荐文 | 孙宗锋 丛楷力 数字赋能何以变为基层数字负担？———一个整合性分析框架

孙宗锋，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士研究生导师，副院长，山东大学国家治理研究院、当代社会主义研究所研究员；丛楷力，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，聊城大学政治与公共管理学院助教。

近年来，基层负担与基层减负成为公共管理理论与实践的重要话题，学者们对其给予了广泛关注和进行了深入研究。目前，以技术赋能为特征的政府数字化转型如火如荼，运用数字技术赋能基层治理成为减轻基层负担的一个重要路径。从理论上来说，数字技术与公共部门管理相结合，可以实现组织流程再造、组织结构重塑甚至治理方式变革，并且快速更新迭代的数字技术可以便捷高效地提供精细化、精准化的管理和服务，显著减少烦琐程序、重复材料要求和繁重规则负担。

尽管如此，在政府数字化转型过程中，却出现了一些“异象”。如雨后春笋般涌现的数字化平台、政务APP、微信小程序、公众号等，在提高基层政府工作效能的同时，也导致了“指尖上的形式主义”，增加了基层政府工作人员的工作负担。例如，有些数字化平台功能有限、兼容性不强，致使基层政府工作人员需要同时使用多个数字化平台；部分地区存在线上和线下两条腿走路的情况，即虽然实现了数字化办公，但线下仍要重复复杂冗长的流程；基层工作场景中常见的小程序打卡、平台刷分、用户活跃度等频繁线上考核以及反复、重复填写与上报各类电子表格等，导致基层政府工作人员浪费大量时间而无暇开展实质性工作。公共组织数字化转型过度，致使建设统一数字系统、数字化考核、数字留痕等以“迹”代“绩”异象产生，使基层数字治理戴上了沉重的枷锁，这说明数字技术赋能基层治理还有较长的路要走。2021年，中央网络安全和信息化委员会印发的《关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知》要求，整治“指尖上的形式主义”，将困于网络系统中的基层干部解救出来。2023年，中央网络安全和信息化委员会印发的《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》强调，防止“指尖上的形式主义”反弹回潮和隐形变异，全面推进数字政务高质量发展，努力做到为基层真减负、减真负。

结合有关数字技术引发组织负担、产生负功能等既有研究，本研究将由数字化转型过度而引发额外工作，致使组织和个体被广泛困扰的问题称之为“数字负担”。数字负担既是公共部门数字化转型过程中的阶段性体现，也是基层负担的一种新形式。本研究力求在理论层面明确数字负担产生的机制，以丰富基层数字治理理论的内容；在实践层面为减少基层数字负担提出政策建议，以助推数字政府建设。本研究分为三个部分：一是回顾公共部门数字化转型、技术赋能治理与基层负担的有关研究；二是提出一个整合性分析框架，识别数字负担的生成机制并提出化解之道；三是提出未来基层政府数字化转型的策略。

鉴于数字负担本质上是一个数字化转型与技术应用的问题，因此本研究文献综述主要围绕政府数字化转型、技术与治理之间的关系展开。

政府数字化转型是发挥数字技术赋能作用的关键，不同于农业社会的“单向控制”和工业社会的“代议互动”，数字政府是政府运用数字技术管理社会、提供服务、增强公众满意度的“数字协商”过程，这种政府治理形态与信息社会相对应。数字政府是政府为适应经济和社会数字化转型而从治理理念、组织结构、权责边界、履职方式等方面进行系统变革的治理形态。数字技术的运用再造了行政流程，基于数字技术的整体性业务流程将优化服务供给，实现业务协同化、服务精准化和决策科学化；基于数字技术搭建一体化平台，全方位收集、处理、分析、使用、共享和集成数据，可以打通政府各部门、各层级之间的信息壁垒，加速数据互联互通，提高政府信息能力，节省交易成本；运用数字技术可以整合行政资源，完善政务信息收集和发布渠道，提升政府治理能力；数字技术丰富了人们表达自身意见、采取集体行动、影响公共政策的途径，有利于对公共权力和政府行为进行约束与监督。由此可见，数字技术的赋能作用将为政府治理提供极大的帮助。

