中国外汇 | 美国取消对中国最惠国待遇的可能性与前景应对

2024年11月6日，特朗普再次当选美国总统。鉴于其第一任期内对中国贸易政策的破坏以及竞选期间的强硬发言，预计中美经贸关系将再次迎来震荡，而特朗普及其领导下的共和党多次宣称要取消对中国最惠国待遇，无疑是影响最深远的政策选项。笔者将梳理中美最惠国待遇问题的历史渊源，探讨特朗普上台后取消对中国最惠国待遇的可能性及实施路径，分析可能带来的影响并提出相应的政策建议。

最惠国待遇原则是国际经贸条约中的一项标准条款，其核心意义是指一国给予另一国的贸易条件不得低于给予任何第三国的最优条件，简而言之就是一国应该平等对待所有贸易伙伴。1947年关税及贸易总协定（GATT）成立时，最惠国待遇被作为多边贸易体制的基石确立下来，并在1995年世界贸易组织（WTO）成立后扩展到服务贸易、知识产权等领域。中美建交之后，双方于1980年签订了贸易协定，承诺给予对方贸易最惠国待遇。但这一最惠国待遇属于双边贸易协定项下的权利，由于美国1974年《杰克逊—瓦尼克修正案》的规定，美国国会有权对最惠国待遇进行年度审议，以决定是否延长这一待遇。因此，中美贸易协定下的最惠国待遇是有条件的、非永久性的。为此，中美双方曾在20世纪90年初进行激烈博弈，最惠国待遇问题也是影响中美经贸关系稳定的最大不确定因素。

不过，根据WTO规则，最惠国待遇作为WTO成员之间相互给予的基本义务，必须是无条件和永久的。获得美国的永久和无条件最惠国待遇也是中国入世谈判的重要利益诉求。在1999年结束中美入世双边谈判之后，于2000年10月美国国会批准了对中国的永久正常贸易关系（PNTR，即最惠国待遇的美国法律用语）法案，也同意中国作为一个平等成员加入WTO，解决了中美经贸关系中这一长期存在的不稳定因素。

PNTR地位的确立是中美双向互惠、中美贸易关系稳定的基石。中国海关总署统计显示，2000—2023年，中国对美国出口额从521亿美元增至5002.9亿美元，累计增长860.2%；同期从美国进口额从223亿美元增至1474亿美元，累计增长596.6%。中国也迅速成为了美国前三大出口市场。2009—2023年，美国对全球出口累计增长91.1%，对中国出口累计增长112.6%。2023年，中国市场分别占高通、英特尔、通用汽车全球销售收入的63.8%、26.8%和33.3%，占苹果全球智能手机销售收入的40%。总体而言，美国给予中国PNTR地位对两国贸易往来乃至全球经济发展具有深远的积极意义。

但是，自2008年以来，特别是2017年特朗普上台之后，美国国内对中美经贸关系的认知越来越趋于负面，美国政界普遍将中国视为最大竞争对手。以共和党参议员卢比奥为代表的一批对华强硬派认为，让中国加入WTO是美国所犯的最大错误，帮助了中国发展而削弱了美国国力。且他们认为WTO所倡导的多边贸易自由化对美国不利，美国不应该继续遵守WTO的原则和规则。特朗普也多次扬言要退出WTO，拜登政府虽然对WTO态度相对温和，但也未加强对WTO的支持，其维持特朗普时期对中国加征的“301关税”，事实上就是对WTO基本原则的严重违反。2024年美国大选，特朗普再次当选，且全面控制行政、立法和司法三大系统，其对WTO的无视和对中国的强硬态度无疑会付诸行动。

取消中国PNTR地位是一次性质更为严重、影响更为深远的冲突升级。从某种意义上说，当前中美双方事实上已经取消了给予对方的最惠国待遇。在2018年特朗普政府单方面对中国加征“301关税”、中国又采取相应反制措施之后，中美对对方产品加征的平均关税已达到约20%，显著高于对其他贸易伙伴的关税，这就意味着双方没有给予对方最惠国关税了。此外，美国在投资、服务贸易、技术出口等领域也对中国采取了严格的单方面限制措施，也违反了最惠国待遇原则的要求。此次特朗普竞选期间及其共和党宣称要彻底取消中国PNTR地位，影响更为深远。一方面，最惠国待遇是WTO规则要求每个成员给予其他成员的基本待遇，若美国取消对中国最惠国待遇，也就相当于宣布双方经贸关系完全脱离WTO框架。另一方面，美国确立中国的PNTR地位是2000年美国国会立法通过、美国总统签字批准的正式法律，彻底取消中国PNTR地位意味着国家意志的体现，而非总统个人偏好，具有外交意义。

