中国外汇 | 美西方取消俄罗斯最惠国待遇的影响及俄罗斯反制经验

2022年乌克兰危机爆发后，美西方国家对俄罗斯发起了多轮制裁。其中一项影响深远的制裁是取消俄罗斯最惠国待遇。最先宣布取消俄罗斯最惠国待遇的是加拿大^[1]，之后美国、欧盟先后宣布取消俄罗斯最惠国关税待遇^[2]。2022年3月15日，包括美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、英国等14个世界贸易组织（WTO）成员提交《关于俄罗斯联邦在白俄罗斯支持下侵略乌克兰问题的联合声明》，认为俄罗斯违反了国际和平与安全基本原则，声称将采取终止对俄罗斯的各项减让承诺，包括对其产品和服务的最惠国待遇^[3]。由于取消最惠国待遇这项制裁措施与其他大量对俄制裁措施同时发布，这一WTO发展史上最大的历史性变故淹没在美西方对俄罗斯的海量制裁措施中，并没有引起学界和有关机构的特别关注和充分重视。因此，有必要研究和分析其内涵和影响。

根据《关税与贸易总协定》（GATT）文本第1条的规定，WTO最惠国待遇原则被表述为“每一成员对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往其他成员的相同产品”。WTO框架下的最惠国待遇原则包含了三方面的内容：一是WTO一方成员给另一方成员的任何贸易优惠都立即无条件地提供给予所有其他成员，使最惠国待遇多边化；二是WTO的所有成员在国际贸易的各个方面享有的是同等待遇，确保了所有成员在同一水平上进行公平的贸易竞争；三是最惠国待遇原则还适用于服务贸易和与贸易有关的知识产权等方面。

第一，取消最惠国待遇制裁属于美西方对俄罗斯大规模制裁中的贸易制裁。美西方国家对俄罗斯制裁措施，按制裁领域的性质划分，包括金融制裁、贸易制裁、技术制裁、生产链供应链制裁等；按制裁对象划分，包括实体名单制裁（含法人和自然人）、产品清单制裁、市场准入限制等。最惠国待遇主要涉及贸易领域，取消俄罗斯最惠国待遇意味着其贸易壁垒的升高。

第二，最惠国待遇本质上是一种关税优惠，与出口管制和产品市场准入限制等非关税壁垒制裁措施不同，取消最惠国待遇属于贸易制裁中的关税制裁。在美西方国家对俄罗斯制裁措施中，无论是商品、技术和服务出口管制，还是禁止进口、禁止交易等市场准入限制，本质上都属于非关税壁垒。取消最惠国待遇，意味着俄罗斯不再享有WTO成员方的平均关税率。WTO数据显示，目前欧盟对来自WTO成员方的进口产品平均征收5.1%关税，在细分类中农产品的税率明显高于其他非农业产品。

第三，取消最惠国待遇制裁是基于国际法和国际组织规范实施的国际组织制裁。美西方对俄罗斯制裁的大多数措施都是基于国内法令，因此被认为是个别国家发起的单方面制裁。即使实现了对俄罗斯制裁的集体行动，也仍然改变不了单边制裁的性质。但最惠国待遇制裁与基于国内法和单方面发起制裁不同，具有把国际贸易组织工具化，通过免除自身义务来剥夺对方权力，从而达到惩罚对方的目的。实施最惠国待遇制裁意味着把WTO作为制裁工具，发起了多边国际组织对单一国家的集体制裁。因为最惠国待遇规则既是一项WTO成员国作为国际组织成员的国际义务，也是成员国的一项权利，同时更是国际贸易组织赖以存在的基础规则。把该权利义务作为制裁手段，单方面免除自身的国际义务，取消对方的最惠国待遇权力，是利用国际组织，通过免除自身义务惩罚对方。

