荐文 | 马太平 吴建南 数字化协同：基层减负增能的策略选择——基于C市X区“报表通”的个案研究

马太平，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；吴建南，上海交通大学国际与公共事务学院院长、讲席教授，上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长。

作为公共行政机构的典型组织范式，官僚制能够以理性精神高效达成目标与提供服务。在多样化的构成要件中，正式文档是官僚制规则、规范和知识的表达。文档的存在不仅意味着舍弃了先前充满个性特质和无须资料支持的决策方式，同时也能通过记录的实体间联系协调不同观点和活动，促进官僚机构实施有效的管理。因此，“文档系统”在官僚制中扮演着核心角色。正如韦伯所言，理想型官僚体系的机构管理以正式文档为基础。报表属于正式文档的重要组成部分，通过表格、图表等客观规范的格式来显示数据，在政府内部以程序性方式传递信息，体现了官僚制的形式合理性。

中国的基层治理结构呈现“上面千条线、下面一根针”的“漏斗”形态，基层需要承接条线职能部门下派的各项报表任务。由于不同部门索要的数据存在交叉，基层需要向上级多个部门重复报送。在“一级抓一级、层层抓落实”的压力型体制中，基层处于行政系统的末端，因其可调用资源匮乏等原因，常常难以应对繁重的报表负担。困在表格里的“表哥表姐”，也由此成为基层一线人员的自嘲心声，“表哥表姐”的本质是官僚制下形式合理性的非理性化外延。对此，《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》提出将2019年确定为“基层减负年”。习近平总书记多次在实地调研中指出：“一些基层干部忙于填写各类表格，加班加点，甚至没有时间进村入户调研办实事”，“要防止各条线多头重复向基层派任务、要表格”。

在“数字时代治理”浪潮下，数字化转型被视为推动基层报表减负增能的重要路径。帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)观察到，韦伯时代纸质记录的正式文档已转变为数字时代电子方式记录的权威版本。用电子方式传送文档成为虚拟官僚体系的构成要素。各部门通过业务系统填写报表，降低了数据采集与传递成本，打破空间限制便于基层人员通过“指尖”填报报表。然而，早期的业务系统遵循的是一种“各执一摊、各管一块”的条块思维，系统之间缺乏统一标准，致使“数据孤岛”乱象丛生。这一碎片化状态中，本应为基层减负增能的数字化转型却出现目标偏差，基层填写报表时疲于操作多个系统、重复粘贴报送，滋生出“指尖上的形式主义”，进一步加重基层报表负担。2023年12月发布的《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》强调，针对同一事项或数据，原则上应通过“一站式”综合平台、“一张表”形式报送。2024年8月出台的《整治形式主义为基层减负若干规定》指出，规范政务移动互联网应用程序管理。在数字化情境下，采取何种策略实现基层由增负减能转向减负增能，成为亟待关注的现实难题。

基层报表减负增能涉及基层单位与多个条线部门、公共部门与技术企业间的互动，本质上属于跨部门、跨层级、跨机构特征的复杂治理问题。正如Kettl将协同的必要性描述为“跨界”，由于突破主体边界限制，传统条线部门的分散化治理模式难以有效推动基层减负增能，需要采用多元主体参与的数字化协同治理策略予以回应。基层减负增能的数字化协同治理如何发生？数字化转型中的协同治理是一种性质不同的协同形式，本文欲以基层减负增能为研究对象，尝试探讨数字化转型中协同治理的模式创新。围绕上述研究问题，本文从“协同开启-协同持续-协同结果”构建分析框架，通过对X区“报表通”的案例分析，探究基层减负增能的数字化协同治理逻辑。

依据官僚制理论，正式文档是行政管理客观与一致性的关键基础。邓利维在对英国国家审计署进行研究时发现，Companies House曾是一家被纸质文档窒息的监管机构，每年发放450万份纸质表格让监管对象填写，其中仅在邮政室就有70人专门负责搬运一车车的纸质表格。伴随数字技术的广泛应用，官僚机构已从纸质记录转变为了电子记录。数字技术应用具有两面性，不仅对于提升纸质报表效率具有巨大潜力，还会形成给基层带来数字报表负担的“负能”效应。有学者基于259个社区调研观察到，92.67%的社区经常或有时遇到相同数据反复填报，约3/4认为报表占用了很多或一些时间。针对基层报表负担的生成逻辑，已有研究主要从以下三个方面展开探讨：

（1）压力型体制论，关注“唯上主义”下基层报表负担的层层加码。压力型体制展现了自上而下传导压力，使得很多职能的执行重担压实到基层，导致基层负担“越减越负”，陷于造档填表。有学者指出基层报表负担在内的形式主义是职责同构的产物，各级政府的层层加码表现为给基层加数量、限时限、扩内容等。报表负担等“指尖上的形式主义”是基层数字治理的执行偏离，偏离的原因在于压力型体制与数字治理间的制度张力，这也回应了技术执行框架（TEF）阐释的技术嵌入受到制度环境的影响。

（2）行政发包论，聚焦基层官僚对上级委托目标的被动执行。周雪光指出目标设定、验收检查和激励分配权在中央政府(委托方)或中间政府(管理方)分配，基层(代理方)负责执行政策。作为管理方的各条线部门以上级交办任务为导向而忽视基层需求，使得基层普遍面临数十个政务系统，这些系统需要基层不断上传信息、收集数据。处于多重委托代理关系末端的基层难以对委托目标进行分解，有学者指出基层忙于各类报表、无法关注实际工作，源于对委托目标的扭曲以减轻被问责的风险。

