中国外汇 | 美国大萧条时期的关税启示

纵观美国二百来年的贸易政策史可以发现，关税、谈判与冲突是美国乃至全球贸易政策贯穿始终的主基调。相较之下，20世纪90年代以来自由贸易观念的深入人心及其广泛实践，仿佛是与全球化的深化相伴随的自由贸易“蜜月期”。在贸易保护主义与自由贸易相互博弈的漫长时期，经济下行和衰退期经常是贸易保护思潮的抬头期。关税也因此藉由保护国内产业、扭转巨额贸易赤字、增加财政收入等理由，成为贸易保护主义者实践其政策主张、转移国内矛盾的主要手段。

2024年11月特朗普赢得总统选举并控制参众两院，其第二任期的关税政策成为各界关注的焦点，也是与中国紧密相关的议题之一。目前，特朗普已经宣称将对海外加征10%—20%、对特定经济体加征60%以上关税。2024年的共和党纲领承诺将通过《特朗普互惠贸易法》、对外加征关税等方式平衡美国贸易余额。11月14日，美国众议员提交了《恢复贸易公平法案》，提出将终止对华永久正常贸易关系，在法案落地后，美国将分五年对华加征关税（落地后第180天加征10%、第2年25%、第4年50%、第5年100%）。

在最为激进的贸易保护主义浪潮来临之时，本文通过回顾美国大萧条时期的贸易保护与高关税政策的典型实践，探讨美国在经济危机时期加征关税、施行贸易保护主义的历史成因、政策效果及其经济后果。值得注意的是，不同于历史上经济衰退期贸易保护主义的抬头，此次特朗普贸易保护主义的回归发生在美国经济“软着陆”之时，而又同时在逆全球化、供应链安全、再工业化等长期性浪潮之下，自由贸易正在经历前所未有的挑战。以史为鉴，笔者以最具代表性的大萧条和《斯穆特-霍利关税法案》为例，探索在贸易保护主义仍流行的年代中高关税政策的中长期影响，为当前的全球贸易摩擦和对外贸易政策提供参考和借鉴。

从经济衰退的深度、持续时长和影响力来看，1929—1939年的美国大萧条可称为美国、乃至现代工业经济史上最严重的经济衰退。当时，美国经济正处于一战后的柯立芝繁荣时期，被称为“咆哮的二十年代”。这一繁荣不仅体现在经济数据上，更表现为资本市场的“咆哮”。伴随着纽约证券交易所的蓬勃发展，道琼斯工业平均指数从1921年8月的最低63点一路上涨至1929年9月的最高381点，增长了6倍多（见图1）。

而在1929年股市的繁荣之下，经济正在走向周期性衰退：产出开始下降、失业率上升，股票的泡沫化严重。当时，美联储为抑制经济过热与股市投机，开始持续收紧货币政策，将贴现率从3.11%提高至6%，随着物价的降低，实际利率上升更快，不仅持续处于6%以上的高位，更在1931年达到13.87%。与此同时，美联储的加息产生了意想不到的后果。在当时的国际金本位制下，美联储的行动迫使外国央行提高利率，紧缩货币政策使得世界各国陆续陷入衰退，国际贸易收缩、全球经济放缓。在持续偏紧的货币政策与疲软的经济形势下，丧失信心的投资者大量抛售股票，股市崩盘。1929年10月29日“黑色星期二”，美股闪崩，期间最大回撤高达-87%，是道琼斯指数历史上最严重的回撤（见图1）。

股市的崩溃引发了金融市场的一系列震荡，严重损害了本已脆弱的商业信心和制造业生产，工业产出最大回撤超过-50%；失业率从0.7%飙升至25.6%的历史峰值（见图2）。恐惧和不确定性的攀升大大打消了耐用品消费，需求持续萎缩。而当时的政府盛行无为而治的古典主义，尽管胡佛总统保证危机会自行结束，但随后情况继续恶化。1930年11月，纽约地区商业银行发生的挤兑事件产生了连锁反应，银行倒闭潮出现，商业银行的一系列危机将典型的经济衰退变成了大萧条的开始。1930—1933年，全国超过9000家银行倒闭。随着商业银行系统崩溃，美国经济在1933年3月触底。1933年罗斯福上台后，其百日新政帮助美国走出大萧条，但在1937年经济再度陷入衰退。随后美国加入二战，战争需求带动美国最终走出衰退。