第四，实施取消最惠国待遇制裁需要满足WTO规则中的国家安全例外条款。最惠国待遇的核心要义是非歧视和权利义务对等。最惠国待遇要求一WTO成员在货物及服务贸易、知识产权方面不得歧视任何同为WTO成员的贸易伙伴。单方面对俄罗斯取消最惠国待遇，本身就是一种对俄罗斯进行歧视的体现，恰恰违反了最惠国待遇义务。特别是，美欧等WTO成员根据其国内法案采取提高关税、禁止进出口、禁止俄罗斯企业在国内市场上的经营等行动，这些制裁措施还涉嫌违反关税及服务开放承诺减让、取消数量限制等具体的WTO义务。为此，对于其单方面取消最惠国待遇的行为，相关WTO成员方均需要有合法依据，一般是援引WTO规则中的“安全例外”条款。在上述美欧等14个WTO成员的《联合声明》中，各成员均指出，俄罗斯的相关行为违反了《联合国宪章》项下保护国际和平与安全根本原则的义务，就是在以安全例外作为取消俄罗斯最惠国待遇的合法依据。尽管WTO框架下的安全例外条款允许各成员“在战时或国际关系中的其他紧急情况下”为保护其“根本安全利益”采取“必要措施”和行动，但长期以来，安全例外条款的规定都比较宽泛和模糊，这使得成员在援引时带有随意性。特别是近些年来，在美国的掣肘下，WTO上诉和仲裁机制瘫痪，工作停摆，“安全例外条款”规定的模糊性为一些成员国随意发起取消最惠国待遇制裁创造了条件。

美西方取消俄罗斯最惠国待遇对俄罗斯及全球经济和政治关系产生的影响是多方面的。取消俄罗斯最惠国待遇不仅削弱了俄罗斯在特定市场的贸易竞争力，而且对世界经济格局和全球经济体系带来了巨大冲击。

俄罗斯重构多元对外经济合作关系

面对制裁，俄罗斯开始面向全球南方和友好国家，重构多元对外经济合作关系。取消俄罗斯最惠国关税待遇，直接削弱了俄罗斯商品在上述14个WTO成员国市场的竞争力。加上伴随着对俄罗斯出口管制、禁止交易、市场准入限制，俄罗斯与上述14个WTO成员国的贸易合作迅速减少。

根据俄联邦海关总署数据，2023年俄罗斯贸易总额7101亿美元，俄罗斯重要贸易伙伴中已经没有西方国家。其中，51%是与亚洲国家，11%同中东，8%同近邻国家（独联体国家、波罗的海三国、乌克兰和格鲁吉亚），即与亚洲国家的贸易占俄罗斯外贸总额的70%。另外，同欧洲国家的贸易总额占比从2021年的41%下降到23%，4%同美洲国家，3%同非洲国家。在主要贸易伙伴国中，中国（2401亿美元）保持之前的领先地位，印度（649亿美元）、土耳其（565亿美元）、白俄罗斯（550亿美元）、哈萨克斯坦（260亿美元）紧随其后，这五个国家约占2023年俄罗斯贸易总额的60%。德国（122亿美元）、韩国（150亿美元）、阿联酋（121亿美元）、巴西（113亿美元）、荷兰（99亿美元）分列第6-10位，其中阿联酋2022年排名第16位^[4]。

2024年俄罗斯对欧洲贸易继续下降。2024年1—5月，俄罗斯外贸总额2799亿美元，对欧洲出口同比下降37.4%，从欧洲进口同比下降16.6%。根据欧盟统计局的数据，2024年1—5月，俄罗斯在欧洲出口中的份额为1.4%，进口占比1.6%。作为对比，2022年第一季度这些数字分别在3%和9%左右波动^[5]。

