荐文 | 吴建南 王亚星 陈子韬 从“增负减能”到“减负增能”：基层治理数字化转型的优化路径

吴建南，上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长、国际与公共事务学院院长、讲席教授；王亚星，上海交通大学国际与公共事务学院博士生；陈子韬，上海交通大学媒体与传播学院助理教授。

基层治理是社会治理的重心所在，基层治理水平直接关乎国家治理体系与治理能力现代化的进程。作为连接政府与社会的前沿，基层政府既需要承接各个条线部门的任务部署，又需要直面群众的民生诉求，承担着基层公共服务供给和维持基层社会稳定运行的重要职责，呈现出“上面千条线、下面一根针”的“漏斗形结构”。在这一结构中，大量自上而下的行政任务挤占了基层有限的行政资源，在带来基层负担的同时，也分散了基层公共问题解决的精力。对此，中共中央办公厅于2019年印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将2019年确定为“基层减负年”，旨在“切实为基层减负”。如何为基层减负增能已成为亟待解决的现实难题。

随着数字技术的广泛使用，数字化转型被认为是减负增能的重要路径，能够通过自动化手段来降低基层政府负担和提升基层效能。2019年，习近平总书记在上海考察时提出“要抓一些‘牛鼻子’工作，抓好‘政务服务一网通办’、‘城市运行一网统管’……做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”；2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》与2022年国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》均强调以数字技术赋能基层治理，旨在通过数字技术降低基层负担、提升基层治理能力。

然而，被寄予厚望的数字技术在应用的过程中的某些方面却出现了“增负减能”的效应。根据人民智库在全国收集的6077份问卷结果显示，数字化转型过程中普遍存在要求基层工作人员反复填报相同材料、工作群变晒打卡和晒加班的“秀场”和列队回复等问题，各种变味走样的政务APP占用了基层工作人员大量时间。根据人民智库另一份问卷调查显示，近50%的基层干部和群众认为基层治理中存在信息共享难、上级系统难以满足下级需求的问题。以上两份调查反映了数字化转型在本不应增加基层负担的情况下却增加了基层数字负担，在本应赋能基层治理的领域却未充分赋能。

基于此，本文旨在探索为何本应“减负增能”的数字化转型却导致了“增负减能”的结果？应如何优化基层数字化转型，以实现基层的“减负增能”？已有研究从现状描述和成因分析和应对策略三方面对此问题进行了初步探索。在现状分析方面，既往研究主要关注了数字留痕、数字形式主义、新型数字负担、数字负能等现象。在生成机制方面，既往研究从压力型体制、技术接受度模型等方面诠释了数字化转型“增负减能”的成因，认为条线部门主要是集中资源用于打造大量的数字场景，而并非着力于利用数字技术解决现实难题，导致基层完成了大量额外的数字化转型建设任务，却未能解决基层实际难题。对此，学者们提出了重构基层治理体系，推动自下而上与自上而下相结合的数字化转型制度建设，吸纳基层工作人员等多元主体参与数字化转型的设计，以切实发挥数字化转型“减负增效”的作用。 

这些研究为我们理解数字化转型“增负减能”提供了重要参考，但仍存在三点不足：一是既往现状分析主要聚焦于“不应增加基层负担的领域却增加了基层负担”，而忽略了“应赋能基层治理的领域却未充分赋能”的问题。二是既往成因分析仅从制度或技术单一视角解释了“增负减能”的成因，而缺乏将二者结合起来系统诠释“增负减能”的生成机制。三是既往研究尽管提出了未来改革的方向，诸如吸纳基层参与数字化转型设计等，却未提炼更为具体的治理方案，例如，未进一步回答以何种形式吸纳基层参与，在哪个环节吸纳基层参与等问题。以上不足构成了本文的研究背景，本文从组织学视角出发，系统剖析当前数字化转型“增负减能”的表现形式及其生成机制，并结合地方实践探索，揭示数字化转型由“增负减能”迈向“减负增能”的优化路径。

“增负减能”是数字化转型过程中出现的普遍性难题。基于在上海等地的调研，研究发现数字化转型“增负减能”表现为两个方面，即在不应增加基层负担的领域增加了基层数字负担，在本应赋能基层治理的领域却未充分赋能。

数字化转型本应发挥大数据集成、运算的功能，将部分人为行政事务转化为自动化运作，以期降低基层人员的任务量。然而，在数字化转型中，大量下沉的行政任务和复杂的数字化系统常常加大了基层的数字负担。从客观和主观两个维度，基层数字负担可以分为建设负担、运维负担、学习负担和心理负担四类。

