中国外汇 | 美国对我国加征新一轮关税的相关影响

基于历史经验，如果不启动新的贸易调查，笔者认为美国加征关税政策实施时点最早或在2025年二季度；若重新进行贸易调查，额外关税实行时点最早或在2025年下半年。综合考虑特朗普政策主张的矛盾点、中美经贸摩擦对于美国经济的负面影响、产业链溯源的实操性、近年来我国企业出海步伐提速以及出口结构的多元化，预计美国新一轮对我国大部分商品加征关税幅度或低于60%，整体而言美国若加征新一轮关税对我国出口有冲击但幅度可控。

加征关税内容及实施情况

在上轮中美经贸摩擦中，特朗普通过启动贸易调查的方式对我国加征关税，从发起调查到关税落地实施历时约一年。从美国的法律框架和制度流程来看，美国总统可以调用美国《1962年贸易扩展法》第232条款、美国《1974年贸易法》第301条款、美国《1974年贸易法》第201－204节（以下简称201条款），对进口商品加征关税，同时美国总统对于三个条例调查部门的负责人具有提名权，美国参议院对于总统提名的负责人具有批准权。2017年8月18日，美国贸易代表办公室（USTR）正式对我国开展“301调查”，并于2018年3月发布相关调查报告。2018年6月美国政府正式发布对我国加征关税的商品清单，其中2018年7月6日起美国对我国约340亿美元商品加征关税，2018年8月23日起美国对我国约160亿美元的商品加征关税。

在2018—2019年中美经贸摩擦期间，美国自我国进口商品的平均关税水平大幅提升。自2018年6月以来，美国共分三轮以“清单”的形式对每年从我国进口的超3000亿美元的商品征收关税。第一轮涉及的我国对美国出口商品价值达500亿美元，加征关税税率为25%。第二轮美国对我国价值2000亿美元的商品征收10%的关税，于2018年9月24日生效，并进一步于2019年6月15日将税率提升至25%。第三轮涉及的我国对美国价值达3000亿美元的出口商品，加征关税税率为15%，但最终仅对其中的1200亿美元规模的商品生效，且随着中美第一阶段经贸协议签署，对应关税于2020年2月14日正式减半至7.5%。根据美国彼得森国际经济研究所（PIIE）测算，此轮中美经贸摩擦发生后，美国自我国进口商品的整体关税税率从3.1%大幅升至21%，在中美第一阶段经贸协议签署后整体关税税率略微降至19.3%。

在商品维度方面，2018—2019年中美经贸摩擦期间，美国对我国加征关税商品覆盖面较广，被加征25%关税的商品受到明显冲击。在总量层面上，PIIE研究显示，直至2020年中美第一阶段经贸协议签署后，受关税波及的美国从我国进口的商品占美国从我国总进口商品的66.4%。从涉及商品品种看，综合前述三轮（共计四次）美国对我国加征关税的情况，以2017年中美经贸摩擦发生前的美国从我国进口规模为基础，燃料、皮革、预制食品、动植物制品、交运设备、服装、金属等美国自我国进口的商品中关税覆盖比例超过80%，玩具、运动装备和矿产品等美国自我国进口的商品中被关税覆盖比例相对较低，处于18%—40%区间。根据美国国际贸易委员会数据，自2018年美国加征关税逐步实施后，加征25%关税的我国商品出口规模（美国从我国进口）自2018年7月开始下滑，在2019年我国出口规模下滑态势更为明显。2019年9月1日美国对我国加征7.5%关税开始生效，商品规模（美国从中国进口）也同时间开始快速下滑。

受美国加征关税的冲击，我国部分商品对美国出口份额回落明显。当前，我国对美国出口结构中的机电产品占比仍最高，杂项制品和纺织制品位居第二、三位。从海关总署数据口径观察，以海关编码（HS）分类标准为参考，2019年，我国对美国出口贸易中，包括交通运输设备、皮革、贱金属、动植物制品等商品的出口同比跌幅多超过20%，对美国出口份额减少0.13至0.38个百分点不等，这与美国三轮加征关税所覆盖商品相互验证。截至2023年末，在我国对美国出口结构中，机电产品仍然占比最高，为42.52%，但较2017年水平已有明显回落。其次为杂项制品（包括家具、灯具、玩具、运动用品等）和纺织制品，占比分别为13.21%和9.16%。