（3）平台系统论，强调平台系统碎片化建设下的数据资源壁垒。早期信息化时期，部门业务系统按照“条条”模式建立，成为后来业务系统“烟囱林立”的源头。由于上级各部门间的平台系统互不兼容，使得平台系统内的数据缺乏交换共享，导致基层人员陷入“表海”中反复采集、重复输入。破除数据壁垒需要制定数据交换共享标准和平台系统互操作标准等，但迫于平台系统改造成本、个别部门将数据视为本部门“资产”等因素难以实现。

基层减负增能是一个多维概念，涉及基层减负与业务增能的双重逻辑。一方面，基层负担是主观感知到的压力，折射出基层工作任务超载、资源匮乏，基层减负可理解为通过各种措施减少基层人员为了执行政策而在同政府内外人员互动中感到的繁重经历的过程。另一方面，赋能(Enablement)的核心在于“帮助别人成功”，业务增能体现出通过形成新的方法、路径，赋予基层人员开展业务的能力。基层减负聚焦在精力负担缓解层面，业务增能体现为能力建设层面。两者处于同一语境下时，基层减负是业务增能的前置环节，业务增能蕴含了从精力负担缓解到业务能力增强的高阶转化。鉴于此，本文将基层减负增能定义为：通过各种措施在减少基层人员感知到的繁重负担过程中，赋予和激发基层人员执行政策时开展业务的能力。已有研究关于基层减负增能的优化路径主要从以下两个视角展开：

（1）从工具理性视角探讨数字技术如何驱动基层减负增能。韦伯在《经济与社会》一书中将合理性划分为工具理性(Instrumental Reason)和价值理性(Value Rationality)，工具理性意味着行为选择以最有效的手段来实现目标为导向。具有程序性和非人格化属性的技术驱动基层减负增能，体现出工具理性特征。有学者基于技术与组织互构论剖析基层人员技术增负感，认为技术嵌入是基层减负的路径，需要提升技术操作的简易与便捷性、构建符合基层治理内生性需求的技术应用模式。有学者以镇街城运平台为研究对象，发现平台强化了“块”对“条”的影响能力，通过组织结构再造、权责匹配和压力调适形成条块协同路径。部分研究从数字平台出发探寻科层与数字的融合，强调整合重复建设的平台，破解“数字悬浮”。平台整合的关键在于数据流动，从数据共享角度提出基层减负，强调数据局统筹推进数据共享互通。

（2）从主体协作视角分析利益相关者如何推动基层减负增能。基层减负增能涉及多元主体，需要发挥不同主体差异角色并实现优势互补，包括作为权威来源的党和政府、具有技术资源的企业和拥有专业优势的科研机构。党的核心领导方面，有学者对成都市基层治理进行了单案例研究，发现成都形成了“一核多元”的治理体系，“一核”是基层党组织，“多元”是党组织领导的多元治理体系。政府内部协同方面，在五级政府“职责同构”下，需要培育纵向政府间的“伙伴关系”，促进跨层级分工合作，破解基层负担过重的难题。政府外部协同方面，有学者基于合作生产理论，指出基层减负增能的平台系统应以上下互动的“平台化运作”模式优化自上而下的“行政发包制”模式，吸引政府、企业与公民等主体参与数字化转型的共同规划、设计、管理和供给。

已有研究深入探讨了基层报表负担的生成逻辑，并开始关注基层减负增能的优化路径，对理解基层减负增能提供了较为丰富的分析视角与解释因素。但相关研究仍存在进一步探讨的空间：一是对于作为官僚制主要特征的报表，已有研究虽然提及报表的负担如何生成，但鲜有研究针对性系统剖析如何实现基层报表的减负与增能双重逻辑；二是已有研究主要从单一的工具理性和主体协作视角提出基层减负增能的优化路径，对于技术被执行过程中的多元行动者协同关注较少，未能揭示基层减负增能数字化协同发生与运行的全貌；同时，数字化转型中的协同治理出现了新的特征与结构，直接运用传统协同治理理论面临解释力不足和适用性有限的问题。

作为解决复杂公共问题的治理策略，协同治理成为回应利益集团的对抗主义(Adversarialism)和封闭决策的管理主义(Managerialism)失败的另一种选择，是指使人们跨越公共机构、政府层级和（或）公私领域界限，建设性地参与公共决策和管理，以实现公共目标的结构和过程。协同治理理论研究主要有两大流派：一是结构流派关注协同治理的结构性因素，探究协同网络、科层与网络混合等组织形式；二是过程流派聚焦协同治理的过程性因素，探讨从起始条件到协同结果的发生过程。过程性研究取向下，目前已有多个理论模型解释协同治理如何发生。Ansell和Gash基于137个案例的归纳提出协同治理模型，包括起始条件、制度设计、催化领导、协同过程与协同结果组件。Emerson等将协同治理模型描述为一个嵌套结构，由系统环境及其形成的驱动力，协同动力、行动、影响及引起的适应调整构成。Bryson等围绕一般先决条件，初始条件和驱动因素，过程与结构，冲突和紧张局势，结果和责任等组件构建协同治理框架。上述经典的协同治理模型关注到不同组件或提供了不同协作视角，但协同治理的主线环节都试图展示“协同开启→协同持续→协同结果”的发生逻辑，暗含了特定组件间存在非线性的因果关系，为理解过程性研究取向的协同治理提供了一个概念图。