特朗普就职后取消中国PNTR地位是一个大概率事件。一方面，美国政界普遍对中国强硬，尤其是共和党内要求对中国战略性而非选择性脱钩的呼声和决心强烈，他们认为只有和中国脱钩才能摆脱对中国的依赖，才能重振美国制造业和军事实力，才能维护美国永久霸权，取消中国PNTR地位成为表达和实施这种决心的必然举动。另一方面，从制度上看，20世纪90年代美国对中国最惠国待遇虽然也曾经面临严峻挑战，但美国国内政治博弈客观上促使了中国PNTR地位的确立，而现在共和党对美国政府全面掌控，这种制衡已经不存在，很难期望美国的国内制度能够发挥作用。

不过，特朗普政府将如何实施取消中国PNTR地位仍有不确定性。一种方式是通过总统行政令的方式，基于美国的一些法律如《国际紧急状态经济权利法》等，以国家安全、贸易不平衡等为理由，宣布取消中国PNTR地位。这种方式的实施较为迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。一旦总统发布行政命令取消中国最惠国待遇，美国政府的相关部门，如美国商务部、海关等，将负责具体的执行和监管工作，他们会制定相应的关税政策和贸易限制措施，对来自中国的商品加征更高关税，加强对中国商品的进口监管等。但这种方式还有一定的回旋余地，通过总统换届或政策调整，美国仍然可以较容易地恢复中国PNTR地位。另一种方式则是通过立法手段取消中国PNTR地位。2024年9月，共和党议员汤姆·科顿、马尔科·卢比奥和乔什·霍利共同发起了取消中国最惠国待遇的法案。这一提案已被纳入共和党的竞选纲领，表明在政治层面有一定的支持基础，也是美国裁撤中国PNTR地位可能的手段。2024年11月14日，美国众议院中国特别委员会主席约翰·穆勒纳尔又提出所谓《恢复贸易公平法案》，主张暂停中国PNTR地位，分批次实施对中国加征高于其他贸易伙伴的关税，并在此基础上可以继续加征惩罚性关税。该提案还主张可对中国产品加征配额或禁止进口等措施，取消中国小额包裹的免税待遇，打击中国跨境零售电商。该法案还提到应修改美国在WTO中的关税减让表，以便对其他贸易伙伴采取类似措施。虽然由于美国国会临近闭会并即将在2025年换届，但可以预期，类似的提案在2025年的美国国会中还会不断涌现，并得到较快速推进。取消中国最惠国待遇的法律流程适用于普通法，仅需过半投票即可通过。鉴于共和党在国会两院同时占据多数，相关法案得到通过的可能性较高。一旦取消中国PNTR地位的决定形成法律，则未来将很难恢复，不得不等待相当长时间以后的新契机。当然，美国也可能不会永久或彻底取消中国的最惠国待遇，而是暂停或者恢复年度审议，进而提高美国对中国贸易政策的自由度。如此一来，中美经贸关系则将重回2001年之前高度不确定的状态。

美国对中国全面加税和取消中国最惠国待遇并不完全等同。一方面，取消中国最惠国待遇是指不再给予中国和其他贸易伙伴相同的待遇，但未必对中国全面加征高额关税，而是可以选择性地加税，一部分产品可能加征关税高于60%，而其他产品加征关税可能低于60%甚至不加税。另一方面，取消中国最惠国待遇涉及的不仅是货物贸易关税，还涉及服务贸易、知识产权、双向投资、技术管制、人员往来等，影响面甚至大于全面加税。从目前来看，特朗普政府宣布取消对中国PNTR地位的可能性很高，但立刻全面加征关税的可能性较小，更有可能的方式是在上任后通过总统行政令的方式对部分中国产品加征更高关税，同时推进立法程序取消中国PNTR地位，再继续增加对中国贸易、投资等各方面的限制措施。

