，从而陷入“流动性危机”。
2023年，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款；
此次提请审议的增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案是近年来力度最大的化债措施，将大大减轻地方化债压力，腾出更多资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”，显示了中央政府在化解地方政府债务风险方面的决心和力度。
通过发行地方政府债券置换隐性债务，有利于实现隐性债务显性化，优化地方债务结构，减轻付息压力，释放出的财政空间可更灵活地调配资源，支持关键领域和薄弱环节的发展，同时有利于区域营商环境的改善和地方城投轻装转型。
从化债主体看，本轮化债依旧坚持压实地方责任，“谁家的孩子谁抱”，并非中央通过增发国债或特别国债直接下场兜底，而是沿用开制度绿灯，让地方继续“以时间换空间”的方式解决问题。
此外，为了避免“边化债边新增”，此次相关政策将细化监督、进一步体现纪律。
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