数字时代，协同治理开始出现新的要素并呈现新的形态，传统协同治理面临着解释力不足的局限。Goldsmith和Eggers在研究20世纪末与21世纪初期西方国家政府治理时发现，第三方政府、协同政府、数字化革命、消费者需求等改变公共部门形态的四种发展趋势正在合流，指出数字技术能够提升协作绩效。一方面，部分研究开始将数字技术纳入协同治理模型，认为技术在协同治理中扮演合作行为的推动者和“非人类行动者”(Nonhuman Actor)两类角色，能够促进在线沟通、建立联合行动的技术能力。数字平台是数字化转型中协同治理的重要维度之一，曾渝和黄璜将数字化协同治理定义为应用数字平台实现多个相互依赖的个体或机构参与公共决策和管理的制度安排。另一方面，数字技术嵌入协同治理存在执行边界，技术是执行的而非决定的，它无法改变协同关系中的信任危机和促进协同主体的共同理解。个人对于技术执行方向具有重要影响，Hwang对美国社区信息系统(NIS)进行了调查研究，发现有效的NIS可以促进协同治理，由强有力领导承担的NIS项目更可能成功。催化领导充当“协作能力的建设者”，管理协作中的紧张关系，具有领导全局的治理能力和协调各方的管控能力。Emerson观察到，催化领导是重要驱动力，没有催化领导，协同过程就无法持续。由此来看，数字领导是数字化协同的关键组件，能够在一定程度上弥合技术的执行边界。

基层报表减负增能属于数字化协同治理议题之一，由增负减能到减负增能的转变是一个动态的跨部门、跨层级和跨机构的协作过程。在以专业分工为特征的传统官僚制下，各部门按照“条条”模式建立业务系统并分散面向基层采集报表，平台系统碎片化建设催生基层报表负担的生成。数字化协同基于统一的数字平台，推动部门之间数据资源共享、报表业务集成，可以实现传统碎片化报表到整合式报表，为基层减负增能提供可行的策略选择。如前所述，既有研究主要从单一的工具理性或主体协作视角提出基层减负增能的优化路径，缺乏对于技术执行过程中多元主体之间数字化协同的关注。

鉴于此，本文基于协同治理理论的过程流派，在数字化转型情境下从协同开启、协同持续、协同结果三个维度出发，构建基层减负增能数字化协同的分析框架（见图1）。其中，协同开启回答了“为什么要协同”；协同持续阐述了“如何进行协同”，体现出数字领导和数字技术对减负增能协同过程的驱动；协同结果揭示了“协同绩效如何”的问题。本文以该框架指导后文案例分析，在此基础上对基层减负增能数字化协同的内在机理进行理论归纳。

为了呈现基层减负增能的数字化协同何以发生，本文采用个案研究法，选取X区“报表通”实践作为观察样本。原因在于：（1）渗透到政府工作各个环节的报表是现代官僚体系的重要特征，报表负担属于基层数字负担的主要类型之一，相较于其他基层负担，报表负担的生成与消解更加依赖数字工具，能够更好揭示基层减负增能的数字化协同；（2）该案例在开展前基层面临着繁重的报表负担，通过开展前后对比，可以清晰展现基层由增负减能转向减负增能的变化过程；（3）当前全国范围都在广泛开展基层报表减负增能，如重庆“一表通”、江西“一表同享”等，而X区“报表通”获评“省第三批新型智慧城市优秀解决方案”，自2022年8月以来，重庆、武汉、南宁等50余座城市前往考察调研，成功经验推广至省内外多个地区，案例具有典型性和代表性。

2023年8月—2024年3月期间，团队通过深度访谈、实际观察和公开渠道等方式，对X区“报表通”实践进行了跨时段的跟踪调研，获取到大量翔实的一手资料与二手素材。其中，对主管单位、业务部门、技术企业和基层村社等多个利益相关者进行了多轮深度访谈，每次访谈均在1小时以上（见表1）。同时，团队对“报表通”系统进行实际观察，仔细了解系统功能、报表类型和字段超市等。二手素材来源于通过公开渠道获取的新闻报道和政策文件，以及政府部门提供的相关数据、工作总结和研究报告等，这些素材作为访谈资料的补充与印证，确保了本研究资料收集的信度。

在政府信息化建设背景下，X区较早将数字化手段用于基层报表工作。然而，实践中本应为基层减负增能的数字化手段反而带来增负减能效应。对此，X区于2022年4月创新开发上线“报表通”工具，推动基层减负增能。以“报表通”应用前后为节点，报表填报模式由分散式变为整合式填报（见图2）。

