观点 | 陆铭：持续推进户籍改革，促进城乡融合发展

陆铭，第十四届全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长。

近日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

在健全推进新型城镇化体制机制方面，《决定》提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

在传统的城乡发展政策中，往往是比较单兵突进的模式，城镇化有城镇化的政策，乡村有乡村的政策，但随着时代的发展，城乡融合发展的需要越来越高。当前，我国经济处于从工业化逐渐进入到后工业化的阶段，而工业化和后工业化的发展，主要是以城镇化作为推动力，必然会带来人从农村向城市迁移，城镇人口比重持续提高的结果。

在这一过程中，乡村全面振兴需要在农村人口逐渐减少的背景下，推动农村的农业、旅游和自然资源型产业，逐渐实现规模化和现代化。与此同时，农村这些产业的需求，往往来自于越来越多的城镇人口，以及收入水平越来越高所带来的相应需求。

更进一步，随着农村地区产业的现代化和规模化水平提高，还需要从城市地区引入先进的技术、管理和人才，城市地区的资金也可以用来发展农村地区有比较优势的农业、旅游和自然资源产业，以及依赖于农村地区资源的一些加工制造业。有一些在农村地区就业和生活的人群，也需要从城市迁移向农村居住。

因此，城乡融合发展，是一个在新型工业化、新型城镇化的过程中，农村和城市之间生产要素双向自由流动，双向地产生需求，双向地进行产业赋能的过程。

随着经济发展的变化，社会各界包括政策制定者越来越认识到，城乡和区域发展存在一些客观规律，也即随着经济发展现代化水平的提高，城镇人口会不断向城市迁移，因为城镇地区能够带来更多的经济发展、就业创造和收入提升的机会。

因此，在人口向大城市迁移的背景下，在人口流入的城市，特别是大城市，出现了既有户籍管理制度不能适应人口迁移趋势的现象。尽管户籍制度已经经过了多年的持续改革，但到目前为止，仍然存在着在城市特别是大城市，外来人口无法完全享受与本地户籍居民均等的公共服务的现象。

其中特别亟待解决的问题，集中体现在农业转移人口如何在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面，享有同迁入地户籍人口同等的权利。只有解决这些问题，才能既顺应经济发展的客观规律所带来的人口持续向城市特别是大城市迁移的趋势，同时也能够有利于在城市实现共同富裕和权利平等。反过来说，这样才能更加顺利地实现城市化水平的不断提高。

随着人口向城市的迁移，农村地区人口逐渐减少，就更加有利于推进农村地区相关制度的改革，特别是有利于农村地区的农业、旅游和自然资源产业实现规模化和现代化。未来，随着农村人口迁移数量不断增加，还可以释放出大量的建设用地指标用于城市发展，这既有利于土地资源的高效利用，也有利于农村地区实现农业的规模化经营，甚至可以增加全国范围内的耕地数量。

其中的道理其实并不复杂，因为人均占用的建设用地在城市更少，在农村更多，因此，农业人口向城市的迁移，有利于增加农业用地。根据浙江大学谷保静教授的研究，如果未来中国城市化率达到80%，农田面积将至少增加5万~8万平方公里，约为浙江省域面积的一半以上，这对于提高整个国家的粮食安全也是非常有益的。

户籍制度改革现在存在以下难题。第一，在大城市和特大城市，仍然有大量的外来人口，在本地长期居住和就业，但是没有获得本地的户籍，主要卡在他们的社保缴纳年限、实际居住年限，还有教育水平达不到相应的积分标准上。其中，尤其是教育水平的要求，对于大量学历水平并不高的外来人口来说，是一个难以逾越的门槛。

此外，在大城市，办理居住证也可以平等享受基本公共服务的权利，但是居住证的办理却非常困难。这其中的难点，也来自于社保缴纳要求。对于大量从事灵活就业人员，以及个体工商户来讲，交纳社保仍然有门槛限制。在全国统一的社会保障体系尚未建立起来之前，外来人口也缺乏在就业所在地缴纳社保的积极性。租赁住房方面，一些房东不愿意配合出具租房合同，一些商业公寓性的租房，在政策上还不允许办理居住证。这些都是外来人口无法享受大城市的公共服务的根本原因。

而在一些中小城市，则是另外一种情况。表面上看，似乎户籍制度已经不是障碍，但从数据上看，却仍然有大量的外来人口即便在中小城市生活，也不拥有当地的户籍。主要原因在于，农村土地等相关制度的改革没有跟上。一些农业转移人口进入到城市以后，担心如果转换户籍身份，其在农村的合法土地权益会相应地失去。因此，农村的一些相关制度的改革，也成为推进城镇化和户籍制度改革的障碍，而且这种障碍似乎越来越明显。