加征关税带来的影响

2018—2019年的中美经贸摩擦，短期引发“出口预支”现象，长期则导致我国对美国出口增速显著回落，并推动部分行业和企业借道东盟等地绕过美国关税限制。

虽然中美经贸摩擦正式发生于2018年7月6日美国对我国340亿美元商品加征25%关税起，但在2017年8月14日美国贸易代表宣布开始对我国开展“301调查”后我国出口商开始加快生产和出口节奏，尤其是2017年12月美国发布的《国家安全战略报告》首次将我国描述为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，这也推动了在2018年一季度我国出口商进一步加快备货与出口。2018年，我国对美国出口实现10.77%的同比增长，高于同期整体出口增速。

长期来看，由于中美经贸摩擦的持续加剧，2019年我国对美国出口同比录得12.9%的跌幅，但同期无论是我国整体出口还是我国对非美经济体出口均实现同比增长。对比2018—2019年各主要贸易伙伴在我国出口中的份额，可以看到美国的份额从2018年的19.3%降至2019年的16.7%，降幅高达2.6个百分点。相比之下东盟出口我国份额出现明显上行，涨幅录得1.5个百分点。从美国进口的视角来看，2018—2019年间，美国进口份额结构中我国对应份额从21%明显回落至18%，同期东盟、欧盟和墨西哥的份额分别提升0.98个百分点、1.47个百分点和0.74个百分点。我国和美国进出口份额结构变化的背后或反映国内部分行业和企业通过转口贸易等形式借道以绕过关税限制。

落地时点

如果不启动新的贸易调查，美国加征关税政策实施时点最早或在2025年二季度（针对原有对我国加征关税的商品）。目前来看，特朗普再次上任后可以快速提名合适的人选担任前文所述的三个条例调查部门的负责人，提名和确认最早可以在2025年一季度完成。如果特朗普想较快落地加征关税，可以在之前的调查结果上调整加征关税幅度。参考2024年9月16日，拜登政府时期USTR宣布了对中国“301条款”关税的最终修改措施，决定维持特朗普政府时期对我国征收的“301条款”关税，并在原有基础上进一步对价值180亿的我国商品加征关税，新规于2024年9月27日起开始生效。在此假设下，美国对我国加征关税或最早于2025年二季度落地。

若重新进行贸易调查（或扩大对我国加征关税商品范围），额外关税实行时点最早或在2025年下半年。若特朗普选择我国对美国出口重新调查以推动其竞选时宣称的对我国普遍加征60%关税，则应参考前面对于2018—2019年中美经贸摩擦的复盘，同时考虑美国方面已有调查积累的相关经验，预计从调查启动到政策最终落地时间或最快为6个月，关税开始实施时点或最早在2025年下半年。

加征关税幅度及影响

一是对于美国加征关税的幅度，基于历史经验以及中美经贸摩擦对于美国自身经济的负面影响，此轮关税大部分商品加征幅度或低于60%。具体来看：

一方面，历史经验显示特朗普竞选时的政策主张与胜选后实际落地的情况存在一定差异。根据中国商务部官网的新闻报道，2016年8月特朗普曾发表讲话，表示若赢得大选则将对我国加征45%的关税。但基于前文，实际落地情况则是最高关税税率为25%。此外，特朗普对外加征关税的政策与对内减税构成政策组合，但美国现有关税规模与企业所得税或个人所得税体量差距较大。根据美国财政部数据，2024年上半年美国联邦政府累计征收个人所得税为1.89万亿美元，是美国联邦政府2024年上半年普通关税收入（Customs Duties）规模560亿美元的33.7倍，仅靠提高关税无法实现所谓替代国内所得税的政策目标。因此，特朗普对外加征关税难以对冲美国国内减税所带来的财政压力，这意味着特朗普“高关税+国内减税”的政策组合难以完全兑现，或将给美国财政体系带来较大负担。

另一方面，中美经贸摩擦对于美国自身经济的负面影响同样无法避免。据美国税务基金会（Tax Foundation）测算，假设特朗普对全球进口商品普遍征收10%关税、对我国进口商品征收60%关税，预计会拖累美国长期国内生产总值（GDP）增速0.8个百分点，减少的工作时间等价于68.4万个全职工作岗位。在同样的关税加征假设下，据PIIE综合考虑特朗普《减税和就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）以及关税政策测算的对不同收入人群的税后收入净效应，税后收入位于全美0—80%分位的人群或均面临负的净效应。其中，0—20%分位、20%—40%分位的人群将因此分别面临税后收入减少3.7%和2.5%，即特朗普的相关政策主张或加剧低收入人群负担。此外，综合特朗普政策主张中的加征关税、国内减税、减少移民和推动制造业回流美国、提高美国工人工资等措施，预计美国通胀压力长期维持高位或为大概率事件。