（1）增负减能：分散式填报阶段。这代表了X区2022年之前的基层报表模式。在官僚制专业分工逻辑下，该模式具有条线部门各自为政的特点。各部门通过业务系统面向基层采集数据，重复索要、多头报送现象严重，“表哥表姐”越做越“破防”，自嘲为“表格流水线上的工人”（D23121344）。面对不堪重负的报表负担，基层官僚不得不变通应对，如针对不同统计口径，努力让一组原始数据“一鱼多吃”；针对“张开就要”的限时催促，直接估算填写导致数据失真。在该阶段，需要先向镇街发通知收数据，镇街通知村社人员报数据再由镇街汇总上报，层层上报导致数据时效性较差、数据鲜活度不高。

（2）减负增能：整合式填报阶段。分工和专业化特征的官僚制必然伴生协调需求，在该阶段，X区基于重新整合的理念将各条线部门分散的基层报表进行整体统筹，通过数字化协同治理构建整合式的填报模式。数据跨层级、跨部门共享汇聚至数据中台的基础上，条线部门使用“报表通”系统简易选择字段、配置筛选条件即可一键生成报表，同时对于额外采集、核验上报等工作全区均统一使用“报表通”，基层不再频繁操作众多系统。多元主体协作破除“指尖上的形式主义”，并通过数据回流在应用场景中推动业务增能（见图3）。

具体而言，整合式填报阶段覆盖三个时期。一是酝酿启动期。X区于2020年成立智慧治理中心，负责牵头构建全区智慧治理体系并统筹数据资源，按照市级部署设计数字化转型“112N”总体架构。2021年12月，市委社治委发布智慧社区应用场景建设任务，X区揭榜“一表通”任务。二是应用试点期。通过大调研了解基层实际需求后，2022年4月开发“报表通”系统，选取PX街道、HY街道进行内部试运行。6月，“报表通”正式上线并在X全区使用。该时期内，依据条线部门和基层的使用反馈，“报表通”系统功能不断优化，切实推动基层报表减负。三是全面复制期。2023年8月，《关于加快智慧C市“报表通”全面实战应用的通知》发布，X区的基层报表减负增能经验在全市推广，截止2024年3月，已在省内10余个市州落地并推广至省外13个地区。

X区“报表通”的建立缘于上级条线部门的纵向任务压力。2021年11月，C市提出建设“智慧C城”，明确了“8+N”的工作任务体系，即打造8个重大领域的智慧应用场景，要求各市级部门积极响应应用场景建设。在此背景下，市委社治委于2021年12月面向各区县发布智慧社区应用场景建设任务，X区揭榜“一表通”任务。智慧治理中心数据资源科L科长这样说道：

“为了响应智慧应用场景建设，市委社治委就做了一个方案，其中里面提到要建设‘一表通’。当时把我们各个区县叫了过去，让大家自选。面对市里下达的任务，我们选了‘一表通’，重点解决各类填报负担。”（A231212282）

从横向关系来看，主体之间存在专业能力差异和资源不平衡。对于揭榜的“一表通”任务，政府自身缺乏系统开发和运维能力，由此选择委托具有数字化项目建设优势的SK集团提供技术支撑。协同治理中的企业不仅作为市场主体，还肩负公共责任。X区各部门掌握不同的数据资源，同样数据在不同部门能够产生多样化业务价值，各部门在报表业务中需要应用其他部门数据，这一互补性资源的不平衡状态为跨部门数据共享创造条件。医保局人员表示：

“采集的报表对民政、卫健等部门业务开展有帮助，他们采集的有些报表也是我们需要的，大家对一端采集、多端复用工具有较大需求。”（B24030547）

同时，已有技术环境和前期合作历史为“报表通”的建设奠定了合作基础。在“报表通”开发之前，多个部门已有业务系统且X区已建事件中枢、数据中台等，提供了良好的数字基础设施。X区还通过开放机会清单选择企业开发数字化转型应用场景，企业接了项目后会在X区落地公司并成为数字经济产业生态伙伴开展长期合作。此外，SK集团前期与智慧治理中心进行了广泛合作，两者具有深度的纽带关系，正如智慧治理中心Q副主任所言：

“SK集团是区国有企业，这家公司我们都很了解，也合作过很多次，之前便民服务门户小程序‘超级绿叶码’等项目都是找他们做的。”（A231212117）

除了上述正向协同开启动力，X区减负增能的协同发生还由繁重报表负担催化。X区基层官僚报表的报送端口众多，基层采集的数据需要重复录入各部门业务系统、“大联动·微治理”、“社智在线”等多个系统。在官僚组织的“铁笼”效应下，基层人员被困于“表格牢笼”，有报不完的数据、做不完的台账，导致基层人员无暇走村入户、服务群众。调研发现，X区各村社平均每月报表数量高达105张，其中临时报表达70张，甚至存在只填不用的“僵尸报表”。谈及该现象，LH社区工作人员深有体会：

“说起以前的工作状态，可谓是‘表格满天飞、档案到处堆’。统计各类表一天最多的时候要报十几张。有时候报一个表就要半小时，我要打电话给每个网格员，每个交给我之后再汇总报上去。”（D23121321）

协同开启之后，利益相关者结成共同体推动基层减负增能的协同持续。从X区的案例来看，报表负担在获得领导注意力后进入政策议程，采用多种策略培育主体协作精神，并搭建“报表通”系统为减负增能提供协作平台。

