荐文 | 张国磊：科层压力、变通执行与基层减负——基于中山市T镇的调研分析

张国磊，吉林大学公共管理博士后科研流动站博士后，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心主任、副教授。

近年来，党和国家不断加强基层治理体制机制创新，各级地方政府也通过积极探索基层治理创新模式，形成了以“基层善治”夯实“中国之治”之基的态势。但随着社会治理重心的不断下移，基层干部所需承担的常规工作和额外任务日益增多，考核压力也随之增大。由于“文山会海”等形式主义花样翻新且难以根治，“重留痕、轻实效”的自我加码行为不断发生，而无序问责更是催生出基层干部责任推诿、思想懈怠与拼凑应对等工作样态。党中央明确2019年为“基层减负年”，旨在以整治形式主义为突破口，切实为基层“瘦身减负”。2020年，党中央继续深化基层减负工作，更加聚焦官僚主义、形式主义等乱象，重点纠治基层负担过重的问题。2021年，党中央进一步要求各级党政部门查摆形式主义老问题及其改头换面的新表现，并逐项提出有效解决措施。2022年，党的二十大报告强调，要锲而不舍落实中央八项规定精神，重点纠治形式主义、官僚主义，坚决破除特权思想和特权行为。2023年，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议特别强调，要坚定不移纠治形式主义，着力整治“官僚习气”等不良行为，激励干部以实干、勤干、精干的优良作风夯实基层治理工作的基础。为了达到减负预期，各地不仅需要规范文件、会议的设置标准及其督查考核行为，也需要破除过度留痕与无序问责的形式主义之风，确保基层干部将精力集中在提升工作效能上，而非盲目追求任务完成的数量或进度。在科层制下，一方面是中央要求“为基层减负”，另一方面则是地方要求超额完成各项考核指标，基层陷入两难境地：减负抑或加码？地方政府将减负政令提升至“政治任务”的高度，并通过拔高考核指标和加大考核力度，将减负责任逐级转移、下压，进而造成基层负担过重。在多重科层压力之下，基层变通执行成为必然。但“上有政策，下有对策”的执行在一定程度上破坏了原政策的一致性和连贯性，以致中央减负政令执行难以达到预期目标。

在科层制体系中，上级领导对下级部门具有绝对的“控制权”，能依托个人权威整合资源，并督促所辖部门完成其所在部门下达的指示。基层政府既要妥善处理辖区内的常规工作，也要按时完成上级下派的额外任务。囿于上级要求高和下级承受力低的矛盾，基层干部通常会采取变通执行的策略来缓解压力。但这种选择性执行策略将会导致中央为基层减负的制度设计发生偏离，这种选择性执行的结果不仅难以达到预期效果，反而会陷入“越减越负”的背离困境。既有关于基层减负的研究主要从3个层面开展。一是探讨减负政令进入基层场域的“反向增负”问题。政策执行的路径依赖特性强化了基层运动式治理，以致基层干部难以摆脱规模大且重复性强的工作，同时，由于管理体制不完善和权责边界不明确，基层干部容易陷入被动加压的困境。在精细化管理模式下，常态化考核强化了政策执行的科层压力。在根源层面，减负政令难以破解“增—减—增”的周期循环；在制度层面，压力型体制实现压力跨级传递、横向聚集，基层治理样态逐步从极简主义转向繁杂主义，这种“过密”的治理模式加重基层干部压力、加深职业倦怠。二是分析减负政令在科层制运作中的“风险转移”问题。上级部门为快速完成指标而采取“一刀切”的简单化工作方式，甚至通过与下级签订责任状、充当“甩手掌柜”的方式，规避被问责的风险。在缺乏协同机制的“条块”结构下，权责分配不清、人员配置不明引发减负政令传递失真。条块信息壁垒、监管标准单一与职责分工模糊，不仅助长了上级的避责心理，还滋生了其固权避责的行为，进一步加剧了基层敷衍塞责、拼凑应对的形式主义之风。三是剖析减负政令在基层执行过程中遭遇的“中梗阻”问题。中央提出“为基层减负”，而地方强调“各项达标”，基层执行者难以抉择，无论听从哪一方都会得罪另一方。在权威与资源双重匮乏的情况下，基层干部通常需要上级部门的“特殊关照”才能完成工作，如自身能力不足，就只能通过自我施压进而竞争稀缺资源的方式缓解执行难题，以致基层负担越来越重。为了考核“达标”，地方将工作指标化，大量压缩工时、堆积任务，而不断精准化的督查机制，不仅加重了基层部门的工作负担，也导致中央减负政令执行陷入“中梗阻”困境。

