中国外汇 | 国家外汇局副局长、新闻发言人李斌:深化银行外汇展业改革 更好服务金融高水平开放

财富   2024-12-27 18:53   北京  

作者 | 李斌 国家外汇管理局副局长、新闻发言人

来源 | 《中国外汇》2025年第2期(2025年1月15日出版)


为落实党中央有关完善高水平对外开放体制机制、着力推进金融高水平开放的重要部署,国家外汇管理局(以下简称国家外汇局)推动银行外汇展业改革,营造“越诚信越便利”的用汇环境,同时压实银行跨境资金风险“第一道防线”的责任,统筹好金融开放和安全。外汇展业改革实施1年来,受到银行、企业欢迎,初步实现了为银行“减压”、为企业“减负”、为监管“提质”的目标。在总结经验、广泛调研基础上,国家外汇局研究出台了银行外汇展业改革一系列配套制度,为银行提供更加全面、细致的政策指导,更好推动银行外汇展业改革做深做实。




不断完善高水平对外开放体制机制,银行外汇展业改革取得积极成效 



习近平总书记指出,要以制度型开放为重点推进金融高水平对外开放,主动对接国际高标准经贸规则,增强开放政策的透明度、稳定性和可预期性。近年来,国家外汇局统筹发展和安全,持续推进外汇领域改革开放,促进跨境贸易和投融资便利化,做好防范跨境资金流动风险等工作。银行是提供跨境金融服务的重要窗口,也是防范外汇风险的重要抓手。推动银行优化跨境结算服务,落实真实性审核责任,是外汇管理促便利、防风险的基础性机制安排。为进一步发挥好银行在外汇管理中的枢纽作用,借鉴风险为本、全流程展业的国际通行做法,国家外汇局于2023年12月出台了《银行外汇展业管理办法(试行)》(以下简称《办法》),这是指导银行开展外汇展业改革的一项基础性、框架性制度。以往银行在大部分外汇服务中须逐笔审核。银行外汇展业改革则通过事先对客户进行识别与分类,事中进行差异化的审核,事后对风险进行监测和报告等,实现了提高效率与防控风险的更好结合。实施展业改革后,银行对优质客户凭其指令即可办理业务,显著提高了外汇业务办理效率。总的来看,展业改革通过把识别企业等工作做到“前面”,并加强事后风险监测,改变了以往逐单审核的外汇管理方式,从而在有效防范风险的前提下提高了外汇管理效率,为企业带来实实在在的便利。

《办法》发布后,商业银行积极参与,社会各界反响良好。截至2024年11月末,参与银行已从起步时的4家增加到10家,其中既有大型商业银行,也有股份制银行和外资银行,业务范围已覆盖31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市。从市场反馈看,改革明显减轻银行事中审核的压力。优质客户外汇业务无需“单单审”“逐笔核”,银行反映资料审核和留存压力大幅减轻,业务办理时间缩短至不过原来的一半。银行还可结合客户风险等级来创新、定制各类便利化服务产品,从而可以更精准适配客户需求,“进一步提升服务客户、黏住客户能力”。改革进一步扩大了便利化政策企业覆盖面。截至2024年11月末,银行已纳入中小企业、民营企业在内的优质客户超1.5万户。改革有效提升了风险防控质效。银行全面夯实跨境业务风控基础,客户尽职调查更扎实,分类识别更精准。在此基础上,审核力量更多集中到高风险客户和业务上,展业资源分配更高效。事后监测系统全面、及时回溯跨境交易,“技防”与“人防”相结合,实现异常交易早识别、早预警、早处置。




系统集成出台一系列改革配套制度,推动银行外汇展业改革做深做实


随着更多银行参与,银行外汇展业改革已进入提质扩面阶段。在认真总结改革经验、广泛征求银行意见基础上,国家外汇局出台3项配套法规文件,并指导全国外汇市场自律机制发布3项行业指引规范,与《办法》共同形成“1+6”展业改革制度体系,全流程指导和推动银行外汇展业改革工作。一是发布《银行外汇展业客户尽职调查工作指引》,规范外汇业务客户尽职调查范围、频率,鼓励银行复用行内数据并结合自身情况拓展尽调内容;二是发布《客户外汇合规风险等级分类指引》,明确客户分类的基本维度和参考要素,指导银行形成科学、系统的分类体系,促进不同银行间客户分类标准客观、公允;三是发布《银行外汇风险交易监测体系建设指引》,梳理事后监测体系建设涉及的监测标准、管理保障等内容,提出建设方法及要点;四是出台《银行外汇风险交易报告管理办法(试行)》,规范银行风险交易报告报送范围、渠道、处置流程等,明确“谁来报、报什么、怎么报”;五是出台《银行外汇风险交易报告数据采集规范(试行)》,明确信息采集技术路径;六是出台《银行外汇业务尽职免责规定(试行)》(以下简称《规定》),明确尽职免责适用情形和申述评议流程要求,指导银行案件评议工作。