1.数字领导的注意力分配

酝酿启动的初期，市委社治委发布应用场景建设任务后，X区区委书记亲自一把手推动积极争取市上的“报表通”试点，充当发起人使得“报表通”建设被提上日程。在揭榜“报表通”后，较高职务数据官通过亲临现场、召开会议等策略驱动相关工作开展，高度关注“报表通”建设进展和成效，激励下属采取与组织目标一致的行为。对此，智慧治理中心工作人员这样说道：

“市委书记之前来调研过‘报表通’，区里面的领导也非常重视，时常就会来中心。还有常态化召开的‘智慧X区’推进会，区领导、相关部门都会参加，‘报表通’一般作为其中一个议题讨论。这让我们感到比较大的压力，必须加快把相关的工作做好。”（A23080653）

在个人层面，业务与技术能力的融合让催化领导成为一名技术官僚。从X区数据官架构来看，形成包括首席数据官、数据执行官和数据专员在内的300余人队伍，纵向覆盖区、镇街和村社三级，横向承接各镇街、区级各部门，围绕数据归集治理、报表权限配置等展开跨层级与跨部门协同。其中，多位数据官拥有技术类学科知识背景，如作为首席数据官的区委书记主修系统工程专业、还有多个部门数据执行官是单位信息中心负责人或从事过信息化工作。谈及这一现象，智慧治理中心Q副主任结合工作经历指出：

“不光需要技术，需要既懂业务又懂技术的人，把这两种组合起来才能把这个事情干好。熟悉业务的人把业务流程化后，再通过数字化方式对流程进行再造。”（A23121239）

在组织层面，智慧治理中心具备的多重数字能力增强合作权威。作为“报表通”的牵头部门，智慧治理中心属于正处级事业单位，为报表工作中跨部门协作、事务协调及便捷沟通创造了有利的组织条件。系统操作应用能力上，部分部门数据执行官不知道如何配置报表、设置授权等，都会联系中心予以指导与处理。技术方案评审能力方面，智慧治理中心是全区信息化项目的主管单位，负责审核各部门信息化项目技术方案，访谈对象提到：

“其他部门提交信息化项目技术方案后，我们会进行初评，初评后找科技评估中心并组织专家对项目进行把关，依据评审结果我们会给出批复，有批复后他们才能获得资金并启动建设。”（A23121204）

除此之外，智慧治理中心的领导兼任为协作减负提供统合力量。采取“资源整合”的兼任策略，中心主任兼任综合行政执法局局长、中心副主任兼任行政审批局副局长。这些部门数据资源丰富、报表需求较大，如综合行政执行局是“报表通”使用频次最高的部门。采取“向上借势”的兼任策略，区智慧治理中心书记是X区委常委，中心主任兼任区政府办党组副书记与区委办副主任。领导兼任为基层报表工作中的跨部门协作创造了组织条件：

“智慧治理中心书记和主任的多重身份，使我们能够以区委办或政府办名义在全区推广‘报表通’，如当时他们在收集督查事项表时，就让所有部门使用‘报表通’填报。”（A24021931）

2.协作平台驱动重新整合

2022年4月，X区基于数据中台创新开发“报表通”系统，为基层减负增能的协同持续提供载体。目前，数据中台已有34个部门接入，“报表通”已有31个部门应用、8个镇街与81个村社全覆盖。技术以协作平台方式嵌入，穿透了利益相关者之间传统边界和壁垒，将数据和业务进行了重新整合。

数字技术为安全可信的数据流动空间提供通道。数据中台的数据来源包括上级回流、本级接入、物感收集和基层采集，目前已集成5111个数据源，汇聚90亿条数据。采取数据防护专项工作，通过敏感程度对表单进行分级，划分敏感级58个，较敏感级70个，低敏感级277个，为风险预警建立识别基础；对敏感数据进行监测和智能化预警，累计监测日志17万条，监测泄漏风险1818次。同时，运用数字技术进行数据治理，提升数据质量以满足报表业务需求。例如通过数据关系功能进行字段关联、实现数据复用，将不同数据源进行对比分析与融合治理。SK集团技术运维人员这样说道：

“当时市上给了我们38万核验人口，我们到省公安跑数据，验证是否在X区。匹配之后，得出7万人还需核验。然后利用原来人口数据底座把字段应补尽补，最后还剩3万多人通过‘报表通’下发给基层去核验。”（C23121327）

数字技术还赋能跨部门与跨层级的报表业务协同。“报表通”系统作为一种嵌入式工具，可以在市政务办公系统“C政通”的PC端和移动端进行操作，具有支撑报表业务的多重功能。在“数据看板”板块，实现报表使用、数据获取等可视化管理。在“我要数据”板块，各业务部门、镇街可以直接勾选预先梳理的字段，一键生成相应报表。在“数据采集”板块，主要用于表单设计和报表权限设置，数据专员可以授权所在部门其他人员增、删、查、改的表单权限。在“任务中心”板块，各业务部门直接通过“报表通”面向基层发布报表任务，既包括数据中台缺失数据的采集，还包括已有数据的动态更新核验，发布者能看到报表完成进度。如逾期没有完成报表任务，可通过“事件中枢”单独推送提醒信息至个人。同时，该板块涉及报表审核任务的推送：