总体而言，在科层制体系中，受“条块”分割、权责失衡与上下避责等因素的影响，基层治理呈现出“碎片化”的趋势，导致中央为基层减负的实际效果难以达到政策预期，甚至衍生出“越减越负”等悖论。虽然既有研究着重分析了中央减负政令进入基层场域可能衍生的“反向增负”“风险转移”与“中梗阻”等问题，并提出了相应的对策建议，但对在科层制逐级责任下压的情况下，各部门如何变通执行，以及这种执行将会给中央减负政令的执行带来何种困境则缺乏现实关怀。换言之，虽然学术界对基层减负困境有所探究，但关注的焦点更多地局限在欠发达的农村地区，缺乏对科层制框架下科层压力、变通执行与基层减负困境之间关系的深入探究。即在科层压力下，不同层级的部门采取何种变通执行策略为基层减负及其行动取向将会衍生出何种困境？为此，本研究以广东省中山市T镇为调研样本，以中央减负政令的执行为落脚点，在分析科层压力下中央为基层减负政令遭遇困境的基础上，诠释上级政府、基层部门与基层干部变通执行策略的行动逻辑，以期动态展示科层制下为基层减负何以可能，并为基层减负与提升效能提供理论支撑。

基层政府在中国治理体系中发挥着不可替代的作用。基层政府工作人员不仅是响应上级号召完成各项国家治理任务的执行者，还是回应民众多样化需求的责任人。“上面千条线，下面一根针。”基层部门不仅要完成“条块”部门下达的常规性工作，还要应付上级检查等突发性任务。由于权责不匹配，基层干部超负荷工作成为常态。为此，2019年中央发布了一系列减负政策，旨在破除文山会海、频繁督查与无序问责的形式主义之风，并在短期内取得了一定的成效。但在科层体系中，由于纵向的层级节制与横向的部门推责，减负政令的执行陷入了运动式治理的窠臼，不断加码的考核指标与执行责任下压给基层部门，不仅使中央为基层减负的制度设计偏离了初衷，甚至引发了超负荷反弹的增负局面。在结果导向的考核机制下，科层压力催生出基层部门与干部变通执行减负政令的样态，这不仅弱化了中央政令的权威性，甚至还衍生出诸多政策意外。

T镇位于中山市南部，面积约130平方公里，常住人口约6.72万人，下辖9个社区、7个行政村，共有党支部78个、党员765人。2022年全镇的地区生产总值为38.5亿元，同比增长11%，增速居于全市第五。为了加强基层社会治理，将国家治理任务与地方制度安排相结合，T镇通过构建网格调解赋能基层社会治理体系，制定基层治理专项行动方案，将专业调解力量、基层组织力量与民间社会力量组织动员起来，有效实现了基层矛盾纠纷排查常态化、化解即时化。2022年，T镇共接受群众咨询485人次、调解民间纠纷案件63宗、指导各村（社区）调解民间纠纷案件68宗，切实把矛盾纠纷化解在基层。随着社会治理重心下移，T镇各部门的工作负担不断加重，尤其在执行中央减负政令的过程中陷入了“内卷化”困境。本研究小组于2022年7月至8月对T镇部分单位进行调研，采取深度访谈法，就减负政令执行问题与部分基层工作者进行互动，以期动态展示科层压力下基层部门变通执行策略给中央减负政令所造成的困境。

在调研中发现，T镇各部门不仅要完成中山市政府下达的经济发展指标（常态化工作），也要承接上级领导在调研中所作出的指示性工作（突发性工作）。上级部门将这些工作纳入绩效考核指标，并由中山市委督查室负责不定期跟进，以确保各部门工作落实到位。在此过程中，那些常态化工作却因部分上级部门罔顾基层实际情况，不断被拔高指标，并被基层部门和干部工作逐渐加码。迫于科层压力，T镇各部门通过策略性变通予以回应，如通过签订责任状将压力“转嫁”至村庄，以减轻本部门的负担。在执行中央减负政令过程中，T镇采用“削减会议数量，处理重复资料”的方式占比73.33%，采用“减少表面数字、强化监管力度”的方式占比60%，采用“减少走访人员、分层同一任务”的方式占比50%。在此过程中，基层部门通过变通执行来应付上级不断“加码”的考核指标，以降低自身的问责风险。

在科层制体系中，中央的减负政令被自上而下传达至基层，并在纵向权威推动与横向责任分解的基础上，其具体要求得以明晰化。然而，由于形式合理性和实质非理性的内在矛盾难以克服，以及纵向逐级加码传达和横向部门恶性竞争，减负政令执行陷入“中梗阻”的困境，基层工作不仅难以取得实质性减负效果，反而出现工作量超负荷反弹的增负现象。基层部门不得不采取策略性变通的方式来缓解自身被问责的压力，由此催生出拼凑应对、留痕主义与上下合谋的行动取向。本文基于科层制体系，从责任逐级下压的科层压力和多重压力下的基层干部变通执行两个维度展开，以期动态展示中央减负政令在基层为何难以执行。

