天风宏观宋雪涛：特朗普改革会触及多大的蛋糕？
财富
财经
2025-01-12 17:00
北京
我们认为不能低估特朗普第二任期的复杂性，也不能以当年里根与奥巴马类似的尝试收效甚微来线性外推特朗普 2.0 难以明显减支。我们预计如果减支从非国防自主性开支扩张到全部开支类别，美国可能能完成每年 3000-4000 亿的幅度，但这一数字面临较大的不确定性。![]()
在特朗普当选后，马斯克以及他成立的“政府效率部”得到的关注仅次于特朗普本人，马斯克也一度被称为“影子总统”。在此前报告中，我们强调了“特马组合”对于美国效率（尤其是政府部门效率）的不满，意在对内进行结构性改革，改善冗杂的政府支出（2024 年 11 月 26 日，《马斯克变革》）。但许多报道中对美国财政的分析更像是“先射箭，后画靶”，一开始便认定了法定支出是难以撼动的部分（基于特朗普自己的承诺，以及国会流程的复杂度），国防支出也难以明显削减，进而在占比不高的非国防自主开支中去寻找可以减支的部分。自然而然，得到的结果便是减支幅度将很有限，对美国经济不会造成影响。我们认为不能低估特朗普第二任期的复杂性，也不能以当年里根与奥巴马类似的尝试收效甚微来线性外推特朗普 2.0 难以明显减支。他将提高政府效率冠以“改革”的名号，以成立一个“部门”而非“委员会”的形式，本身就展现出了更高的重要性和重视程度；如果“循规蹈矩”地做表面功夫，大可不必做的如此兴师动众。尤其是特朗普本身就没有连任的压力，“知难而进”可能才是他对待政府改革的态度，这也将成为 2025 年美国经济波动的潜在放大器。因此，我们认为特朗普改革的“靶”应该是清晰的：尝试全方位的政府改革，包括财政减支与政府裁员；而我们认为“箭”也不仅局限于占比 14%的非国防可支配开支，还可能扩展到包括医保和食品券，甚至合法移民福利等领域。我们就一些存在大幅减支可能性的领域进行讨论，并不刻意区分其所在的支出类型。FY2024，美国国防支出为 8260 亿美元，在非极端情形下（没有新的战争），美国国防开支下降最大的时期是 2012-2015 年财政悬崖期间，预算削减幅度为：-1.7%、-6.1%、-2.1%和-2.0%。特朗普 1.0 时期虽然号称未发动任何一场战争，但其军费开支依然增长了约 1200 亿美元，从 2017 财年的 6020 亿上涨至 2020 财年的 7210 亿。当前全球政治经济格局进入了新的混乱期，美国也没有明显的主动削减军费诉求，但潜在的审计可能导致被动减支（反腐）。虽然特朗普并未提及军费削减，但是马斯克认为有必要对五角大楼的账目进行审计：“联邦政府每年采购超过 7500 亿美元的商品和服务”，其中五角大楼占总额的 60%。大量的联邦承包商承接的项目以成本超支、管理不善、工期延误而饱受诟病。我们认为从结果看或许军费“难以被实质性削减”，但尝试进行大规模的审计或将使美国经济“更加混乱”，这也会影响与其相关的大量承包商的现金流和短期运营，甚至会带来就业岗位的缺失。二、医保：“清算”奥巴马医保（The Affordable Care Act）医保减支的最大潜力来自于废除 2021 年的 ACA 医疗补助扩大，这作为《通货膨胀削减法案》的一部分将在 2025 年底到期，共计约 1250 亿美元；同时对于收入超过贫困线 400% 的人（一个四口之家约 12.5 万美元）的补贴也将中止。特朗普对削减医疗补助的意愿是有前车之鉴的，他将其分为三个步骤：1. 废除“ACA 医疗补助扩大”，取而代之的是“整笔拨款”，让各州可以按照自己的方式用于健康计划。2. 对其余的 Medicaid 设置“人均上限”（per capi ta cap），意味着联邦政府只会向各州授予每个受保人的固定金额（同时也将固定增长幅度），无论他们实际接受什么类型的医疗保健服务。3. 施加更严格的工作要求，特别是“要求身体健全的工作年龄个人找到工作、接受工作培训或做志愿者”，才能有资格获得 Medicaid。特朗普的向下放权意味着国会和白宫不必就具体涵盖谁以及涵盖什么做出精细的决定，可以简单地削减支出，将如何使用剩余资金的决定权交给各州，这也是效率精简的体现。在不知道未来确切的上限和整笔拨款金额的情况下，很难确切地说这些削减会有多大，但根据 CBO 此前的预测，实行 A per Capi ta Cap，同时将增速和 CPI 对齐，政策起效后每年将减少 700 亿美元，随后递增。需要特别指出的是，如果停止补贴或者进行更多的支出削减，受损的其实是边际效用最大的美国底层居民，这也会对美国经济造成更显性的影响。三、社保（广义福利）：承诺不触及，但可以动“食品券计划”社保是美国法定支出的大头，占了近 1.5 万亿美元。特朗普同样承诺不动社保和收入保险，且社保支出在历史上看从未有过负增长。但有一些非社保下的广义福利支出，例如声名在外的“食品券项目”（在美国农业部 USDA 管理下），面临着部分削减的可能。大的背景是 2021 年 10 月美国农业部开始施行更新后的节俭食品计划（TFP），将整体补充营养援助计划(Supplemental Nutri tion Assistance Prog ram, SNAP)福利提升了 21%，每人每天的平均补贴则从 4.8 美元提升至 6.2 美元。