“如果导出人房基础信息等报表，不仅会给行业主管部门推送审核任务，智慧治理中心也会审核，审核同意后才可以下载这个报表。”（A24021938）

由此来看，技术嵌入实现了X区基层报表流程的结构重构。作为数据融合共享的工具，在业务系统难以互通的情况下，“报表通”让割裂的数据汇集在同一平台，实现数据共享。作为用数生成报表的工具，各条线部门仅需勾选相应字段即可直接生成所需报表。作为采集数据的工具，“报表通”可在统一平台上直接面向基层发布数据采集任务，从层层下达转变为直接派发，避免了报表逐级上报过程中出现“塔洛克等级歪曲模式”。LH社区党委副书记T表示：

“我们把数据给他们采集好了，不管什么时间要、哪个部门要，他们直接一提就对了。现在就很方便了，以前的话还要每次都发给我们重复采集。”（D23121325）

在基层减负增能数字化协同过程有序推进的基础上，X区“报表通”在实践探索中取得了相对较好的协同结果。具体而言，从应用试点期走向全面复制期，在基层报表减负基础上逐步生成溢出效应，聚焦基层具体应用场景向业务增能不断转化。对此，智慧治理中心Q副主任指出：

“最开始想的基层减负，当时觉得他们报表太多了。后面铺开了，数据不断汇聚，我们就想怎么让‘报表通’产生更多价值。”（A23121285）

基层减负方面，X区基层报表大幅减少且报表效率得到显著提升。整合式填报的“报表通”解决了基层多头报送、重复填报问题。对于已汇聚数据，梳理出2000余个常用字段、100余张高频报表，供需求方一键提取使用；对于缺失数据采集或已有数据更新核验都统一使用“报表通”系统派发与填报，从源头每周减少了10小时以上的报表时间。“报表通”对于报表负担的减轻，不仅对填报数据的基层人员有直接影响，也为条线部门获取报表节省了时间：

“第一次接触‘报表通’时，心想‘啊，又来一个系统’。但使用后发现，的确减轻了负担。不然‘表哥表姐’都要熬成‘表叔表婶’了。”（D23121347）

“民政局之前开展80岁以上老年人关爱服务，进入‘报表通’只用新建一张80岁以上老年人名单，在字段超市里面选择关键字段，设置筛选条件，年龄大于80岁，点击保存，一键就生成报表了。”（B24030516）

业务增能方面，X区将作为基层报表减负工具的“报表通”向应用场景衍生，在场景应用中驱动基层官僚高效开展业务。通过数据自上而下回流至基层，让基层不仅是数据的采集者，还是数据的使用者或受益者，赋予与激发基层人员在具体业务开展中的能力。“报表通”驱动基层业务增能覆盖了民生服务、问题处置、产业发展三大领域，包括多个典型应用场景（见表2）。

基于对X区“报表通”实践的案例分析，提炼出基层减负增能的数字化协同治理逻辑（见图4）。该模型将多个变量组织成一个多层次框架，揭示基层减负增能数字化协同的内部动态和因果路径。其中，协同开启环节包括起始条件和紧张局势组件，构成了数字化协同的“触发之窗”，反映基层减负增能协同发生的难易程度。协同持续环节体现出数字领导和技术嵌入组件作用于协同过程，在数实融合空间中推动基层减负增能的相互依赖创造。协同结果环节位于数字化协同的末端，包括基层减负和业务增能要素。

基层减负增能数字化协同的发生被置于特定环境之中，受到正负向牵引动力得以开启。正向起始条件方面，上级政府参与为开启基层减负增能带来纵向压力。正如周雪光指出“向上负责制”是中国官僚体制的核心，X区政府积极争取市上的报表减负试点，有助于在同级政府竞争中保持优势。同时，政府与企业在技术开发和系统运维上的专业能力差异，以及政府数据这一互补性资源在不同部门之间的不平衡状态，催生基层减负增能的协同动机。政府选择授权具有合作基础的本地国有企业作为“报表通”运营单位，体现出“数字时代治理”的重新政府化（Re-Governmentalization）。相较于私有企业，国有企业在网络和数据安全上更有保障，建设费用能够反哺进入公共财政。

负向紧张局势方面，基层繁重报表负担让基层官僚处于工作负荷状态，倒逼基层减负增能进入政策议程。在分散式填报阶段，基层处于“上面千条线、下面一根针”的“漏斗形”结构，加之压力型体制下的层层加码，使得基层报表任务艰巨。部分部门将信息视为权力，官僚制的等级制度和分工结构导致数据流动困难，使得基层面临众多报表端口，重复采集、多头报送频繁。同时，该阶段的报表是从区级部门到街镇再到村社的层层下达与上报，在经过多层级过滤后会出现信息歪曲，产生“塔洛克的等级歪曲模式”。针对繁重报表负担，基层官僚可能出现估算填写等被动应对，这也是在有限资源下追求形式合理性而放弃价值合理性的表现。

权威是形成协同的一种资源，拥有正当性权威的催化领导帮助利益相关者塑造统一的合作身份，确保基层减负增能数字化协同不会屈服于合作惰性（Collaborative Inertia）。官员晋升和职业生涯为上级权威所掌控，作为权力攀登者（Climbers）类型的官员希望得到上级领导的认可。催化领导与数据官制度的结合，产生了数字领导这一数字时代新型领导范式。