1.科层压力：科层制运作下的任务量化与逐级下压

科层制是一种等级森严、价值理性与照章办事的管理组织架构，“条块”部门通过书面文件传递信息与沟通交流，官员的管辖权限由法律或行政规章等规则决定。在中国政府运作机制中，中央依托科层制体系间接治理基层社会，由此形成“上令下从、职务分级”的权责结构。在等级制的权力矩阵关系之中，上级领导批示将会转化为决策问责的科层压力，即基层干部在执行上级下达的指标任务时，其工作效率受问责压力的影响。科层压力源自执行政策过程中所衍生的考核压力，在权威与资源双重匮乏的情况下，基层干部通常会采取非程式化行动予以应对。因此，在层层加码、部门竞争下，本应维护中央权威、推动治理秩序化的科层制演变成科层压力，基层部门通过策略性变通转移任务压力或降低被问责的风险。综上，在科层制体系中，上级部门对下级具有绝对的“控制权”，上级领导依托个人权威下达指示性工作任务，经由各层级部门拔高考核指标并逐级加码后摊派至基层部门，以致基层干部承担着远大于政策目标的工作量。

2.变通执行：科层压力下的风险转移与避责逻辑

政策变通是指为了完成上级下达的某项具体的指标任务，作为下级的政策执行者未经作为上级的政策制定者的同意或准许，单方面采用灵活措施变更原政策内容及规定的一种走捷径式的政策执行手段。变通执行是基层干部“走捷径”实施政策，并非违背原政策，一般会推动政策目标的快速完成。政策变通以政令底线为行动指南，明确政令可执行的边界，是基层干部试图以最少资源换取最大效果的行为。换言之，基层干部并非严格按照原政策的要求执行，在形式上遵从原政策所制定的目标，并根据属地实际情况调整执行方式。实质上，政策变通是执行者与制定者之间的一场利益博弈，地方政府在制度允许的范围内象征性地选择实施政策、调整细微内容，以满足自身的需要。综上，执行者优先考虑自身利益，基于政策环境变化因地制宜地执行措施，背离政策制定的初衷并忽视制定者对整体效益的考虑。变通执行使政策制定成为一种仪式与象征，将制定者权威视作摆设，导致政策逐渐失去严肃性、权威性，最终演变为政策规避。

3.基层减负：科层压力下的策略性变通执行

在压力型体制下，各级政府间目标协调受阻、上下级之间存在信息壁垒等难题，而“委托—代理”式的治理模式方便了地方政府将任务、责任与压力向科层末梢逐级“转嫁”，因此，基层政府面临着巨大的任务压力。基于此，基层政府可能会采取策略性变通，在保持执行目标不变的前提下，灵活调整执行中央减负政策，以期快速达成预定目标。策略性变通并不是一种消极行为，相反，它不仅可以化解科层权威下的僵化执行问题，也能提高政策执行的效率。策略性变通强调在谋求更好结果的前提下，基层有针对性地对政策内容进行调整与修改；为了更好实现政策目标，基层在战略层面制定更符合本地实际的行动方案。政策执行是将中央为基层减负的意图转化为实际行动的过程，包括解读减负要求、制定执行计划等环节，以确保基层“真减负”。中央对执行者强调要严格执行政令要求、要不折不扣地按规定完成，并通过一系列制度安排来强化中央权威和对执行者的刚性约束。由于中央减负政令难以面面俱到，政令的模糊性和内容的广泛性为执行者提供了重新界定政策边界的机会，使执行者倾向于选择那些可实现自身利益最大化的内容展开行动，是一种“灵活机动”的弹性执行方式。综上，策略性变通在一定程度上弱化了中央减负政令的刚性约束，容易引发基层部门的选择性执行行为，甚至可能出现执行表面化和执行异化的现象，从而造成政策偏离、政策扭曲与虚置对策，无法切实发挥政策效能。

总体而言，在科层制体系中，经由各部门拔高考核指标与自我加码所塑造的科层压力已成为影响基层干部执行行为的主要因素。在政策执行过程中，面对超负荷工作量所带来的多重考核压力，基层干部不得不采取变通执行来缓解任务压力与规避被问责的风险。因此，基层干部出于自身利益的考量而变通执行中央的减负政令，导致政策走样，催生形式主义、责任推诿甚至越减越负等现象，违背中央为基层减负的初衷。换言之，在执行中央减负政令的过程中，多重科层压力催生出基层干部的变通执行行为，是其消解被问责风险与科层压力的有效策略。中央减负政令旨在破除形式主义之风，为基层干部“松绑减负”，使其能更好地履行职责、服务群众，工作更加高效。然而，科层压力以及部门之间职责、利益以及资源分配的差异化，使得基层“不堪重负”。为了避免被问责，基层只好采取变通执行来缓解压力，即通过签订责任状转移风险给下级，分级避责；通过协商民主降低工作量，与上级“讨价还价”；地方各级政府上下合谋，以拼凑应对、模糊执行来“应付”中央督查。变通执行是基层的“优选路径”，但稍有不慎就会与中央减负初衷背道而驰，甚至可能出现反向增负的后果。因此，厘清减负执行困境以及政策变通背后的逻辑关系，有利于破解减负难题，真正为基层松绑减负。

