中国外汇 | 评美国对中国永久正常贸易关系地位问题

2024年11月14日，美国众议院中国特别委员会主席约翰·穆勒纳尔提出《恢复贸易公平法案》（Restoring Trade Fairness Act，以下简称《法案》），在明确规定暂停中国永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）地位的同时，打造了一套对中国的歧视性措施组合拳，尤其是精心设计的分阶段提高关税和配额外关税的做法，有可能成为特朗普政府和新一届国会取消中国PNTR地位的立法蓝本。

在美国国内，呼吁取消中国PNTR地位并非空穴来风。早在中国加入世界贸易组织（WTO）前夕，美国国会讨论是否应给予中国PNTR地位时，就有部分议员持反对态度。而在中国获得PNTR地位后，这种反对声音并未停止。尤其中美经贸摩擦以来，美国国会议员提出多项要求取消中国PNTR地位的立法提案。美国一旦实施取消中国PNTR地位的立法，并采取与《法案》类似的歧视性限制措施，将直接违反WTO规则。中国在诉诸WTO的同时，有权采取反制措施。

美国对中国最惠国待遇问题由来已久。早在1980年2月，美国根据《1974年贸易法》授予中国“正常贸易关系地位”（Normal Trade Relations，NTR），中国输美产品自此可以获得最惠国待遇，但是仍需每年由美国国会进行审议以便决定下一年度是否继续给予中国NTR。2000年5月和9月，美国国会众议院和参议院先后通过给予中国PNTR地位的法案，10月10日由美国时任总统克林顿签署^[1]。该法授权总统决定法案生效时间，但不得早于中国加入WTO之日。2001年12月11日，中国成为WTO成员，开始享有WTO规则赋予的权利并承担相应义务。给予中国产品不低于美国给予其他国家同类产品的待遇，是美国应履行的义务。2001年12月27日，美国时任总统小布什签署行政令授予中国PNTR地位，并从2002年1月1日起生效^[2]。自此结束了美国国会每一年度都将对中国NTR地位问题进行审议的历史，标志着中美两国实现了双边贸易关系正常化。中国在美国法律上获得了不低于其他国家的待遇，包括美国在WTO做出的关税减让待遇。

目前，美国承诺的最惠国待遇关税的约束税率是3.4%，简单平均税率是3.3%、加权平均税率是2.2%^[3]。美国关税税则中的普通税率较高，适用于非WTO成员以及美国没有给予NTR地位的国家和地区，包括俄罗斯、白俄罗斯、古巴、朝鲜。此外，目前全球适用的最惠国待遇平均关税税率约为9%，发达国家的工业产品最惠国待遇关税税率平均为3%^[4]。

但是自中国加入WTO之后，尤其是中美经贸摩擦以来，美国国内部分政客无视美国在WTO做出的关税承诺，不断提交立法提案，敦促国会制定相关立法撤销或暂停给予中国的PNTR地位，并要求在普通税率基础上对中国征收更高关税和实施更多贸易限制，使中国沦为远低于WTO其他成员和非WTO成员的“三等公民”。

上述立法提案以及此后的不断推波助澜和逐步升级的歧视性措施方案，引发了国际社会广泛和高度关注。尤其是在2024年大选中，共和党在竞选纲领中称将取消中国的最惠国待遇地位并逐步停止从中国进口重要商品^[5]，特朗普本人也多次声称将对中国产品征收60%的进口关税，并对来自所有其他国家和地区的商品征收10%或20%的关税。至于究竟依据哪些法律征收上述进口关税，特朗普并未解释。目前，近200个国家和地区的贸易主管部门正在就是否有必要与特朗普“交易”或者是否“反制”进行对话。有国家指出，如果不能与特朗普达成“交易”，将无法承受特朗普加征关税带来的影响^[6]。

中美经贸摩擦以来，美国国会议员提出多项要求取消中国PNTR地位的立法提案，并且建议实施更加严厉的针对中国的歧视性措施。例如，2020—2022年每年至少各有1项立法提案提交参议院或众议院审议，2023年至少有3项立法提案提交参议院或众议院审议，2024年已有2项立法提案提交参议院或众议院审议。