基层减负增能的协同持续取决于多种不同类型的数字领导。作为首席数据官的区委书记扮演召集者，动员争取市上“报表通”试点，创造全区基层减负增能的共同目标。纵向覆盖区、镇街和村社三级的首席数据官、数据执行官和数据专员充当拥护者，协作推进“报表通”的具体运行。官僚体系中的各部门存在利益冲突，而数字领导从共同目标出发推动基层减负增能利益共同体的打造。较高职务的数据官组织召开多轮推进会，围绕部门数据共享、应用场景创新等进行沟通协商，为部门利益协调搭建了互动舞台。同时，数字领导通过亲临现场调研获取进展反馈，在纵向压力下推动协同成员达成减负增能的承诺。

数字领导在个体和组织层面的能力聚合，培育了基层减负增能的数字化集体行动能力。第一，个体层面数字领导的业务与技术能力融合。多位数据官拥有技术知识或工作背景，将技术人员整合至行政层级、进入到权力领域，让既懂技术又懂业务的数字领导在减负工作中发挥重要作用。第二，智慧治理中心在组织层面聚合的多重数字能力增强合作权威。该中心统筹基层减负增能的推进，与其他部门形成“牵头-共治”的行动模式，其具备的系统操作应用、技术方案评审等多重数字能力，有助于打通官僚边界壁垒、克服“部门主义”倾向。第三，数字领导兼任实现数字化协同网络中多种关系的统合。智慧治理中心书记、主任和副主任兼任其他部门领导职务，他们在网络中扮演的角色即Goldsmith提出的“连接人（Connectors）”概念，建立跨部门的关系网络，通过同级兼任实现资源整合，向上兼任可以借势高位推动减负增能。

以往分散式填报模式下，基层报表数据与业务要素在碎片化系统中相互割裂。跨组织边界的“报表通”作为承载多元主体互动的协作平台，将离散分布的要素通过数字技术在更大范围重新整合，构建起数字联结空间。一方面，数据要素流动的空间。数字技术进步为官僚体系构造了信息流动能力，在数据中台汇聚上级回流、本级接入等数据基础上，各条线部门通过“报表通”勾选字段生成报表，该空间成为多主体共同享用的数据公地（Data Commons）。另一方面，业务要素协作的空间。基于协作平台的标准化、模块化功能，传统报表程序或知识被内嵌到系统之中得以“客观化”，我要数据、数据采集、任务发布与审核等业务都通过“报表通”实现。这些报表业务从层层下达和上报变成了直接向基层派发与基层直接上报，去中介化的报表业务流程推动等级结构的“扁平化”，体现了“中空政府”（The Hollow State）趋势的出现。

通过离散分布要素的数字联结，技术理性驱动基层减负增能协同过程的持续运转。支撑利益相关者线上沟通，针对报表任务通过协作平台提醒推送，以在线会议、微信群聊等方式展开讨论，破除物理空间对协作参与的束缚。同时，按数据敏感程度进行表单分级，对敏感数据进行监测和智能化预警，并且在分段责任制下由智慧治理中心承担共享环节的责任，这符合趋于规避风险的官员行为动机，有助于推动建立信任关系。此外，协作平台为基层减负增能的集体行动建立了技术能力，“报表通”为部门之间、上级和基层之间协作推进报表减负提供载体。以往未建立业务系统的部门通过Excel或纸质方式收集报表，数字素养较低的人员操作多个系统较为困难，而协作平台的使用为技术能力有限的参与组织和个人提供了“技术援助”。

数字化协同推动独立行动到集体行动的转变，使得基层由增负减能迈向减负增能。邓利维从数字时代的治理变革中观察到，交互式和“只问一次”（Ask Once）的信息搜寻趋势，本案例中基层报表也通过协作平台实现了一端采集、多方复用，大幅减少了基层报表负担。同时，协作平台在应用场景中产生溢出效应，提升基层官僚开展业务的能力。减负增能实现的背后体现了多维公共价值创造。经济价值方面，应用统一平台减少碎片化系统的运维成本，节省了条线部门和基层人员报表时间成本；行政价值方面，基层人员报表效率显著提升，报表程序或知识被内嵌到协作平台；社会价值方面，体现在民生服务和问题处置领域的场景创新；市民价值方面，卸下指尖“束缚”的基层人员有更多时间服务市民，并且面向市民收数据的频次减少、降低了市民的行政负担。

基层减负增能是基层治理现代化的重要议题。本文从“协同开启-协同持续-协同结果”构建分析框架，基于X区“报表通”的线索追踪，探究基层减负增能的数字化协同治理逻辑。研究表明：第一，上级参与、协同动机和合作基础在内的正向起始条件以及报表负担繁重形成的负向紧张局势，为数字化协同开启带来纵横“触发之窗”；第二，领导权威势能催化利益共同体的数字协作能力聚合，技术理性嵌入推动离散化要素的数字联结空间构建，两者共同驱动协同过程持续运转起来；第三，基层减负向业务增能溢出转化的协同结果，蕴含多维公共价值的创造。相较于已有研究，文章的理论贡献体现在以下三个方面：

（1）基于协同治理理论探讨数字化转型中基层减负增能协同的发生逻辑，本文突破了既有研究从单一工具理性或主体协作视角分析基层减负增能优化路径的惯常思路，为基层减负增能提供了新的整合性理论解释视角。如前所述，既有研究分散讨论技术或利益相关者如何驱动基层减负增能，忽视了技术工具与主体协作之间的互动，本文将研究范畴由单一视角延展至了技术执行中的多元主体协同，呈现了基层减负增能数字化协同发生的全貌。