对于美国大萧条成因的总结，经典理论以凯恩斯的解释为代表，认为私人经济的内在不稳定性和有效需求的不足是根源，因而需要积极的财政政策予以调控。而在当时，胡佛时期的财政政策不仅忽视了扩张性财政政策的有效性，同时十分注重平衡预算。因而，在当时贸易保护主义思潮抬头的背景下，1930年6月国会通过了《斯穆特-霍利关税法》，实际关税税率从13.5%升至19.8%，引发外国反制，全球贸易的萎缩进一步加剧萧条。可以说，《斯穆特-霍利关税法》加剧了大萧条的广度和深度。

追求自由贸易作为美国的国家政策早于宪法、始于殖民时期。但在早期的全球工业化萌芽和发展的初期，贸易保护和关税政策作为保护国内制造业的重要工具，一直是各国并未间断的贸易政策思路。与此同时，由于容易征收，关税在相当长的历史时期内被视为税收入的主要来源。从建国初期至今，美国的贸易政策围绕三个基本目标：一是通过对进口产品征收关税增加政府的收入；二是通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争；三是通过互惠协定减少贸易壁垒和扩大出口。这些目标统称为“3R”目标（税收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity），一直是美国贸易政策的主要追求。其中，第一个目标，即关税作为财政收入的主要来源，从美国建国之初持续至南北战争时期。在此期间，关税占美国财政收入的比重长期保持在80%以上。

南北战争至大萧条时期，第二个目标成为美国贸易政策的重心。到了20世纪初期，所得税的广泛征收、以及美国工业经济的快速增长削弱了高关税的必要性：美国不再需要关税来为联邦政府提供资金，且通过关税来保护国内工业的动机减少。但与此同时，贸易政策的重心从制造业转向农业。为了保护因一战后欧洲农业生产恢复而受损的美国农民，以及受战争影响的美国工业，国会于1921年通过了临时紧急关税法，一年后又通过了1922年的福特尼-麦坎伯关税法，后者将关税提高到1913年水平以上，并授权总统将给定的关税税率提高或降低50%，以平衡国内外生产成本。然而，20世纪20年代的生产过剩压低了大宗商品价格，进一步造成农民的困境。在1928年竞选期间，共和党总统候选人胡佛承诺通过提高农产品的关税水平等方式帮助陷入困境的农民。

1929年之后，随着全球经济逐步步入衰退，保护其就业和农民免受外国竞争成为了政府的首要目标。在这一背景下，胡佛政府主导的关税法案从1929年开始在国会进行听证和投票，直至《斯穆特-霍利关税法案》在1930年6月落地。法案提高了美国对超过两万种进口商品的关税，并将关税提高至历史第二高水平，仅次于1828年关税法案（见图3）。这一激进的关税法案引发了全球主要经济体的反制，最终造成全球贸易的萎缩和大萧条的加剧。

美国对于提高关税的威胁在最初即遭到大量国家的抗议。至1929年秋，提出正式抗议《斯穆特-霍利关税法案》的国家数量达到35个，包括美国最大的贸易伙伴英国、德国、日本等。而在法案正式落地后，许多国家进行了抗议或是反制。当时，美国最大的贸易伙伴国中，几乎所有国家都进行了正式抗议，而其中采取反制措施的国家包括英国、印度、德国、奥地利、日本等美国的前十大贸易伙伴国，在规模上占美国贸易总额的38%。在反制措施上，这些国家通过提高对美国关税至限制性水平，极大地压缩了双边贸易活动。例如，加拿大对《斯穆特—霍利关税法案》做出了激烈的回应，在1930年两次提高对美国商品的关税，并对美国产品征收反倾销税和行政措施。1930年，法国提高了从美国进口的一些最大产品的关税，包括汽车和零部件，这些税率变化导致某些车型的关税上涨了近50%，实际上关闭了美国汽车的法国市场。在意大利，关税法案通过后，针对美国的汽车关税也立即上调，涨幅在100%到167%之间。此外，其他的反制措施还包括进口配额和抵制美国产品。