2024年提交的两份提案是先前提案集大成者，其中约翰·穆勒纳尔11月提交众议院的《法案》基本上是汤姆·科顿9月向参议院提案^[7]的复制，目的是推动两院尽快形成共识文本以便国会快速通过相关立法并提交总统签署。《法案》主要作出如下规定：第一，暂停给予中国PNTR地位，不再适用最惠国税率，而是原则上适用普通税率并可进行调整。第二，建议5年内分阶段对中国产品提高关税。清单所列特定产品（战略货物）的普通关税税率低于100%的，提高到100%。普通税率低于35%的其他货物，提高到35%。实施步骤是从立法生效后第180天起、第2年起、第4年起、第5年起分别将进口关税提高到10%、25%、50%和100%。对从量征税或复合征税的产品比照提高后的从价税率进行调整。第三，允许美国总统对中国实施更高进口关税、关税配额和禁令措施。其中配额内进口的中国货物自立法生效后3年内适用该法生效前一日的关税税率，3年后按新规定执行。超过配额进口的货物按100%的关税税率征收从价税。美国总统可以根据需要提高对中国特定产品的关税税率，或者规定关税配额、发布进口禁止指令等措施，以应对美国对中国产品的依赖或惩罚中国的不公平贸易行为。第四，给予美国国际贸易委员会（ITC）和贸易代表（USTR）更多授权。包括每年向美国总统提交与产品税率、生产和消费有关的信息，可拨款用于雇佣员工和提升信息技术水平。USTR应指示美国驻WTO大使提交修改后的美国关税减让表，并对其他成员采取相应贸易措施。第五，在美国财政部设立信托基金，资金来源于对中国货物征收关税获得的收入。信托基金可用于补偿相关主体因中国实施报复行为而遭受的损失。第六，允许禁止进口对美国国家安全构成威胁、其生产过程涉及不公平贸易做法或者侵犯人权的中国货物。第七，对中国不再适用小额货物进口免关税待遇，并规定了具体税率。第八，授予美国总统修改关税税率表、实施关税配额或进口禁止等措施的权力。

总体而言，《法案》在取消中国PNTR地位的同时，打造了一套针对中国歧视性措施组合拳，包括对中国实施高于普通税率的进口关税、关税配额、进口禁止、小额进口取消免关税待遇等措施，此外还规定了相应执行机制和反报复救济机制。尤其是精心设计的分阶段提高关税和配额外关税的做法，充分体现了特朗普的极限施压和“交易主义”意图，并有可能成为特朗普政府和新一届国会取消中国PNTR地位的立法蓝本。

美国一旦实施取消中国PNTR地位的立法，并采取与《法案》类似的歧视性限制措施，将直接违反WTO规则，尤其是《关税与贸易总协定》（GATT）关于关税减让、最惠国待遇、普遍取消数量限制等方面的规定。根据GATT第1条、第2条和第28条、第11条的要求，美国在关税方面给予中国产品的待遇不得低于其给予任何其他国家和地区产品的待遇，也不得低于美国关税减让表中列明的待遇。美国在与关税减让表最初谈判方或者拥有主要供应利益的WTO成员谈判并达成协议后，方可修改关税减让表。美国不得对包括中国在内的WTO其他成员的产品进出口设立或维持配额、许可证或其他方式的数量限制，除非符合例外规定。如果美国单方面修改关税减让表，并歧视性地对中国产品提高关税或者采取关税配额、禁止进口等措施，将违反上述规定。

值得注意的是，美国立法提案提及了取消中国PNTR地位的诸多理由。例如，让中国继续享有PNTR地位下的利益对美国而言是不可接受的安全威胁，并将损害美国与盟友共同打造的供应链韧性与协调合作的努力。很显然，国会议员的立法提案为美国潜在违反WTO义务找到了“安全例外”借口。美国可以援用的安全例外情形主要是GATT第21条（b）款（iii）项所述的“战时或国际关系中的其他紧急情况”，美国必须证明发生了“其认为对保护其基本安全利益所必需”的情形，方可豁免其在GATT中应承担的义务。而美国一向主张WTO争端解决机构无权审理具有政治属性的国家安全问题。但是在中国、瑞士、土耳其分别诉美国钢铝232措施案（DS544、DS556、DS564）、“中国香港诉美国原产地标记措施案”（DS597）中，专家组并未支持美国提出的类似抗辩。

如果美国利用取消中国PNTR地位的大棒极限施压，搞“懦夫游戏”^[8]，并在无效后最终实施与《法案》类似的立法，将使中美经贸关系严重倒退。中国在诉诸WTO的同时，有权采取反制措施，中国有多部立法提供了反制依据。例如，《中华人民共和国对外关系法》第三十三条规定，对于违反国际法和国际关系基本准则，危害中华人民共和国主权、安全、发展利益的行为，中华人民共和国有权采取相应反制和限制措施。《中华人民共和国对外贸易法》第七条以及《中华人民共和国关税法》第十七条和第十八条均有类似规定。

鉴于取消中国PNTR地位事关重大，关乎众多利害关系集团的切身利益，本届国会尚未对取消中国PNTR地位的诸多提案进行实质审议。不过，随着特朗普及其鹰派团队上台以及共和党对新一届国会众议院和参议院获得绝对控制权，国会审议此类立法提案的可能性日益加大。2024年11月19日，美国国会下设机构“美中经济与安全审查委员会（USCC）”在其向国会提交的2024年度报告中再次明确建议取消中国的PNTR地位^[9]。一旦美国国会通过上述立法提案并获特朗普签署，不仅严重损害中美两国利益，还将损害全球价值链供应链安全与稳定性，更将损害已运行半个多世纪的WTO多边贸易体制及其权威性。即便取消中国PNTR地位，也不会达成保护美国国内产业和打压中国发展的目的，反而可能重蹈1930年《斯姆特—霍利关税法》实施高关税并引发贸易战的覆辙。