值得注意的问题是：在政府数字化转型过程中，尽管数字治理已经引起关注，但数据资源管理的体制机制尚未有效建立。在数字化时代，政府与数字技术企业之间的技术差距，导致政府在技术上处于劣势，而政企合作将进一步加大这种差距，其原因在于政府在吸引数据管理和分析人才上存在较大困难，数字技术人才由于对流效应将流失到私营部门。不仅如此，政府数字化转型过程中还面临制度、组织、伦理等多个方面的挑战。

技术是一把双刃剑：一方面，数字技术作为治理工具能够为组织赋能；另一方面，数字技术也会给组织带来消极影响，而本文所要研究的数字负担就是一种典型的消极影响。罗伯特·金·莫顿在功能分析范式中指出，事物发展有不同的功能结果，要注意负功能的存在。简·芳汀提出技术执行理论，认为技术执行的效果取决于技术执行者如何使用技术。实际上，数字技术应用的效果还受到社会、体制等因素的影响，如制度环境、组织结构、价值习惯等都会以一种独特的方式影响或塑造技术，增效或增负都是可能的结果，从而使其存在积极和消极的“两张面孔”，并不像一些理论假想所宣示的那样——技术创新必然带来积极结果。有学者认为，由于技术的单一性与治理场景的多样化不相匹配，技术应用存在一定的限度。目前，我国在治理机制上由总体支配向技术治理的转变，主要体现在以治理手段的数字化、标准化、规范化为基础的技术理性推广。在通常情况下，人们普遍认为数字化会提高组织效率，因而许多组织投资数字技术并消除纸质系统，然而，在技术执行过程中也会出现披着技术外衣的智能官僚主义、过度治理等反治理现象，如工作群24小时响应、反复填报相同材料和应付各种检查评比等。

由此可见，数字化并不总是一个完全积极的转变，数字技术既可以作为治理工具为基层赋能，也会给基层政府带来额外的工作需求，从而导致负面结果。在数字化转型背景下，除了关注数字技术的赋能作用，还要警惕数字负担的产生。要避免数字负担产生，就必须弄清楚数字技术作为一种治理工具从资源到负担的转化逻辑。对数字技术赋能的研究仍是现阶段的主流，然而数字技术负功能引发的数字负担还没有得到足够重视。

近年来，我国基层考核评估中的繁文缛节问题愈发凸显，给基层带来了沉重的负担。随着基层减负工作的开展，有关基层负担的研究也逐渐增多。现有研究对基层负担的概念、类型、生成逻辑、形成机制、作用机制以及减负过程和结果都进行了大量研究，学者们提出了许多概念和富有启发意义的理论解释。例如，基层负担是指基层政府工作人员因缺乏必要的资源（包括权力、时间、技术和能力等）而无法顺利完成其角色任务时所体验到的一种压力，分为基于工作内容密集下沉而产生的基层负担和基于工作形式过于规范而导致的基层负担，其在实践中可表现为痕迹主义、过度填表、会海战术、频繁迎检等。基层干部既要硬性地完成科层组织上端各部门转移下来的中心工作，又要软性地在治理实践中协调利益关系。文件数量繁多与客观工作需要的矛盾、人员配置不均与基层编制紧缺的矛盾、监督考核“痕迹管理化”等形式主义顽瘴痼疾成为限制基层政府工作人员积极性的重重枷锁，占用了基层政府工作人员日常工作时间、增加了基层的隐性工作。近年来，中央层面做了大量工作以减轻基层负担，但依然难以破解基层减负悖论。有学者通过对基层减负效果的实证调查发现，基层干部依然感到会议负担较重，而较重的负担感知会导致其心理倦怠，进而影响工作行为的积极性和主动性。