在政策执行过程中，各级政府按照属地管理原则，将责任与任务逐级分解与加码摊派，最终由基层部门与干部承担。为了缓解考核压力，基层部门将责任与任务往下“转嫁”给社区居委会或者村两委组织代理执行，导致社区居委会与村两委的工作量远超以往。“权威小，责任大”的基层组织在受到上面“千条线”牵引的同时，却只是一根“有责无权”的针，既要“对上负责”听从领导指示，也要“对下担责”回应民众诉求。随着治理重心不断下移，社会治理责任逐级下压，基层部门与干部承担的工作量远大于制度文本所要求的任务。作为领导者，其关注的重点并不是中央减负政令能否被下级接收，而是政令执行不到位将会给自己造成何种负面影响。因而，在政令下达之前，他们都会采取各种方式试探下级部门的态度，如该项政令所涉及的目标和部门众多，这种非正式沟通是非常有必要的。如不考虑下级的执行能力而将责任往下压，就会导致政令衔接不畅而难以达到预期目标，也很有可能因被多部门联合抵制而陷入“中梗阻”的状态。

科层制是一种以明确的权力关系、有序的等级层次为特征的组织结构，具有理性化、规范化、专业化等属性。科层权威是一种对权力认可、自愿服从与支持的权力形式，呈现出自上而下逐级递减的等级特征。权威掌控者能调动体制内资源和督促干部行动一致，从而推进组织管理和协调纵横部门关系。相反，缺乏权威则会导致组织内权力滥用，阻碍组织目标的实现。科层制有一套受法律规范的规则程序，以政策文书传递政令，形成自上而下的组织运作模式，并以职能专业化模式打造职权分明、权力分层的职责分工体系与监督管理机制，由此形成“上级号召，下级响应”的上下级关系。但缺乏制度创新与治理改革可能导致下级对权威的盲目听从，亦会陷入政策执行的路径依赖困境。概言之，减负政令自上而下被逐层分解压力，基层采取自我加码的方式完成，这变相加剧了政策执行者的工作负担。

在科层体系中，领导对行政权威与体制内资源具有绝对的“控制权”。一方面，他们依托个人权威整合资源，实现组织内的集中统一领导，避免部门之间的分歧与冲突，确保将治理理念完整传递给下级。另一方面，随着行政级别的提高，领导的权威影响力增强，呈现出对权威更为明显的依赖性。换言之，领导可依托行政级别优势与个人权威调配有限资源，加大治理投入，提升政策执行效率。领导批示作为基层干部执行的依据和上级决策的工具，可向下级传达上级的要求、指示和期望，推动地方政府跨部门协作配合，确保中央减负政令目标的实现。领导批示的权威性还体现在将政策执行要求转化为问责压力传导给下级，并对政策的具体执行情况进行全面、客观的评估，下级则需承担相关问责责任，从而促进政策执行的规范化，提高政策执行的效率与质量。在此过程中，领导批示不仅代表了上级的决策意志，还作为一种权力符号推动着下级部门快速响应中央号召，并藉此对执行不到位的部门加强问责，形成对政策执行的一种强制力，确保中央减负政令传达到位。

总体而言，领导的权威性通过协调各方优势、吸纳各方资源、统筹多方管理，有效促进中央减负政令的执行。然而，治理权的过度集中剥夺了基层自治空间，而问责力度过大则损耗了干部工作积极性。上级政府的集权特性使基层部门不断失去自主性，加之决策缺乏民主和多元力量的参与，政策执行容易成为部分领导干部独断专权的结果，基层部门被迫依赖于上级。过于刚性的问责制度容易忽视实际情况，对下级采取过度或高频考核，导致干部身心俱疲，亦催生了基层畏责避责、留痕政绩等异化行为，从而使工作任务愈积愈多，工作压力也越来越大。受制于“委托—代理”关系，基层部门因缺乏权限，在处置一些基层难题时必须获得上级授权。因此，基层干部在面对多重任务压力与问责风险时只能直接选择“躺平”，对他们而言，即便减负政令可以减轻自身负担，也只是将其当作“多了一项任务”去落实。