厘清这些问题后，户籍制度改革的短期目标，就是要在大城市简化办理居住证的条件，实现按居住证获取公共服务，基本公共服务无差异，并且要大幅度地降低积分落户的门槛，增加积分落户的名额。中期的目标是要在大城市逐渐实现积分在城市群内部、大城市之间进行累计互认，最终取消在大城市落户的教育门槛。在农村地区，要相应地实现土地制度的改革，让进城务工人员在获取城镇户籍的情况下，确保不会失去其在农村的合法土地权益和集体资产收入的分享权，免除农村居民的后顾之忧。

户籍制度改革的最终目标，是要实现人口的自由流动，一个人在一个地方获取基本公共服务的权利，跟户籍身份完全脱钩，户籍仅作为一种在常住地登记的制度，居住证跟户籍之间所附属的权益差异逐步缩小，而公共服务的资源完全按照常住人口来进行配置。

在健全推动经济高质量发展体制机制方面，《决定》提出，要完善发展服务业体制机制。这对于加快农业转移人口市民化意义重大。原因在于，一方面服务业可以吸纳大量的农业转移人口就业，给他们创造提高收入的机会；另一方面，服务业的发展对于创造更好的城市生活也至关重要。

服务业的发展对于中国式现代化越来越重要，一方面，随着经济发展水平的提高，生产性服务业越来越多地起到对制造业和其他服务业进行赋能的作用，其中尤为重要的就是研发、设计、咨询、金融、贸易、法律等生产性服务业。另一方面，随着收入水平的提高，人民对于物质的需求增长会逐渐变缓，而新增的一些消费需求将大量集中在服务业。从中国的产业结构角度看，我们的供给能力在制造业方面并不缺，但在服务业方面，则出现大量的供给侧的短板，尤其是在教育、医疗、养老、幼托、旅游、文化、体育、娱乐等方面，无论是供给的数量、质量还是多样性，都不能充分地满足居民日益增长的需求。

这些服务业的需求，从短期来讲是能够满足人民对美好生活的向往，并对消化中国制造业的产能也有非常重要的意义。从长期来讲，教育、医疗、文化等服务业还能够对人力资本的积累和人口素质的提高产生巨大的推动作用。一些生活性服务业，如家政、养老、幼托等，还能够解放家庭劳动生产率，对于提升全民的福利水平和生产率也有好处。

从创造就业的角度，根据经济发展的规律，当前中国第一产业和第二产业创造的就业是负增长的。第一产业的就业负增长实际上是农业规模化和现代化的需要，第二产业的就业负增长是劳动生产率逐渐提高的表现。而第三产业则成为三次产业当中唯一促进就业增长的产业。并且，随着大数据、人工智能等新兴技术的出现，还催生了大量第三产业的就业岗位。新兴技术对提高服务业的供求匹配能力和劳动生产率都具有重要意义。

可以预期的是，在上述趋势之下，越来越多的农业转移人口将从事城市的服务业，并且就业岗位将向城市集中，特别是向大城市集中。正因如此，我认为，要充分认识到服务业成为吸纳农业转移人口的就业主体的趋势，在政策上需要做到以下几点：

第一，要对服务业的发展减少限制性措施，更多地进行扶持，特别是对中小微民营企业的产业扶持，以及城市管理政策等方面，要向促进服务业的大发展方向发力。

对服务业从业人员要有更多的关爱政策。除了前述所说的，要向外来人口提供均等的公共服务之外，在城市的空间格局上，要顺应大量服务业需求和就业岗位在大城市的中心城区集聚的特点。一方面，在城市的轨道交通布局上，要更好地满足服务人群的通勤需求，尤其是从城市的外围郊区向中心城区的通勤需求，同时，针对服务人群的公租房、廉租房，应尽可能多地布局在中心城区，或者布局在郊区的轨道交通站点周围。

我特别要强调的是，社会公众应提高对服务人群的爱护和尊重。服务业是人和人之间打交道的一种工作岗位，需要大量人和人之间的接触和交流互动，而大量外来人口，尤其是跨省迁移的人口，可能会在流入地面临文化、语言、生活方式等方面的差异，因此，我呼吁作为城市的市民，要充分尊重从事服务业的人群，要帮助他们融入本地城市的生活。在这一点上，我认为要不断地强调尊重服务业从业者的必要性。只有这样，才能实现城市发展的双赢局面，既能够让服务业成为吸纳外来人口就业、创造提升收入的机会，同时也能够通过服务业的发展，来提高整个城市的文明程度，提高服务需求者获得服务的质量。