随着大数据、云计算、物联网、人工智能等技术的迅猛发展，数字技术的赋能作用得以彰显，数字技术成为理所当然的减负手段。但是，由于数字技术负功能的存在，致使数字技术在提升政府整体效率的同时，也增加了组织和人员的压力，形成了数字技术在政府运用中的悖论，产生了明显的增负效应，即数字负担。作为线上办理业务的必备技能之一，熟练运用数字系统不仅需要具备相应的计算机知识，而且还要具有信息搜索与处理的能力。这对一些计算机知识薄弱、数字素养不高的工作人员，特别是对年龄较大的人员来说，他们已经习惯线下办理业务的方式，要想掌握复杂难懂的程序从而熟练办理线上业务，就必须耗费大量时间和精力进行学习，这无形中增加了他们的学习成本。目前，各地数字政府建设如火如荼，许多线下工作转移到线上，改变了传统的线下办公方式，运用数字系统办理业务已经成为一些领域的规定性要求，基层政府工作人员需要熟练使用数字系统。数字系统主要分为功能性、单一性、综合性等类型，这些不同类型系统的功能和使用规则具有明显差异。不同数字系统的运用往往会导致政府组织面临不同环境而受到约束和限制，相应地，作为用户的基层政府工作人员也被严格要求遵守数字系统的程序准则，这无疑增加了基层政府工作人员的合规成本。为了符合运用数字技术进行办公的硬性要求，基层政府工作人员必须转变原来的线下办公习惯，努力提高自身运用数字技术办理业务的能力，但运用计算机时的困惑、沮丧和焦虑等情绪使他们承受了较大的心理成本。数字技术应用带来的学习成本、合规成本和心理成本，导致基层政府工作人员工作的积极性和主动性受到挫伤，加大了基层政府人才流失的风险。

综上所述，现有研究既论述了政府数字化转型和数字技术应用中的挑战，也描述了基层负担过重的基本事实，但关于数字负担的生成逻辑依然存在讨论的空间。本研究关注数字负担这一新的负担形式，从数字负担生成的整合性分析框架出发，对其生成逻辑进行剖析，从而对数字赋能何以变为基层数字负担进行解释。

为什么作为赋能工具的数字技术会给基层带来数字负担？除了技术的负功能，基层政府本身也是重要的解释变量。作为行政组织的最末端，基层政府所处的位置决定了其在组织环境、组织间关系维度上的特殊性。在宏观层面，条块分割的管理体制是科层制的一大特点，基层政府要承担来自不同“条”“块”下发的任务。在数字化转型背景下，这些任务由线下转移到线上，看似提高了工作效率，但基层政府承接不同“条”“块”任务的本质并未发生变化。在数字技术助力下，这些任务反而更容易下发至基层政府，而且形式多样。在中观层面，基层政府是公共政策的最终执行者、公共服务最直接的提供者，但却处于责任金字塔和权力倒金字塔最底端，责大权小、“弱能”、资源稀缺几乎是所有基层政府面临的共同困境。基层政府既要承担来自上级政府的监督考核与问责压力，又要负责辖区内的管理和服务，还要负责回应公民需求甚至是处理紧急突发情况，而基层政府所拥有的资源在履行上述职能时显得捉襟见肘。在自身资源不足的情况下，基层政府对拥有资源的上级政府有很大的依赖性，然而，在上级政府拥有监督考核权的情况下，基层政府又不得不完成上级交代的各类任务。在上述组织环境和组织间关系下，技术在行政组织中的运用遵循政治逻辑而非单纯的技术逻辑。在微观层面，由于基层政府工作人员年龄偏大，在政府数字化转型过程中，数字技术对他们而言不是高效的办公工具，而是负担。

基于上述对基层政府所面临的宏观组织环境、中观组织间关系和微观个体特征等三个方面的分析，本文构建了数字负担生成的整合性分析框架，分析组织结构、组织间关系及组织人员构成等对基层政府的影响，认为条块分割的管理体制、上级政府的监督考核、用户的数字素养导致了数字负担的生成。

1.条块分割的管理体制

长期以来，我国行政组织管理体制呈现出条块分割的特征，当前的条块关系实质是科层制与职能制的结合。一方面，科层制将组织分为自上而下的层级并形成了层级节制的管理体制，上级与下级是领导与被领导的关系，每一层级又分管不同的部门，体现了部门间的专业分工；另一方面，职能制利用不同部门间的职能分工，倾向于发挥各个部门的专业优势并通过彼此之间的业务协同、信息共享以提升整体效能。