出台系列配套制度,目的就是推动银行规范、高效实施展业改革。一是注重统筹防风险与促便利。平衡银行展业成本与政策整体收益,不放松风险底线,也不搞风险过度化,不要求银行不计成本进行客户尽调和风险监测。二是坚持“从市场中来,到市场中去”。充分总结前期中国银行等4家试点银行改革经验,梳理形成符合银行管理逻辑与操作实践的展业要求。如对客户尽调要素,结合各家银行实践按“最小必要”原则梳理,确保大部分信息可通过行内复用获取,以减轻银行客户尽调压力。三是保持灵活和弹性,为未来不断完善留出空间。考虑到银行新旧业务模式转换需要一定过渡期,客户尽职调查工作指引等3项制度由全国外汇市场自律机制以行业规范形式发布,作为“最佳实践”供业内参考。后续,国家外汇局将结合银行改革实践进一步优化政策设计,待相关内容进一步成熟、稳定后再以规范性文件形式发布。




制定银行尽职免责规定,重在激励银行“能干、愿干、敢干”



银行处于外汇业务办理一线,其政策执行成效决定改革红利能否真正惠及经营主体。有银行反映,由于对真实性审核责任边界把握不清,对客户采取便利化措施时会有顾虑,担心出现问题被追责,导致有的业务“不敢办”或“加码办”。针对这一问题,《办法》首次以立法形式明确银行外汇业务“尽职免责”原则。国家外汇局先后在广东、深圳、上海组织相关工作机制试运行,取得较好成效,各方面对出台有关尽职免责的具体规定有很高期盼。此次发布《规定》,对银行外汇展业的尽职免责进行细化,明确尽职标准,规范银行免责情形;创设申述评议机制,提高执法透明度,推动银行更好履职。

《规定》梳理明确了免责情形。银行在外汇代客业务中承担真实性审核责任,并不对客户业务真实性兜底和承担连带责任。针对银行反映的审核责任与客户交易真实性“脱钩”问题,国家外汇局在广泛征求各方意见基础上梳理形成信赖利益保护、不可抗力等8类尽职免责情形。《规定》以尽职为标准实施免责,促进银行在履职基础上改善服务、支持实体经济发展。结合银行建议,向银行发布20个“以案释法”典型案例,既有尽职案例正面引导,也有未尽职案例同业警示,帮助银行更为准确地理解尽职内涵和展业边界。

《规定》提供案件申述评议渠道。现行外汇违规案件处置程序中,银行有申辩、听证、复议、诉讼权利,但相关程序均在案审会后。《规定》向银行提供申述渠道,且在程序上设置于案审会召开前,以更加充分保障银行申辩权。同时,引入全国外汇市场自律机制作为第三方,组织行业专家开展评议,保障评议结果客观中立。评议结果供外汇管理部门案审会参考,体现监管对行业共识的重视。外汇管理部门保留对案件的最终决定权,履行规范市场的主体责任。


银行外汇展业改革是近年来国家外汇局重点推进的一项基础性、系统性工作,我们将持续依托改革着力优化外汇管理和服务,促进外汇领域高水平对外开放,助力稳外贸、稳外资。下一步,国家外汇局将坚持稳中求进,不断推动银行外汇展业改革提质扩面。一是畅通政策传导。围绕新发布的6项银行外汇展业改革配套制度,组织政策解读和宣传培训,指导银行完善改革重点环节流程设计和系统建设,保障改革有效落地实施。二是有序组织扩围。国家外汇局辅导团队将加强对银行的辅导和评估,指导自愿参与改革的银行在条件成熟后加快启动;指导已实施展业改革的银行按“成熟一家、启动一家”的原则向更多分支机构拓展,扩大外汇展业改革覆盖面,惠及更多企业。三是强化风险监测。依托改革全面拓展外汇业务风险监测范围和网络,指导银行深挖科技赋能潜力,更好发挥风险“探头”作用,以更高水平风险防控保障更高水平金融开放。


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