对俄罗斯和欧盟经济影响最大

欧盟遭遇通胀冲击和制造业外流，俄罗斯不得不重组能源出口市场，并被迫重新实施工业化经济结构转型。

美西方国家取消俄罗斯最惠国待遇，并对俄罗斯实施出口管制和市场准入限制等其他制裁措施，实际后果是这些经济体与俄罗斯在短时期之内完成了强制脱钩。由于美国、日本与俄罗斯的双边贸易量相对较小，取消最惠国待遇的象征意义大于实际影响，无论对俄罗斯还是对日本、美国，产生的直接和间接经济影响均不显著。但对于俄罗斯和欧盟而言，其影响确实深远。

在俄欧经贸关系和生产链供应链强制脱钩之前，俄欧贸易占俄罗斯外贸总额的比重超过40%，很多欧洲国家（如德国、奥地利）30%以上的石油天然气供给来自俄罗斯，有些国家甚至超过50%。这就形成了一种经济生态关系——俄罗斯高度依赖欧洲的资金、技术、设备和能源需求，向欧洲出口石油天然气，从欧洲获取技术、资金和设备。2021年俄罗斯超过35%的原油出口和超过56%的天然气（包括管道天然气和液化天然气）出口以欧洲为目标市场。俄罗斯的廉价能源成为欧洲制造业竞争力和低通胀生活的物质基础，与欧洲的生产链供应链关系维持着俄罗斯的经济运转。俄欧之间实际上形成了一种紧密的经济相互依存关系。

欧盟取消俄罗斯最惠国待遇，并通过出口禁运和市场准入限制与俄罗斯脱钩之后，欧洲遭遇了严重的通货膨胀和制造业衰退。2021年欧盟从俄罗斯进口的石油、煤炭和天然气分别占欧盟进口总量的26%、52%、52%。乌克兰危机爆发仅一个月，2022年3月能源的价格出现了明显的飙升。数据显示，欧洲电价在2022年8月以400欧元／兆瓦时达到历史新高；天然气价格上涨至320欧元／兆瓦时^[6]。能源价格飙升直接推高了欧盟的通货膨胀。2022年欧盟的年通胀率从1月的5.6%上涨到10月的11.5%。10月的能源通胀率高达35%。其中，受高通胀影响最大的国家中，爱沙尼亚同年10月的年通胀率高达19.36%。直到2022年末，欧盟通胀率上升的趋势得到缓解^[7]。之后，花了一年多时间，欧盟才基本完成了能源供给来源的重建，实现了通胀率的下降和稳定。

能源价格暴涨和通胀率上升，给欧盟经济带来重创。作为欧盟经济的“火车头”、欧洲产业链的核心，德国以俄罗斯廉价能源与广阔外部出口市场为依赖、以制造业为支柱的经济模式遭受重击，德国首先陷入技术性衰退。法国、意大利等均遭遇经济指标异常和财政压力快速上涨的冲击。

俄罗斯失去欧洲能源市场，天然气出口从2021年的将近3000亿立方米减少到2023年的1460亿立方米^[8]。原油出口通过“影子船队”和挖掘亚洲市场保持了稳定。失去能源出口驱动，面对出口禁运，俄罗斯不得不加速进口替代和实施再工业化经济结构转型。在战时经济政策推动下，俄罗斯顶住了制裁压力，实现了投资增长和经济的超预期增长。2023年国内生产总值（GDP）增长率达到3.6%，2024年前三季度实现了4.1%的快速经济增长。其中，工业部门制造业增长率高达8.1%^[9]。

对全球经济治理秩序带来严峻挑战

取消最惠国待遇可以看作是美西方对俄罗斯的一种政治和战略表态，即不再将俄罗斯视为经济伙伴。但美西方等14个WTO成员国的这一行动将对WTO的合法性造成长期冲击。因为最惠国待遇是WTO的核心原则之一，美国和欧盟是WTO的重要创始成员国，在WTO已经因为美国的阻扰无法正常运转和对贸易争端及时做出最终裁决的情况下，美国和欧盟等14个成员国的上述举措必然会削弱WTO的公信力和影响力，给全球经济治理秩序带来严峻挑战。