从指标治理的角度来看，地方政府就基层减负政策目标设立相应的指标，将指标进行层层分解和下放，通过考核各层级部门的指标实施状况，以保障政策的落实到位，进而达成治理目标。“指标治理不仅局限在基层政府，更是一种贯穿上下的治理机制。”在中央减负政令下达后，首先，各级政府根据中央指示制定减负的考核指标，并明确指标的计算方法和数据来源。其次，各级政府逐级下达减负的政策目标，这些目标按照各部门的职责和能力水平进行分配，在明确中央政令的整体要求的基础上，对减负成效进行量化，再将绩效目标下发给基层。最后，上级政府对减负政令的执行情况进行全过程监督，将考核指标与政策目标相结合，以确保各部门履职到位。

科层制是一种分层级、分部门、分职责的组织管理制度，权责分明是其中的一个重要原则。中央减负政令经由科层制体系自上而下传递至各级政府后，各部门再逐级分解指标，以确保将减负政令落实到基层部门。指标分解不仅需要考量各层级政府的职责和能力，也要根据上级要求细化出多重考核指标体系，再分配到各部门。为了达成减负目标，防止因下级部门达不到预设指标而影响本部门的工作绩效从而被追责，各级政府就通过自我加码的方式拔高考核指标，给自己预留一定的操作空间，考核指标犹如“滚雪球”般越滚越大，最后压到了基层。作为科层制体系的末端，基层部门时常处于“被迫”承接上级摊派高指标任务的状态，为避责而不得不想尽方法予以应对。中央减负政令的核心在于为基层部门与干部“瘦身减负”，使其跳脱文山会海、频繁督查与无序问责的形式主义窠臼，切实提升基层工作效能。但减负效果需要有指标进行衡量，各部门为达到或超过这个标准，便在现有基础上进行加码。这种加码方式可以是给下级设置更高的任务指标，也可以是添加额外的考核条件，从而给本部门预留一定的操作空间。

总体而言，在科层制体系中，各部门都有各自的工作指标，处在行政权力末端的基层部门时常“被迫”承接上级摊派的拔高后的工作指标，要时刻防范被上级追责的风险，导致基层干部陷入重复繁琐低效的工作之中。中央减负政令经由各部门分解后被“打包”成一项硬性指标工作，严重偏离了中央为基层减负的制度设计初衷。随着指标的加码和摊派，基层部门需要完成更多的任务、承担更多的责任，这就迫使他们增加工作时间、提高劳动强度、投入更多的精力和资源，超负荷运作因此成为常态。同时，基层干部还要应对人员、资金与技术缺乏等问题。在政策执行过程中，如各部门缺少协调和配合，也可能出现重复工作和浪费资源等问题，工作量和压力不断增加。

动态考核是上级部门督促下级完成各项相关任务指标的监督方式，重点考察基层部门是否按时落实政策以及是否达标，是确保中央减负政令落实到位的重要举措。在科层制体系中，中央减负政令逐级传递至地方政府，各部门再通过拔高考核指标加码摊派至各基层部门，并借助考核指标来增加执行压力，以此实现“上传下达”的效果。地方政府仅仅依靠将责任逐级下压给基层部门，并不能确保中央减负政令执行到位，还需要配套监督机制来实现对基层部门的动态监管。由此，地方政府通常会采取不定期督查、暗访等手段督促基层部门履职到位。通过动态监管来跟踪中央政令的执行过程，并在暗访中发现问题、解决问题与总结经验，以便及时纠正政策执行偏差。

中央减负政令不仅需要地方政府解读政策并分解任务给基层部门，也需要通过不定期督查和暗访予以督促，在“高位推动”下，公共政策得以向下传递。不定期督查和暗访有助于地方政府对基层部门执行行为进行控制与纠偏，而过于频繁的督查和暗访却加重了基层负担和资源耗散。虽然上级领导通过不定期调研能够掌握基层部门的政令执行情况，但频繁的考核评比、繁多的检查名目则极易引发基层迎检过程中的形式主义。换言之，上级部门频繁督查和暗访，无形中增加了政策执行压力，基层政府不得不搞突击“迎检”。从政策执行方式来看，没有上级文件或指示，基层各部门就无法开展各项工作。一方面，基层害怕担责而不敢作为；另一方面，政策执行的路径依赖助长了基层各部门“等靠要”的思想。因此，上级政府才会在通过各种考核机制静态监督基层各部门执行行为的同时，采取督查、暗访的手段动态把握各行动者能否履职到位，静态的考核机制与动态的督查机制相结合，表面上是上级政府为确保政策执行到位，实质上却充满各类型的形式主义。如此，下级各部门所要应付的各种考核和督查不断增多，所承担的压力也不断增大。