具而言之，“条”遵循的是专业化逻辑，强调自上而下的政令畅通、统一指挥和行政集权，在实践中表现为垂直管理；“块”遵循的则是协同化逻辑，强调不同职能部门之间的协作配合、联合行动和资源互补，在实践中表现为横向协作。由于“条”对专业化的要求，其往往具有较强的封闭性；而“块”对协同化的要求，则需要各职能部门间保持合作的开放状态。不同的行为逻辑导致条块之间充满了张力，形成条块分割的管理体制，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间相对封闭。在职责同构的政府组织结构下，基层政府往往面临不同条块部门下达的具有冲突性的任务，即所谓的“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”。换言之，基层政府面临多头管理和多重压力，不得不进行策略应对。如何处理“条”与“块”之间的关系，既兼顾“条”对专业化的要求，又兼顾“块”对协同化的要求是解决条块分割问题的基础和前提。

2.上级政府的监督考核

对下级政府进行监督考核是上级政府解决信息不对称和落实工作的重要手段。从广义上来讲，上级政府与基层政府是领导与被领导、决策与执行的委托-代理关系。根据委托-代理理论，委托人和代理人之间往往存在信息不对称问题；作为直接行动者，代理人拥有的信息资源要远远多于委托人，代理人很可能利用信息优势谋求自身利益而作出有违委托人利益的事情，为防止道德风险发生，通过对代理人的监督解决信息不对称是保证代理人贯彻委托人意志的一种有效方式。在纵向政府间关系中，基层政府是代理人，其上级政府则是委托人。虽然基层政府拥有信息资源优势，但上级政府可以通过对基层政府进行监督考核从而缓解纵向层级间的信息不对称，因此，监督考核成为上级政府分配任务、落实工作的有效手段。

值得注意的是，由于上级政府注意力有限，导致出现忽视基层实践复杂性和多样性的问题。在实践中，为了考核的便捷性和可操作性，上级政府通常通过设立可以进行量化的指标对下级政府进行考核。通过设置这些指标虽然可以使考核内容可测量、清晰化，但也替代了对复杂治理内容的考核。正如詹姆斯·C.斯科特在《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》（修订版）一书中所谈到的，这种简单化的处理方式是一种上级组织的视角，简单化出来的只是上级组织感兴趣的文字或数字事实。由此可见，简单的量化指标考核方式不仅忽视了基层治理实践的复杂性和多样性，而且大大缩小了基层政府同上级政府进行谈判的空间，制约了基层政府的灵活性。

不仅如此，上级政府的监督考核在实践中表现为痕迹管理并进一步异化为过度留痕。痕迹管理最早来自马克斯·韦伯的科层制，由于其理性和非人格化的特征，尤其强调文书、档案、材料等保管，因为保存的这些管理痕迹不仅是组织决策的依据，还是组织对外交流和完成任务的凭证，是理性精神、专业知识和工作绩效的体现。但是，随着数字技术嵌入政府治理，政府实践中的痕迹管理却进一步异化为过度留痕，即材料上报得越多越厚，照片、视频拍得越高清越精美，在考核中的排名就越靠前，材料的来源及真实性反而被忽略。上级政府的这种考核方式催生了基层政府的留痕应对：会议开了就是工作落实了，照片拍了就是到过现场了，点击量够了就是任务完成了。在以留痕为导向的绩效考核下，痕迹管理手段代替工作实绩成为考核目标，这时的痕迹不再是绩效的载体，反而成为绩效本身。基层政府就会利用信息的收集权和整理权，通过开会、报材料等痕迹制造方式吸引上级政府注意力，进而以“迹”代“绩”就成为基层政府应付上级政府检查和落实工作的策略行为和“理性”选择。这种花费大量时间从事非实质性工作的做法侵占了基层政府工作人员进行日常工作的时间和精力，群众关心的急难愁盼问题反而得不到及时关注和回应。

3.用户的数字素养

数字技术革命是一场结构性的社会变革，不仅打破了时空局限、为跨时空交流提供了便捷渠道，而且改变了传统的工作、学习和生活方式，降低了信息沟通的成本，给人们生活和政府治理带来数字红利。但是，在数字化转型进程中，由于经济发展水平、信息化建设程度、互联网普及率、数字设备可获得性等存在差异，不同地区、组织、人群的数字素养存在差距；由于经济状况、受教育程度、年龄段等不同，不同群体对数字技术的掌握程度、应用水平及创新能力不同，导致他们对数字技术的接受能力不同，某些个体或群体一开始便被排除在数字技术之外，引发了不同群体之间的数字鸿沟，即能获得新技术使用的人与不能获得新技术使用的人之间的差距，表现为信息获取能力差异、技术应用能力差异和技术话语权差异。数字化转型导致数字基础设施、资源和技能不足的群体面临难以逾越的屏障，使其在参与政治、接受教育、获取服务等方面处于弱势地位，甚至被隔离在数字红利之外。数字政府建设中的数字鸿沟使得社会不同人群在数字技术的“可及”和“使用”方面存在不平等，不仅没有使数字技术弱势群体在数字化转型过程中提高获得感，反而拉大了不同群体之间的差距，使弱势群体在生活和工作中遭遇到种种不便甚至是数字技术歧视，带来了“被剥夺感”，最终形成数字技术应用的马太效应，造成事实上的数字不平等，影响着社会的公平性和包容性。