特别是美欧与俄罗斯的经济权力对抗，严重动摇了战后国际经济秩序的基础。取消最惠国待遇所援引的国家安全例外条款，与当前美西方把经济问题泛政治化、泛安全化的政策一脉相承，给世界经济体系带来严重的消极影响，加速了国际市场的分割和国际生产链供应链的碎片化，动摇了战后国际经济体系的政治基础。

在乌克兰危机的大背景下，美西方取消俄罗斯最惠国待遇，是在WTO框架下对俄罗斯的遏制和打压。尽管取消最惠国待遇在WTO协定项下的合法性仍存在疑问，但这一行动已经给相关方和国际贸易体系带来了巨大冲击和影响。美西方宣布取消俄罗斯最惠国待遇之后，2022年3月15日，俄罗斯发布文件就WTO框架下的最惠国待遇争议进行了回应。俄罗斯在文件中指出，西方各国实施的单边贸易措施，是不计后果的“经济战争”，将会导致全球范围内的附带损害，并进一步削弱多边贸易体制的规范作用^[10]。随后，俄罗斯就美西方上述行动实施了相应反制措施，并采用法律手段予以应对。

俄罗斯防制裁冲击和稳定国内经济的举措包括：金融稳定一揽子政策；通过平行进口解决生产链供应链短缺冲击；开拓友好国家进出口市场；建立替代性结算支付体系等。在反制裁的一系列措施中，就取消最惠国待遇、冻结俄罗斯资产、损害俄罗斯国家安全和经济主权的行为，俄罗斯还运用法律手段进行了反制。

俄罗斯的反制裁立法体系主要有三个支柱：一是《关于特别经济措施和强制性措施法》，二是《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》，三是《俄罗斯联邦仲裁程序法》，这三项立法都发生在乌克兰危机和俄罗斯被取消最惠国待遇之前。在乌克兰危机爆发后，俄罗斯面临美西方制裁的大规模冲击，三次修订《关于特别经济措施和强制性措施法》（2022年、2023年、2024年各修订了一次），四次修订《关于影响（反制）美国和其他国不友好行为措施法》，多次修改《俄罗斯联邦仲裁程序法》中涉及外国案件部分的重要条文，为应对美西方冻结俄罗斯资产，制裁俄罗斯经济实体和法人，对俄罗斯实施出口管制、税收歧视和市场准入限制等敌对行为，采取相应的反制行动提供法律依据。

第一，修订《关于特别经济措施和强制性措施法》，对国际经济制裁和压力做出回应。俄罗斯长期以来有意识地构建具有系统性和战略性的反制裁法律体系，以有效应对制裁。乌克兰危机后的三次修订，分别是2022年6月（增补资产冻结条款的规定，以便符合国际标准并适合国内法律规范）、2023年8月（扩展与补充可以被采取特别经济措施的对象，对外国组织在俄罗斯境内活动的收缩，以便对应美国制裁的50%规则，对等报复）和2024年8月（收紧外国组织在俄罗斯境内的活动，维护金融安全）。俄罗斯对这些条文的修订显示出，俄罗斯一直在加强对金融交易的控制，保护其经济利益，同时确保其金融机构在执行必要的经济措施时的合法性和正当性。

第二，《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》直接和全面体现了俄罗斯在法律上反制美国制裁遏制政策的思路。美西方针对俄罗斯的各种制裁措施和法律工具根据目标分类，主要包括产品（Product）、人才（Intellect）、资金（Fund）、科技（Technology）和供应链（Supply Chain）。美国主导的这些制裁措施和法律工具在相当程度上沿袭了冷战时期美国针对苏联的思路与制裁路径，承袭了之前的遏制政策以及相关政策的目标，即防止对手成为拥有威胁美国主导地位能力和意志的国家或国际行为体。俄罗斯以《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》对美国的各个遏制目标进行分类反制。比如，在产品与科技项下，禁止不友好国家实体向俄罗斯出口产品和原材料，禁止其在俄境内实施工程、提供服务；在供应链项下，禁止生产者为外国不友好国家实体提供产品和原材料。