总体而言，从政策执行场域来看，任务的下达意味着责任与考核的下压，上级政府下达的工作任务被各层级部门分解后，将会通过自我加码来回应上级。上级政府下达任务时，也会通过授权使下级承接。对基层干部而言，获得上级的授权并不意味着能够根据自己的自由裁量权去执行，而往往是在上级领导的授意下主动将工作量或考核指标拔高，以应对上级的考核压力。在科层制体系中，政令执行到位，不仅需要“高位推动”，也需要“基层衔接”，更需要“动态考核”以督促各部门履职。虽然上级领导不定期督查与暗访等工作手段能够破解下级执行不力的难题，也能汇聚基层部门的注意力，使其更加关注任务完成的质量；但倘若频繁使用，就会导致基层在面对突击检查时被迫承担问责风险和巨大压力，逐渐成为基层应对上级“专制权力”的策略方案，从而需要通过自我加码的方式推动工作。如此，基层减负政令难以达到预期效果。

中央的减负政令需要在科层制运作下才能落实到基层部门与干部身上，但实践中这一政令却因各部门的选择性执行而难以取得预期效果。受纵向考核压力和部门横向竞争的影响，地方政府和基层部门之间的“压力—回应”模式呈现出“分级避责、讨价还价与上下共谋”的局面，这在一定程度上偏离了政策初衷，甚至与中央减负政令背道而驰。

随着中央减负政令层层传达，指标任务和逐级增加的执行责任最终要由地方政府承担。面对复杂的政策执行场域，基层干部的个体理性推动其产生自我保护的心理，选择避责来应付上级要求，其行为逻辑也逐渐从邀功转变成避责。避责是对责任的逃避，而问责是对责任的追偿，政府的避责路径是随着问责而产生的。地方政府为了避免承担因错误理解政策而招致的风险，将所囊括的责任最大化地分解至具体的责任主体，形成“责任兜底”体制，并和基层签订专属的责任状，转移责任风险，逃避上级问责，而避责和邀功的双重路径就导致了“一刀切”的执行方式。

责任状是目标管理责任体系的书面承载物，其作用在于组织目标达成过程的任务分配，等同于契约文书，是负责人通过书面方式来确保完成组织目标的诺言，具有责任明晰化、高时效、高质量的特点，但滥发责任状却成为新时期官场病的一种表现，“责任状”多导致评审检查就多，束缚了基层干部的手脚。在科层体制下，地方政府注重绩效完成情况，却忽略了基层干部的承受能力，将属于本部门的责任转嫁给下级部门代理执行，主观上将上级任务转换成责任状，要求基层干部在既定时间节点完成责任状中规定的工作，以此确保政策能够传递到位。在科层压力下，下级部门不得不签署责任状，这直接导致被问责风险的下移和本部门风险的减少，形成风险转嫁的怪象。

总体而言，在科层制束缚下，中央传递的任务指标被地方政府层层分解，传达至每个部门，中央政令的目标指向也从“为基层松绑减负”转变成“绩效唯上主义”，上级政府巧妙运用制度漏洞，依托科层权威，逐级签订责任状，以转移被问责的风险。囿于权威与资源的双重匮乏，基层部门被迫超负荷承担工作任务，以致减负名不副实，甚至反弹成增负，基层仍然不堪重负。

协商民主是通过广泛的民主参与，将多方参与者意见融入公共政策制定中，平衡多元化声音，尽可能形成符合多数人利益的决策。然而，由于各级部门间存在利益分歧、职责差异与目标异质性，在中央减负政令下达后，不同层级部门对政策实施的态度也有所不同。如果政策内容被认定为与实际情况不符，上级部门就会通过上下协商调整或修改实施方案，明确各部门的职责任务，确保在各级工作量相对均衡的状态下，实施政策既能满足中央政令的要求，又能给自身减轻负担。下级部门为避免承担额外责任与负担，往往误将基层减负视作一项额外工作，自主形成跨部门协作机制以实现资源互补，互相分担任务并共同解决工作冲突或分歧，确保政策实施与各部门工作协调一致。这种做法虽然能切实化解上级摊派的任务压力，却容易使部门权责范围混淆、忽视决策权威，不利于政策的有效实施。

在政策执行过程中，讨价还价的目的是以实现各方利益最大化为前提，在不同层级间达成共识，并在减少工作量的同时尽可能地达到政策执行的效果。而信息不对称、观念差异和利益分配等原因往往会导致上下级在制定共同目标、达成共识时产生分歧。基于此，上级通过施加高压去激发下级的工作动力以推动政策实施。而下级则需根据实际情况，将任务具体化、落实好。下级采取有限的讨价还价维护自身利益，并将合理诉求反映给上级，上级因此作出退让，尽力满足其合理需求，以减轻下级负担。另外，横向部门间也需要协调利益关系以达成共识，共同解决因不同职能所形成的竞争、资源不均衡等问题，减少机构之间的沟通成本，增强干部与社会组织的协同，以此快速作出响应。在减负执行过程中，各参与者都是趋利避害的个体，以实现自身收益最大化为导向。当中央政令所隐含的收益大于风险时，各部门会争夺任务执行权以获取更多利益；而当收益小于风险时，他们就会相互推诿、回避责任。