上述包含条块分割的管理体制、上级政府的监督考核、用户的数字素养的整合性分析框架，是数字负担生成的三个分析维度，构成了宏观管理体制、中观运作机制和微观个体特征等三个分析层次。由于宏观层面的条块分割的管理体制在我国政府组织中长期存在，中观层面的上级政府监督考核和微观层面的用户数字素养成为分析焦点，具体可以分为以下四种情况（见表1）：一是上级政府频繁的数字化考核和用户较低的数字素养造成了数字负担的产生；二是即使面临上级政府的监督考核，只要基层政府工作人员具有较高的数字素养，就可以通过熟练运用数字技术高效率完成上级交办的考核任务，数字负担产生的概率较低；三是如果上级政府不进行相应的监督考核，即使基层政府工作人员的数字素养较低，也不会产生数字负担；四是如果没有上级政府的监督考核，基层政府工作人员的数字素养也很高，那么数字负担也不会产生。由此可见，数字化转型中数字负担生成的主要原因在于条块分割的管理体制、上级政府频繁的数字化考核和用户较低的数字素养等三个方面。

依据上述数字负担生成的分析维度，本研究进一步分析数字技术运用所引发的问题，从而揭示数字负担的生成逻辑。当数字技术与条块分割的管理体制、上级政府频繁的数字化监督考核以及用户较低的数字素养相叠加时，会产生分散的数字系统、数字化考核压力和过度数字留痕，并突显出基层政府工作人员数字素养的不足；当这些因素作用于组织和人员时，不仅会制约数字技术的赋能作用，还会产生反复和重复填报录入系统数据、反复登录多个系统和不同端口、过度数字留痕、数字技术学习成本增加等数字负担。数字负担的生成机制，如图1所示。

1.碎片化的数字系统

数字技术在政府中的运用为组织协调、政民互动与服务整合提供了契机，如统一的数据开放门户和一站式政务服务中心等的建立都是以数字技术发展为前提的。数字技术促进了各种政府信息和服务在同一个公共门户网站上的虚拟整合，避免了系统林立局面的出现，不仅有利于政府流程再造和内部协同，而且有利于为企业和群众提供精简、准确和全面的政务服务信息。 

不容忽视的是，在条块分割的管理体制下，不同条块部门拥有各自不同的专业系统，由于这些数字系统之间相互独立、互不兼容，会导致数字系统呈现出碎片化形态。虽然打造统一的数字系统在技术上是可行的，但出于对自身利益、风险等因素的考虑，各部门倾向于将本部门收集到的数据视为私有财产，不愿意进行数据共享，导致数据联而不通，部门间的数字壁垒并未完全打通。不仅如此，各部门还利用数字技术的专业性建立专有数字系统，加强对本部门数据的垄断，增加了彼此间的封闭性，数据共享阻力重重。分属不同部门的数据在标准、格式上也存在差异，整合起来非常困难，从而造成数据实用性不高，数据传输与数据共享渠道不畅。互不相通的业务和数据系统导致大量数据、表格需要反复填报、重复录入，基层政府工作人员需要登录多个系统和不同端口。这不仅浪费了人力、物力，还增加了基层政府工作人员隐性的工作，使基层政府工作人员深陷“表海”，数据填报在使基层政府工作人员投入大量时间和精力的同时，也给他们带来了巨大的工作压力和数字负担。