为了提高《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》应对和反制美西方制裁的针对性，俄罗斯分别在2022年5月、2022年6月、2023年12月和2024年8月对该法实施了四次修订。主要涉及：限制俄罗斯银行向外国当局提供信息，以保护自身企业和资金受到外国制裁影响，可以称之为金融机构对外提供信息的许可证制度；旨在确保俄罗斯联邦金融稳定的反制裁措施的引入和应用；对位于俄罗斯联邦境内的不友好外国人士的动产和不动产、属于不友好外国人士的证券、俄罗斯法人实体授权（股份）资本的股份以及属于不友好外国人士的财产权的临时管理。该项是对俄罗斯联邦内的不友好外国人士财产的限制与管制。这条对外国法律实体在俄罗斯联邦境内的活动进行规范，对应的是欧美对俄罗斯联邦、个人和实体在欧美财产的冻结进而实施的反制裁措施。

由于俄罗斯自身经济体量以及经济结构的原因，《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》的相关规定具有完全的域内法特色，没有试图像美国那样施加域外法的效力，其实质是域内的控制与报复。

《俄罗斯联邦仲裁程序法》中涉及外国案件部分的重要条文修订，主要是2022年对该法第52条——检察官参与的案件作出修订，对于“检察官有权向仲裁法院提出申请”的部分作出新增与扩展，增加了7项。这一修订，主要是为了在欧美对俄罗斯制裁拉开帷幕后，俄罗斯能够对此进行反制裁。这体现修订后，检察官有权申请违反《关于特别经济措施和强制性措施法》和《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为措施法》的交易无效。

美西方大规模制裁给俄罗斯经济带来巨大冲击。但得益于2022年之前长达八年的经济“堡垒化”建设，也得益于俄罗斯的自然资源禀赋，更得益于俄罗斯及时有效地应对与反制裁措施，俄罗斯经济在2022年顶住了制裁压力，表现出十足的韧性，经济衰退幅度只有-1.2%。2023年俄罗斯经济在军工订单刺激和制造业迅速扩张的背景下实现了3.6%的超预期增长，2024年前三季度经济增速仍高达4.1%^[11]。俄罗斯成功抵御住了制裁压力，实现了经济增长。俄罗斯反制裁的实践效果给我们许多启示，反制裁经验值得借鉴。

首先，单方面制裁是一种经济霸权，并不被世界多数国家接受。参与美西方对俄罗斯制裁的国家和经济实体共47个，并不是世界的大多数。单方面制裁和经济泛政治化泛安全化，是自我孤立。俄罗斯把参与制裁的国家和经济实体定义为“不友好国家”，并实施反制措施，同时发展与没有参与制裁的“友好国家”的经济合作，成功重构了国际经济合作伙伴，抵消了制裁的大部分负面影响。

其次，制裁效果一方面取决于被制裁方的经济规模和产业体系特征，另一方面取决于制裁实施方所拥有的国际霸权权力。俄罗斯作为自然资源丰富、市场规模达1.4亿人口和产业体系相对完整的国家，拥有应对制裁的充分条件，制裁不可能摧毁俄罗斯经济。与此同时，美国作为发起制裁的主要实施方，其拥有霸权权力还不足以对一个大国造成致命性威胁，制裁和强制脱钩断链是伤敌一千自损八百的行为。对俄罗斯威胁更大的是次级制裁和美欧组成的制裁联盟。应对次级制裁和制裁联盟的威胁，需要具备强大的经济实力和国际竞争力。

最后，反制裁法律体系建设需要未雨绸缪，及早准备。俄罗斯反制裁法律三支柱是系统且比较完备的立法反制裁实践。制裁敌对措施发生后，俄罗斯借鉴和对接国际标准，适时修订和完善相关法律条款，为反制裁提供了法律工具。这一经验值得借鉴。