（2）从过程流派提炼出的基层减负增能数字化协同分析框架，揭示了传统协同治理在数字化情境拓展后出现的新特征或新形态，弥补了传统协同治理理论在数字时代解释力不足的局限。一方面，Ansell和Gash、Emerson等提出的经典协同治理模型均没有考虑数字化组件，无法完全阐释数字化转型中的协同治理现象，而本文将数字技术纳入协同治理模型，并探讨起始条件、催化领导、协同过程等传统组件的数字化呈现。另一方面，协同治理被视为动态交互的系统，但既有研究较为缺乏对于组件之间因果关系的解构，本文进一步探寻紧张局势如何引起数字领导关注、数字技术与数字领导如何作用于协同过程的具体要素等，有助于深化对于协同内部动态的过程性理解。

（3）本文将源自西方的协同治理理论应用于中国基层减负增能场域，提出工具理性和主体协作相融合的数字化协同治理模式，重点突出中国场域下数字领导权威势力的催化，拓展了数字化协同的适用范围并推进本土化取向。与既有学者的研究发现一致，数字化协同的核心是平台化治理。然而，数字技术执行是有边界的，尤其是在中国党政双重权威并存的组织机构之中，既有研究未予重视数字领导的作用。本文研究发现，数字领导对于弥合技术执行边界至关重要，一定程度上实现了对数字化协同治理研究的理论增进。

当前，公共部门组织与管理变革的显著特征围绕数字技术的变化展开，数字时代治理成为当代公共行政占主导地位的“准范式”。韦伯的官僚制特色之一是分工和专业化，当处理超出单一主体能力范围的复杂问题时，必然伴生跨部门、跨边界的合作需求，于是数字化协同作为一种新型治理模式而出现。

数字化协同象征着技术变革与协同治理两种趋势的合流，是在数字化情境下将数字技术用于协同治理，体现了工具理性与主体协作的相互融合，其可理解为：在数字领导催化下，依托数字技术搭建协作平台，实现多元利益相关者跨边界参与公共决策和管理的制度安排。数字化协同是对Tan和Crompvoets提出的数字新韦伯主义（Digital Neo-Weberianism）的超越。数字新韦伯主义强调利用技术强化权力关系的上下级节制，以数字化命令与控制形式巩固“科层牢笼”，存在结构僵化与割裂、参与受限的缺陷；数字化协同有望改变这一局面，培育政府、企业等多元主体协作精神。相较于传统协同治理，数字化协同拓展了主体互动空间，嵌入数字技术这一新的组件，改变协同发生中传统组件的作用形态，形成以数字领导为驱动、协作平台为核心的治理逻辑（见表3）。

在新的技术组件嵌入方面，通过搭建承载多元互动的统一协作平台，减少行政资源的重复投入，依托标准化、模块化功能，实现离散分布的数据、业务等协作要素在数字空间中更大范围的整合，并通过数据留痕驱动协同行动的可视化呈现。在对传统组件改变方面，数字技术改变了起始条件组件，数据要素和技术资源的不平衡催生协同需求，数字基础设施等在内的外部技术环境推动协同开启。同时，技术企业将政府制定的制度框架转化为数字平台的协作规则，开发的具体算法、操作程序等内嵌于平台之中得以“客观化”，并支配着多元主体的互动。技术嵌入还对协同过程组件进行重构，提供线上沟通协商的场所，突破物理空间对于协同参与的限制，缓解主体之间的信息不对称；从技术上保障了政府数据安全流动，提升了业务流程的透明度和开放性，推动可信任协同过程的运作；向技术能力有限的参与主体提供“技术援助”，培育了数字化集体行动能力，促进多元主体相互依赖关系的强化。

然而，技术嵌入协同治理具有执行边界，需要组织层面尤其是数字领导的权威势能催化。乌托邦主义者期待通过数字技术来解决根深蒂固的复杂问题。简·芳汀指出由于技术进步逻辑与官僚政治逻辑存在冲突，政府部门缺乏理性利用技术的激励。数字技术对“部门主权”产生了冲击，不能阻止协同主体的抵触逻辑与自利倾向，无法改变已有的部门利益格局。数字领导对于弥合技术执行边界至关重要，尤其是在中国党政双重权威并存的组织机构情境下，党政力量在协同治理中的作用越来越凸显。数字领导兼具职务权力和数字权力，基于掌握的权威塑造目标一致性、构建利益共同体，为主体沟通搭建互动舞台并促进共同承诺，组建数据管理机构等实现数字协作能力的聚合。

本研究还存在以下局限性：（1）就选取的案例而言，“报表通”是一个初具雏形、具有一定效果的减负增能工具，但囿于官僚制的惰性力量或有限资源与开展时间，对于基层减负增能的作用未能完全凸显，未来需要纳入更长时段的跟踪研究；（2）本文仅以基层减负增能为对象探讨数字化协同治理逻辑，未来需要纳入更多其他领域的不同类型案例，探索并完善通用性的数字化协同治理模型；（3）本文阐述了数字化转型中的协同治理，未来还需要进一步研究协同治理如何推动数字化转型，以加深对数字化转型和协同治理两者关系的认识。