2.数字化考核压力

在数字时代，许多线下考核转变为线上考核，操作起来更加简便易行，但频繁的数字化考核也带来了数字负担。面对平台积分、在线时长、公众号关注（包括点赞、转发和评论量）、政务APP用户下载安装使用率等量化考核与排名，基层政府工作人员忙于线上刷分、小程序打卡、APP强制推广下载等任务而没有时间和精力落实日常工作，数字技术变相增加了基层政府负担，使基层政府工作人员工作压力过大、情绪低落，对自身工作满意度不高，作为指挥棒的考核的正面功能没有得到充分发挥。

在数字系统建设过程中，上级政府通过层层发包将大量收集数据、填报表格等任务下派给基层政府并纳入考核，但大量政务APP、微信小程序和工作群的存在却成为数字负担使基层政府工作人员疲于应对。为使数据完整、可比较和可分析，历史数据的系统录入工作也落到基层政府工作人员身上，这种情况对基层政府来说，数字化程度越高就意味着数字负担越重。除了建设数字系统的需要，填写表格、上报数据也源于上级政府汲取信息以解决纵向信息不对称的需要。基层政府作为数据的收集者，对部分数据的读取、复制、储存尚未得到授权，会造成一些数据无法获取，同时，一些数据因为标准、格式等不统一造成彼此之间无法兼容，也影响了数据质量，无法为基层政府日常决策、管理和服务提供依据。

3.数字痕迹代替工作实绩

数字负担不仅包括上级政府的数字加压，还包括由此衍生出的过度数字留痕带来的额外工作需求。在数字化转型过程中，数字技术在科层制的运用导致数字痕迹管理现象日益普遍，如一些线上开展的任务仍然要在线下重复一次，这无疑加重了基层政府工作人员的负担。在层层施压的情况下，基层政府中出现了应付考核的现象，滋生了大量只重形式、不问效果的做法，如政务APP、小程序等数字平台层出不穷，一些平台虽然开通，但由于功能不齐全、更新不及时等原因导致公众无法使用而沦为“空壳”。与此同时，由于上级政府将点赞量、转发量、线上时长等数字痕迹作为考核指标，为完成上级政府下派的任务，基层政府工作人员陷入“指尖上的形式主义”，被迫将宝贵的工作时间花在拍照、打卡、点赞、转发等数字留痕工作上。上级政府考核问责的强度越大，基层政府越专注于应对上级检查、完成上级任务，越容易忽略辖区民众的需求，这种组织环境势必导致基层政府唯实的动力不足。不仅如此，由于上级政府采用数字痕迹管理的方式进行考核，不论数据来自哪里、内容真实与否，上报的数据、材料越多就意味着业绩越好，数字痕迹代替了对工作实绩的评价，以至于出现了数字造痕、数字生产、数字作秀等主动迎合上级的现象，导致基层政府工作人员做了很多无用功。这些现象背后反映的是基层政府规避问责风险、应付上级政府数字化检查考核、吸引上级政府注意力的行为逻辑。在此情况下，数字技术沦为追赶潮流、宣传政绩的新型载体，不仅浪费了行政资源、损害了政府形象，而且增加了许多“指尖上的负担”。由于在数字留痕上投入了大量时间和精力，基层政府工作人员对实质性工作反而无暇顾及。

4.数字素养不足

互联网让更大数量、更广范围、更多类型的个体或群体有了联动的可能，然而熟练运用数字技术需要较高的数字素养，个别治理主体的数字技术应用能力不足已经成为治理的现实难题。大多数基层政府工作人员的年龄偏大，由于知识水平和技术能力所限，自身数字素养较低，不具备熟练操作计算机等数字设备的能力，甚至不会也不愿使用数字设备，于是他们既因为不能很好地适应数字化转型而降低了工作效率，也因为数字技能的缺失而成为技术变革中的边缘人，导致基层政府工作人员之间形成“数字鸿沟”，造成信息沟通障碍，进一步加剧了不同个体之间的信息不对称。运用数字技术所需的专业知识、操作技能与数字素养之间的不平衡导致一部分群体面临数字负担。