而美国 2018 年的农业法案（the 2018 Fa rm Bill）规定节俭食品计划（TFP）需要每隔五年更新一次，这意味着 2025 年需要开始制定有关法案的细节，特朗普可能选择性将福利回滚，或者在食品券项目支出中有所作为。众议院农业委员会共和党主席格伦·汤普森（Glenn Thompson）早在 2024 年 5 月便公布了他提出的新农业法案版本（包括 SNAP 计划），最引人注目的条款是限制农业部更新其节俭食品计划的能力，而 SNAP 福利水平正是该计划的基础。这等同于在十年内削减 300 亿美元，但这一幅度并未达到特朗普的设想。特朗普曾经在 2021 年的预算中设想过对于整体补充营养援助计划(SNAP)进行更大规模的削减，达到 30%的削减幅度（未来十年削减 1800 亿，叠加减少的行政成本 500 亿，共减支 2300 亿）；特朗普也表达过在已有计划的基础上增加新的工作要求，同时减少 SNAP 计划 垃圾食品补贴（特朗普提名的 HHS 部长候选人小罗伯特·肯尼迪提议禁止将 SNAP 福利用于购买苏打水或加工食品），而单是垃圾食品支出这一项每年就有近 250 亿美元。更大规模的改革是将 SNAP 计划转变为仅限水果和蔬菜的计划，家庭将无法选择他们购买的食物，而是每月收到一盒政府挑选的耐贮存食品。2024 年财年 SNAP 项目支出为 970亿美元，如果削减 30%，意味着将减支近 300 亿美元。四、减少合法移民福利和教育等意识形态领域：白人至上社会万斯与特朗普的部分言论，都呈现出了一定的种族主义倾向，美国民众的感知也正是如此；这与美国过去民主党执政时期宣扬的意识形态有极大的关系。一个他们眼中包容并蓄的美国在这次大选中站在了民主党的对立面，更多的底层白人希望特朗普恢复他们往日的荣光。“白人至上主义”(White Supremacy)的回归也是特朗普得以重返白宫的重要因素。在这个背景下，我们认为减少对合法移民的福利，包括在反非法移民的过程中对美国合法移民也进行筛选，减少公众福利支出的压力，也是特朗普改革的可选项之一，这一点在特朗普的第一任期也曾见端倪。2017 年，时任威斯康辛州众议员的 Glenn Grothman 提出过一个法案，限制非美公民（包括合法移民）的联邦补助以及税收减免，每年最多可以减少 1300 亿美元支出。而 Gleen Grothman 被认为是特朗普在众议院最忠诚的追随者之一，或多或少可以反映出一定的特朗普意志。特朗普也可以再度修改“public charge rule（美国移民官员会考虑申请人是否会成为“公共负担”，即是否依赖公共福利（如食品券、医疗补助等）来维持生活。）”，提出更为严格的福利审查制度。我们把这个看作是“反非法移民”的自然延续，把“非法”拿掉，拓展到全面移民的领域，形成更广义的美国人 vs 非美国人的对立同时，以教育为主的意识形态领域支出也将面临削减，特朗普 1.0 任期几乎每一年的预算都提及了对教育支出的减免，规模从数十亿到两百亿美元不等。2024 年 6 月起，特朗普在多次采访中均表示对于教育部的不满，意图取消教育部，将行政权下放至州级别。2024 财年共计 1170 亿美元的支出，包含 K-12 转移支付部分和自主性支出如各类奖学金。虽然地方政府负担美国教育体系支出的大头，但联邦政府的减支以及潜在的裁员或将让美国学贷流程变得更加混乱，影响教育入学流程，对教育相关就业造成冲击。除了教育外，其他意识形态相关支出也面临削减可能；包括通过其他财政渠道推广特定价值观，支援多元文化以及拨款在宣传中抹黑外国。因为很多项目都是下沉到大学、智库等机构进行实际落地，相关支出难以仔细估算，预估在每年 200 亿美元左右水平。其他例如国际关系，资源保护，联邦雇员薪资等领域的减支可能已经被同类报告讨论地比较充分，我们认为并不存在较大的预期差或能对减支带来实质性影响。最后，我们做一个简单的总结。被广泛讨论的非法定支出减免（对乌援助：100 亿、三大法案：300 亿美元、国际关系：50 亿美元、政府裁员（联邦薪资）：100 亿美元、学贷改革：100 亿美元）共计约 650 亿美元。这些仅占 6.8 万亿的联邦支出的 1%，特朗普要是展现出改革的勇气，法定支出 才是关注的重点。把其余项目算上：500 亿的被动减支（国防采购审查），1250 亿的 ACA 扩大补贴不续做，700-1000 亿的人均补贴上限（per capita cap），300-400 亿的食品券福利范围限制，200 亿的合法移民补贴限制，100 亿的意识形态支出减免，共计约 3000 亿美元。与非法定的叠加，共计 3650 亿美元的减支水平。我们认为数字本身或并不代表什么，但至少能反映出马斯克对于减支依然怀有“雄心壮志”。当然，这些减支有时间上的限制，即使兑现也大概率在 2026 年，但居民、企业的理性预期可能将混乱提前。在分析特朗普改革和美国经济的关联时，我们想强调一点：把结果和过程分开看。从结果上看，减支的幅度存在很大的不确定性，但这并不意味着在过程中不会给美国经济带来混乱，美国结构性改革往往也都是矫枉过正的。只有特朗普改革到了“深水区”，对美国经济和导致效率低下的既得利益造成影响，才有可能停止乃至扭转。风险提示：美国降息幅度超预期，特朗普政策落地节奏超预期，特朗普贸易政策更加激进，美国私人部门债务出现非线性变化![]()