需要指出的是，美国政府的决策有其自身的政治经济逻辑，并不受中国政策选择的影响。因此，中国的应对措施并不是以改变美国政策为目标，而是以维护中国企业、产业和经济发展利益为宗旨。

第一，立足国内，做好自己的事，依托中国大国经济的优势，加速强化国内大循环。在消费端，要出台和储备一批扩大内需、提高经济活力、增加家庭收入的政策，刺激国内消费需求，加大对国内市场的开发和培育力度，提高国内市场对经济增长的拉动力。在生产端，帮助企业降低成本，缓解经营压力。对受美国贸易政策影响较大的企业，提供专项扶持资金和政策优惠，鼓励企业转型升级和拓展市场。加强政府与企业之间的沟通和交流，及时向企业传达政策信息和市场动态，帮助企业制定合理的发展战略。加强国内产业链的协同发展，推动产业升级和技术创新，提高国内产业的附加值和竞争力，在半导体、人工智能、生物医药等高科技领域，突破国外的技术封锁，减少对外部市场的依赖。

第二，继续大力发展国际大循环。中国应继续坚定不移大力发展经济，扩大对外开放，推动制度型开放以应对外部贸易冲击。在国际市场上，积极拓展与其他国家的贸易合作，降低对美国市场的依赖。加强与共建“一带一路”国家、东盟、欧盟等国家和地区的经贸合作，通过签订自由贸易协定、开展贸易投资促进活动等方式，扩大中国商品和服务的出口市场。继续加强与欧盟的沟通和协调，务实化解双方在一些贸易和投资领域的分歧，拓展双方在贸易、投资、科技等领域的合作。要推进与东盟的合作，加快推进《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的实施，扩大中国与东盟的贸易和投资规模。加强与东盟在产业园区建设、跨境电商、数字经济等领域的合作，提升双方的合作水平。拓展与其他新兴经济体的合作，尤其是加强与印度、巴西、俄罗斯等新兴经济体的合作。

第三，坚定维护多边体制。在美国损害和抛弃WTO的情况下，中国更要高举多边主义的大旗，坚定不移维护多边贸易体制的权威性和有效性，积极参与WTO事务，推动WTO的改革和完善，参与WTO规则的制定和修订，争取更多的话语权和决策权，并以多边体制为平台推出更多公共产品，如投资便利化协定等，推动全球贸易体制稳中向好发展。

第四，在双边层面，对美国的错误做法要坚决驳斥、有力反制，但同时要保持各层面沟通，为中美可能的谈判创造有利条件。如果美国单方面取消中国PNTR地位，中国也就不具备继续给予美国无条件最惠国待遇的可能性。因此，中国必须相应取消对美国最惠国待遇。但是可以采取取消永久待遇、实施年度审议的方式，为未来可能的谈判和政策调整预留空间。此外，取消对美国最惠国待遇不一定意味着对等反制或全面加税，而是要从中国企业和行业的发展出发，实施精准必要反制，即对那些中国发展水平较高、国内供应能力或潜力较好的产品加征高额反制关税，而对其他产品则不一定加征关税，或者加征后可以实施豁免。同时，中国要继续努力维持中美双边在其他领域如禁毒、医药、农业、反恐等领域的合作，及时制定并主动提出合作清单。要建立信息共享与沟通机制，平衡目标一致性与灵活性，让多层谈判协同衔接，有效应对挑战，努力推动中美关系向好发展。特别是要继续鼓励中美民间加强双方学术、文化、体育以及商界方面的合作，为两国人民提供相互了解的平台，改善双边民意环境，把倾向于中国的力量做大。

在当今全球化深度融合的时代，WTO规则是维护世界贸易秩序的基石。美国若单方面取消对中国最惠国待遇，公然违反了WTO规则。中美两国作为全球最大的两个经济体，经贸关系紧密相连。希望美国能够摒弃贸易保护主义，重新回到平等、互利的轨道上来，共同为全球经济的稳定与繁荣贡献力量。