领导者和普通工作人员应具备不同的数字素养。领导者往往对部门能力提升和组织长远发展起到至关重要的作用。随着数字技术的快速发展和普及，领导者在工作中所面临的挑战和机遇也日益增多。具备良好的数字素养，不仅是适应时代发展的必然要求，也是提升领导效能的重要途径。在具体实践中，作为组织掌舵人的领导者对数字技术的理解、数据驱动决策思维的培养、创新与变革的勇气、数字跨界协同的能力等个体数字素养仍有待提高，如果领导者运用数字化工具进行决策和管理的能力不强，那么就不能很好地进行顶层设计和统筹规划。在数字化转型背景下，要实现数字技术赋能组织发展，就需要领导者不断学习数字技术相关知识，提高运用数字技术的能力和素养。作为数字技术的使用者，普通工作人员也应具备相应的数字素养。由于掌握数字技术的熟练程度、数字能力等数字素养方面的差距，弱势群体应用数字技术还存在过高的门槛，往往难以获得数字技术变革带来的便利，反而因为数字技术不断升级、数字设备操作困难、自身数字技能不足等问题增加了数字技术学习成本和数字设备操作成本，导致其出现工作压力和心理负担。数字技术应用的弱势群体要想适应数字化的办公环境，就要付出更多时间和精力努力地学习计算机、互联网知识和数字设备操作。

数字技术与条块分割的管理体制、上级政府的监督考核以及基层政府工作人员的数字素养差距相叠加，导致数字赋能变为基层数字负担。目前，条块分割的管理体制短时间内不会发生大的改变，解决路径在于合理处理“条”“块”之间的张力，推动条块协同；上级政府的数字化监督考核层层加码，压缩了基层治理空间，解决路径在于下沉治理资源；数字素养差距导致的数字负担不仅是因为基层政府工作人员的数字素养低，也包括数字系统设计方面的不合理，解决路径在于提升基层政府工作人员数字素养，弥补数字鸿沟。因此，为使数字技术更好地赋能基层减负，应从以下三个方面着手消解数字负担。

“条”与“块”之间的内在张力是数字系统分散割裂的根源。要使分散的数字系统得到整合，就要处理好“条”与“块”的关系，使其可以共享资源和共享信息。由此，要实现以下两个目标：一是以人民群众需求为导向，整合条块部门职能和资源。要以人民群众心中的一件事代替部门心中的一件事，构建有利于人民群众办事的数字系统，为人民群众提供完整性服务。二是推动跨部门数据信息整合，实现部门间数据共享互动。数据整合是政府以用户为中心提供集成化服务的前提条件，政府作为顶层设计者，要建立数据共享机制，明确数据相关部门的权利和义务。首先，要注意利益分化和部门权力结构，通过建立组织内部和组织间的协调机制，打破部门间数字壁垒，打造技术与组织互动的数字化协同治理，实现协同的跨部门数据整合。不仅要对不同数字平台进行整合，建立各部门数据的及时汇总机制，促成数据集约集成运行，加强基于数据交互平台的数据智能分发处理，提高数据资源跨部门调度能力，还要着重强调数据治理、数据驱动的重要作用。其次，要建立数据资源应用机制，包括培养数据应用思维、试点先行、完善数据治理机制、坚持多元参与共同发挥数据价值、建立多维动态评价机制等方面，通过建立完善人口、法人、电子证照等基础信息资源库，加强数据归集治理，实现数据互联互通。最后，要重视挖掘数据所蕴含的价值，重视数据管理、存储、分析与应用。通过数字系统的建设、使用、整合来促进业务协同和数据共享，实现技术功能和管理职能相结合，这些数据既包括政府自身掌握的公共数据，也包括政府在与市场、社会主体互动的过程中所产生的数据。总之，要从机制整合、技术支撑、理念转变等方面不断破解数据共享难题。

要改变基层政府过于依赖上级政府的状况，就要将基层政府完成日常工作、应对上级任务、回应公民诉求和处理突发事件所需的治理资源下沉。一是给予基层政府一定的治理空间。应舒缓压力型体制下的任务压力，适度放松监督模糊性工作内容的标准化工作要求，赋予基层政府一定的自主治理空间，发挥基层政府自主性。二是制定基层政府权责清单。应明确基层政府的权利、义务、事项和责任，划清基层政府工作的边界，防止上级政府将各类事项直接发包给基层政府，改变基层政府“眉毛胡子一把抓”的现状，明确上级政府与基层政府之间以及基层政府内部的责任分工，从源头上为基层政府减轻负担。三是制定基层政府组织规划。应加强上级政府对基层政府的指导和引领，赋予基层政府履职需要的经费、权限、信息、人员等资源，以承接治理重心下移带来的工作量增加，将赋权与增能相结合，改变基层政府权责不对等的现状。四是建立容错机制。应允许基层政府根据本地实际情况进行属地管理，避免过度问责造成基层政府产生应付、避责心理而不敢作为、不愿作为甚至虚假作为。