总体而言，经过纵横部门的讨价还价，各方通过谈判达成的最终协议有可能在一定程度上减轻自身的工作量或负担，但这也意味着更多的责任与义务。若讨价还价成功，各方可能需要作出妥协与让步，以获取更多的资源和支持来完成任务。然而，中央减负政令需要按照预期目标有效落实，这可能导致责任上推，从而增加上级工作负担。后续再随着责任逐级分包和下放，将责任分派给下级，导致基层工作负担甚至比减负政令执行前更大。若讨价还价失败，各方仍需承担原来的工作量和压力，实际上工作任务负担并未减轻。在政令执行中，各方都希望将责任向外推卸，并以讨价还价的方式谋求自身利益最大化。但通过简单地将责任推卸给别人来减少下级部门的责任并不能有效解决问题，而是仅仅让问题被搪塞，效果适得其反，甚至使执行双方产生隔阂，这会进一步损害双方利益并导致政策无法落地。

在科层压力下，基层部门通过上下共谋来“应付”上级政府的检查。基层部门试图通过“做作业、造数据”的方式来完成减负考核指标，或者通过“摆事实，讲道理”的方式向上级部门表达政令的执行难度与基层难处，以此减少工作量。中央下达减负政令旨在减轻基层及其工作人员的行政负担，提高其工作效率，从而更好地服务人民。但上级政府却将减负指标化，并分解和摊派给基层各部门，基层部门迫于上级的考核压力，为避免被“一票否决”而衍生出诸多形式主义的做法。同时，上级政府为了避免被中央追责，即使清楚基层所为，也选择“睁一只眼闭一只眼”，而处在科层制体系顶端的中央因信息传递受阻而无法全面掌握各级地方政府执行减负政令的真实情况。

由于“条块”分割，中央政令一旦下达，各部门一般都会结合本部门的利益进行政策解读和配套。政策的逐级解读，意味着任务被不断细化、被不断向下摊派。在此过程中，上级部门只关注任务的分解和细化，而忽视了这些任务隐含的考核压力，当压力不断累积时由谁来承接？或者说哪个主体可以承受？基层部门权力小、责任大，但他们所承担的工作量甚至可能是上级的几倍。因而不难发现，基层干部时常既忙于完成上级下达的工作，也要解决那些上级督查与暗访时所暴露出来的问题。随着科层压力的逐级增加，中央减负政令在纵向层级间演变成“层层加码”。由于上级政府忽视了基层的实际情况，导致基层部门不得不耗费大量精力，采取“拼凑应对+硬怼回去”的执行策略。如，通过虚构或篡改基层减负相关工作指标，让数据更“好看”，或是将减负任务下放至更低层次的部门，让他们去完成，再将结果纳入到自己的考核指标中，充当“甩手掌柜”。拼凑应对是一种不负责任的工作方式，虽然表面上完成了减负工作，却无法真正解决基层负担过重的难题，也难以将基层从文山会海中解放出来。这不仅破坏了科层制体系中的权责分明原则，削弱了中央政令的权威性，甚至严重损害了政府的公信力，还可能造成部门之间的互相指责和矛盾，与中央为基层减负的初衷背道而驰。

总体而言，中央减负政令在科层制体系运作过程中陷入了路径依赖困境，经由各级政府逐级加码与摊派之后，基层部门所承担的减负指标远大于中央制度文件的要求。上级政府为了避免被问责，会忽视基层干部的实际执行能力，而通过拔高考核指标与加大对下级部门的考核力度，为自己的减负成效预留“弹性”的操作空间。超负荷的工作量不断累加到基层及其工作人员身上，他们不得不选择上下合谋以寻求“自保”，不惜采取“做作业、造数据”等手段，避免因工作不到位而被“一票否决”或被问责。这种拼凑应对方式已然成为基层部门缓解执行压力与被问责风险的共识，不仅严重偏离了中央为基层减负的制度设计初衷，也造成基层干部负担不减反增，甚至助长了科层体系“不作为”与“假作为”的不正之风。