贸易反制措施带来的是两败俱伤。关税法案落地后，1929—1932年，美国主要的贸易伙伴国对美国出口降幅达到40%—90%不等，世界贸易规模也迅速收缩，全球商品出口占GDP比重由1928年的11.2%降至1935年的5%，下降幅度超过一半。对于美国而言，贸易伙伴国的反制也直接影响了美国出口，美国对欧洲出口额从1929年的23.41亿美元降至1932年的7.84亿美元。一些学术研究定量测算了关税法案对大萧条时期美国经济的影响。Crucini and Kahn（2003）基于动态一般均衡贸易模型的测算发现，关税可能会减缓资本积累和增长，会使实际产出减少2%。Bond et al.（2013）的研究发现，法案可能使美国全要素生产率降低了0.5%。

大萧条的持续深入使得关税法案的负面影响越来越突显。1932年，胡佛通过了《紧急救济和建设法》，试图通过基建拉动经济增长。1933年，传统上对关税持温和主张的民主党人上台，美国的贸易政策开始转向更加开放的立场。1934年，民主党政府颁布了《互惠贸易协定法》（RTAA），允许总统在未经国会批准的情况下与其他国家谈判关税减免协议。这一项法案的意义影响深远，不仅意味着美国贸易政策的“物极必反”，也为后续美国众多双边贸易协定建立了基础，包括二战后的关税和贸易总协定（GATT）。

在大萧条的特殊历史时期，《斯穆特-霍利关税法案》的持续时期并不长，其对美国和全球经济的冲击剧烈而短暂。但对比当下，特朗普2.0时代的关税冲击似乎难以避免，而若特朗普实践其10%—20%全球普遍性关税、对中国60%以上关税的承诺，则这一关税冲击将为近几十年之最，其对美国进口关税平均税率的影响将仅次于大萧条时期。高关税对于美国和全球经济的影响直接而深远。彼得森国际经济研究所（PIIE）基于特朗普关税政策的测算显示，新的关税政策对未来10年美国GDP的影响基本都是负面的，在对全球加征10%关税并被反制的情景下，2025—2028年美国GDP将分别较基准情形偏离-0.35%、-0.88%、-0.88%和-0.68%。而随着贸易摩擦的深化，关税最初带来的输入性通胀也将因需求疲软转为通缩冲击。对于全球而言，考虑贸易反制情形下，特朗普的关税政策将对中美以及美国的主要贸易伙伴经济增长带来持续而显著的负面影响（见图4）。

贸易保守主义的危害绝不仅仅限于上述测算。逆全球化加剧了全球供应链的脆弱性，将直接影响全球范围内成本推动型通胀居高不下；贸易保护主义和关税、贸易制裁措施等大大限制了全球贸易交流，影响技术进步与全球生产率的提高。此外，伴随着贸易保护主义浪潮在全球范围内的影响日益加深，其必将加剧国家之间的贸易冲突乃至地缘矛盾，从长期看与世界和平的愿景背道而驰。

纵观漫长的关税历史可以发现，近几十年来的全球化与自由贸易弥足珍贵而又并非唾手可得，贸易保护思潮仍会在特定的历史环境下频繁再现。然而，美国大萧条和关税历史上具有代表性的《斯穆特-霍利关税法案》的经验教训告诉我们，贸易保护主义和高关税政策不仅无法作为经济下行期的“救命稻草”，更难以实现预期的产业保护目标，而只会带来两败俱伤。面对当前全球范围内贸易保护主义的抬头，参考历史经验与教训，如何进行有效的响应与谈判、适时准备好应对“贸易战”的有利武器，将关税等贸易限制政策的影响降到最低，乃至通过各方有效沟通实现双赢，可能是更为切实可行的探索方向。