要大力提升基层政府工作人员的数字素养，弥补数字鸿沟，以保障数字技术红利在基层得到释放。为此，一方面着力解决数字系统在可用性和用户友好性方面存在的问题，提高数字技术的易用度；另一方面，不断提高基层政府工作人员的数字素养，增进其与数字技术相关的知识和技能的积累。具体来说，要建立包容性人机关系，要以用户为中心进行设计，包括以用户为中心的导航、更方便用户的系统和功能、循序渐进的用户说明、围绕公共政策和法规变化的更方便的用户指南、满足用户需求的功能、实时沟通专家工作人员（如通过在线聊天）和快速在线响应。与此同时，应通过一定的培训和实践，让基层政府工作人员学习一定的计算机、互联网知识，掌握数据分析、挖掘等实操技能，参与到本部门数据分析的实践中以发挥数字赋能政府治理的价值。

在数字化转型背景下，基层负担出现了新的形式——数字负担，本文从整合性分析框架出发，讨论了数字负担的产生逻辑。研究发现，条块分割的管理体制、上级政府的监督考核以及用户的数字素养等三个方面共同作用形塑了基层政府的数字负担，即重复填报录入系统数据、反复登录多个系统和不同端口、过度数字留痕以及数字技术学习成本增加。在数字化转型过程中，许多线下工作转移到线上，如通过数字系统填报大量数据。由于上级政府采用数字痕迹管理的方式，因此基层政府通过形式化的策略应对考核，巧妙地利用痕迹管理的漏洞，通过数字造痕完成任务，导致数字留痕盛行，既浪费了大量资源，也造成技术运用因偏离预定轨道而悬浮于科层组织。由此，无论是任务下压还是形式应对，都使基层政府承受了数字负担。数字鸿沟则增加了基层政府工作人员的数字技术学习成本和数字设备操作成本，进一步加重了基层数字负担。数字负担还会产生级联效应，如若基层政府工作人员长期处于压力之下，难免会造成情绪低落和工作倦怠，如果置之不理就会造成压力累积，从而影响职业认同，长此以往也会影响组织绩效，甚至威胁组织健康发展。本研究通过对数字化转型非预期结果的研究，旨在为推进和优化数字化转型路径提供参考和借鉴，为公共部门的数字化转型提出合理化建议，以消解数字技术的“负功能”对基层政府治理的影响。

数字负担的概念为刻画基层政府数字治理提供了新的理论工具，它不同于一般意义上的基层负担，是数字化转型过程中出现的“新负担”。二者之间存在一定的转化关系，传统基层负担正在悄然“上线”，基层政府治理的减负面临新挑战。此外，本研究还提出了基层数字负担的表现形式与行政负担的概念存在一些交叉，但是侧重点不同。数字负担重点指向基层政府在数字化转型过程中的“负功能”，聚焦于基层政府工作人员，而行政负担的概念则更多关注民众在与政府互动的过程中所承受的各种成本。如果将数字负担的概念外延放大，二者之间存在一定交集，即民众在数字化转型的过程中也面临诸多公共服务供给的数字化产品与渠道，如何进一步优化与整合，降低民众系统性的交易成本任重道远。

政府在数字化转型的过程中，一方面需要优化顶层设计，加强政府整体性数字治理布局，尤其要以省级政府为依托，系统布局平台、功能、模块与使用权限，基层政府要以场景应用与开发为主要定位，不独立开发系统，并通过建立跨政府部门与层级数据共享的长效机制，打通数据壁垒和数据烟囱；另一方面，需要意识到数字技术推广可能产生的级联效应，防止数字技术的过度应用给基层政府带来的数字负担。

未来的研究应着重于解决以下三个问题：一是通过更多的理论研究，加强对数字负担概念的论证，进一步明确其内涵与外延；二是依托大量实证研究，探究数字负担产生的多重影响机制；三是通过构建本土化的概念，参与公共管理、数字治理等领域的国际对话。