基层是中央政令与地方制度安排的实践场域，其治理成效将会影响国家治理体系和治理能力现代化的实现。随着治理重心的不断下移，基层部门承担的工作量远超以往，由此催生出“重留痕、轻实效”的形式主义，这不仅降低了基层干部的工作积极性，也严重阻碍了基层治理的良性发展，因而中央推出了一系列减负政策。但在科层制运作下，中央减负政令受纵向层级控制和横向部门推责的影响，呈现出与减负取向背离的现象。上级政府通过强化问责的方式来形成政策执行压力，基层部门为了避免被上级追责而采取自我加码，在原有基础上拔高考核指标，从而为本部门预留更多的操作空间，由此，沉重的“包袱”最终落到基层工作人员身上。地方政府通过不定期督查与暗访的动态考核方式督促基层部门落实减负政令。在科层压力不断加大的情况下，基层部门通过分级避责、上下共谋与讨价还价的策略性变通方式予以应对，以致中央减负政令执行效果难以达到预期。

从科层压力层面看，科层组织内部等级森严的特征有利于权威掌控者调动体制内的有限资源，督促相关部门与人员行动达成一致，从而确保政令传递顺畅与政策执行有效。在权威分层体系下，上级领导依托个人权威和行政级别优势采取集中治理的方式，大幅度提升政策执行的可行性，并通过领导批示将政策执行要求转化为问责压力并分派给下级，这既可以促进政策执行规范化，也能确保中央减负政令目标达成。减负政令经由科层制体系自上而下传递至各级政府，各部门则通过逐级摊派、指标量化调控政策执行，保障减负政令执行到位。在权责分明的科层制体系下，各部门间异质性要求依照各层级政府的职责和能力进行指标摊派，但上级部门为免于担责而将任务、责任与压力逐级向科层末梢转移。基层干部时常“被迫”承接超额指标任务，为了达标不得已通过自我加码来回应上级，以保证实现减负目标的灵活性和可操作空间。然而，任务指标可能因其过于虚高而导致无法完成，进而增加基层干部的工作负担，使其严重偏离中央推行减负政令的初衷。仅靠政府责任下沉与指标摊派无法保障政令的有效落实，因此需要建立配套的监督机制，对各级部门执行情况进行有效监管。由于基层部门受制于“委托—代理”关系，容易固化于路径依赖特性所形成的“等靠要”思想，地方政府采取不定期督查、暗访等手段加强对基层部门的督促。然而，过于频繁的督查和暗访不仅会加重基层负担和资源消耗，还会引发基层“迎检”等形式主义行为。另外，静态的考核机制与动态的督查机制相结合，虽然表面上是为了确保政策执行到位，但实际上却充斥着各种形式主义，进一步加重了下级各部门的考核和督查压力。由此，基层干部始终把减负政令视作一项额外任务去落实，导致基层减负政令难以达到预期目标。

从变通执行层面看，中央减负政令颁布后，地方政府采取分级避责策略，试图将本应由自身承担的责任转移、分散给其他部门，实现责任的最大化分解，从而降低本级部门被问责的风险。上级政府依托科层权威，通过签署责任状的方式明确责任主体，将风险逐级下移，却使基层干部权责矛盾加剧、负担过重，并进一步形成纵横部门间的“问责—避责”互动逻辑。同时，层层签订责任状已成为常态，引发了过度或过频的督查考核，不仅束缚了基层干部的手脚，还使政令指向从“为基层松绑减负”转变为“绩效唯上主义”。为了避免承担额外责任，基层部门希望通过与上级讨价还价将责任上推，从而减少自身工作量，但因讨价还价失败，自身的责任不仅未减轻反而出现工作量超负荷反弹。为了避免被中央问责，地方政府忽视基层实际情况，将减负任务指标化并摊派给基层各部门，旨在为自身预留“弹性”操作空间，却刺激出基层策略性变通的执行行为。随着中央政令不断被地方政府解读和细化，基层部门所承受的考核压力逐渐加大，他们不得不耗费大量精力“拼凑应付”以求自保。这种“不担当、假作为”的做法不仅偏离了制度设计的初衷，还严重损害了政府权威、削弱了政府公信力，甚至与“为基层减负”的中央政令目标背道而驰。

总体而言，中央减负政令运行至今，尽管地方政府通过任务分解及时跟进，但政策执行的路径依赖特性导致减负效果没有达到预期，甚至出现加压式减负、工作量超负荷反弹的悖论。在治理重心不断下移的情境下，政策解读所带来的任务摊派形成科层制内部压力。上级政府逐级下达指令意味着压力向下传导，基层部门并非仅限于完成上级指令的表面工作，而是不断自我加码，为本级部门争取一定的弹性空间。地方政府将中央减负政令提升至“政治任务”的高度去执行，加之政策执行者依赖变通策略以减轻工作量，导致减负政策失真并难以达到预期效果。因此，本研究试图通过在对T镇进行实地调研的基础上，从科层压力和变通执行两个维度诠释上级政府与基层部门在推动中央减负政令实施过程中的路径选择与行动逻辑，揭示科层压力下基层策略性变通给中央减负政令执行所造成的困境，从而推动基层治理向基层善治方向发展。