二是企业出海、拓展新兴市场需求有望在一定程度支撑我国出口。从流程上看，若特朗普继续以对我国“301调查”的方式加征关税，实际征收上由美国海关和边境保护局（CBP）负责。征收流程中，关键要素在于原产地认定而非所有权穿透，因此为转口贸易规避高关税留下了可行性空间。CBP负责执行由USTR确定的关税政策以确保对进口商品按规定的税率征收关税。其确定关税的三要素是商品归类、原产地和计税价格：清单中列举的商品编码（HTSUS）和产品描述用于确定被征收关税产品的商品归类，进而匹配适用税率；301条款关税适用于中国原产的产品；计税价格取决于进口商申报且经CBP评估的货物价值。因此，“301调查”加征关税主要关注原产地认定而非所有权穿透，即使美国对我国加征关税，在实际操作中通过转运改变原产地也可以排除关税的适用。2019年以来，我国对东盟和墨西哥等地的直接投资流量和存量均呈现快速增长，反映出企业出海步伐明显提速。2023年，我国对东盟和墨西哥的直接投资存量规模分别达到35亿美元和1756亿美元左右，创历史新高。预计后续新一轮美国对我国关税落地后，企业借道东盟、墨西哥等地绕开关税制约的逻辑仍将存在。

相较于CBP的原产地认定，美国商务部主导的反规避调查更加关注特定厂商、特定国家之间的产业联系，但对于不具备系统重要性的行业（例如鞋帽、玻璃、纺织品等轻工业产品）而言，受影响的概率反而相对较低，因而转口贸易逻辑整体不会受到根本性冲击。美国商务部主导的反规避调查相较于CBP的原产地调查而言，其调查的范围及效力均较违规转运案件更广，且采用的调查标准也与CBP的“实质性转变”有区别，更多包含考虑国际贸易的趋势变化及跨国企业之间的联系等。因此，DOC主导下受调查主体多为特定国家的特定厂商，其战略意义更加明显。例如，此前美企投诉称东南亚四国（柬埔寨、马来西亚、泰国、越南）的光伏组件和电池使用我国材料和零部件组装，却从东南亚出口以规辟美国的反倾销反补贴税。美国商务部于2022年3月对东南亚四国发起反规避调查，并于同年5月公布了调查名单，从四国各筛选出两家重点出口美国的光伏企业作为调查对象；在2022年6月，由于美国光伏组件进口出现严重短缺，美国时任总统拜登对东南亚四国进口的光伏电池、组件关税给予了两年的关税豁免；2024年5月，美国白宫宣布将取消对来自东南亚四国的双面太阳能板实施的关税豁免。可见，DOC主导的调查重点围绕美国认定的关键产业、关键领域、关键环节展开，且具有产业链穿透效应，仅靠到岸组装或简单转口的规避难度较大。不过，对于不具备系统重要性的行业而言，受相关调查影响的概率相对较低，转口贸易整体逻辑不会受到根本性冲击。例如2017—2023年间，对于我国对美国出口增速下降明显的皮革、鞋帽、玻璃、纺织品等轻工行业，我国对东南亚及墨西哥的出口与东南亚及墨西哥对美国出口在同步上升，且二者规模基本匹配，因此相关行业或是主要转口对象。

我国出口的多元化发展同样有望对冲美国对我国加征关税的负面影响。近年来，我国积极推动的共建“一带一路”、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、中国—中东欧国家合作、中国与拉美国家经贸合作、中非合作论坛等一系列经贸领域合作推动了中国出口多元化。从总量角度看，2018—2019年中美经贸摩擦期间，我国出口占全球出口的份额下行幅度有限。2021年以来，我国出口占全球出口的份额数基本稳定在14%以上，2024年上半年实现小幅增长至14.3%。具体到我国的出口份额结构，2024年前10个月，东盟和拉丁美洲成为我国出口维持韧性的关键，新兴市场需求占我国内地出口的份额持续攀升，东盟、巴西、墨西哥在我国内地的出口份额均有明显提升，其中东盟的份额占比已达16.2%。因此，推动高质量共建“一带一路”、加快推进我国与共建“一带一路”国家的经贸关系，以保持我国在共建“一带一路”国家的进口份额同样有助于对冲特朗普上台后对我国新一轮加征关税的影响。