第一，建设负担，即参与数字化转型建设给基层带来的负担，例如打造数据底座过程中给基层带来的大量数据收集任务。当前，不论是国家层面的数字化转型抑或地方层面的数据化转型，均涉及不同条线部门。这些条线部门承担着各自领域数字化转型任务，需要开发不同的数字应用场景，常常建设有不同的政务系统和数据库。而作为行政系统的末端的基层政府，需要协助不同条线部门收集数据或建设系统。然而，由于不同条线部门之间数据并未有效共享、保存，基层常常需要协助不同部门重复收集某些数据，导致基层处理日常事务的时间被严重挤占。这使得基层不得不通过加班或削减其他日常事务的处置时间来完成数据收集工作，极大地加重了基层负担。

第二，运维负担，即操作和维护已建成的数字系统给基层带来的负担。一方面，重复性的系统操作任务加重了基层负担。在实践中，基层常常面临数十个不同的条线部门政务系统，需要配合不同部门登录不同的系统、更新不同数据，不论是记录密码，还是重复登录系统均占用了基层工作人员大量时间。以疫情防控为例，一旦发现了一例阳性患者，基层工作人员需要登录30多次不同的系统，输入30多次密码，在不同条线系统中反复上报。另一方面，数字形式主义负担，即将基层精力分散于处理于与基层日常工作不直接相关的繁文缛节。部分地方政府部门在推行数字化转型的过程中，要求基层工作人员频繁地打卡、拍照，在微信群、小程序等不同渠道上传工作痕迹，这些数字化操作并未解决基层的实际问题，反而带来了大量工作负担。

第三，学习负担，即数字化转型给基层工作人员带来的学习成本。学习成本是行政负担的重要构成之一，指由于复杂的流程和程序，使得基层工作人员需要投入资源来培养相应适应能力。当前基层常常需要操作数十个不同部门的政务网站，涉及登录、录入数据、下载信息、信息维护和更新等大量操作，甚至不同的部门可能还设置不同的操作规则，例如A局要求上传照片像素不得超过100K，B局要求同样的照片需是高清图片。众多不同的、复杂的操作系统和规则需要基层人员掌握不同的数字化操作知识和技术，极大地加重了基层工作人员学习负担。

第四，心理负担，即数字化转型所带来的基层心理压力。一方面，数字化转型构建了“全景敞视主义”新样态，基层工作人员的大量行政行为都处于数字全过程留痕的监管之下，需要执法人员极大地约束自身的言行，加大了基层工作人员的心理负担，例如基层工作人员“下跪式执法”也屡见于新闻报道。另一方面，全天候线上工作群组增加了基层工作人员的心理负担。根据人民智库的调查，42.2%的基层官员受访者表示他们的工作群要求24小时即时响应，这使得基层人员需要随时注意工作群中的信息并做出反应，这也加大了基层工作人员的心理负担。

数字化转型原初设定是通过数字技术应用实现政府绩效改进，即通过数字技术嵌入政府科层制内部，实现结构再造、流程重塑和公共服务方式变革等，被寄予全方位赋能政府的期望。然而，在实践中部分本应赋能基层的领域却未有效赋能。

第一，数据体系未充分满足基层决策需要。数据是政府治理的支撑，在提升政府数字治理能力、优化政府内部工作流程、提升政府科学决策水平等方面具有重要作用。但当前的数据体系并未有效提升基层科学决策水平，呈现出两方面问题：一方面，支撑基层决策的数据存在共享难问题，即上级不同条线部门未主动为基层决策共享所需数据。当前的数据共享体系未授权基层截留、复制数据。基层在协助上级部门收集数据后，上级部门并未有效地共享给其数据，导致基层常常处于决策、管理缺数据的困境。另一方面，支撑基层决策的数据存在应用难问题，即基层向上索要的数据质量差、标准不统一，无法服务于实战需要。由于缺乏统一的数据管理部门，即使基层政府能够向上索要数据，也常常存在格式、内容、字段等不统一等问题。基层仍需要花费大量时间进行整理、清洗才能转化为可用数据，这额外地增加了基层的工作量。

第二，数字技术未能提升基层运行效率。基层运行的基础之一是台账系统，其记录日常公共事务运行情况和管理情况，承担着协助日常规划、总结等重要职能。数字化转型之前的基层依靠纸质化的台账运行，这导致台账的保存、比对、更新、查阅较为困难。如何构建电子化台账管理系统是当前基层治理的迫切需要。

第三，数字场景未赋能基层与群众的互动。基层作为链接政府与公众的界面，承载着大量通知类事项，包括日常的动员事项、公共服务的告知事项等。传统通常采取“贴公告”和“上门通知”两种形式，但是“贴公告”方式常常无法准确地将信息传递给公众，而“上门通知”需要占用基层人员大量时间。当前有着大量精准通知类工具，诸如短信、微信等手段，而基层人员迫切需要将这些技术与日常通知事项相结合，开辟数字化、自动化通知的新场景。

以上事项均是技术难度不高的工作，但却是基层普遍面临的现实需求。然而，既往自上而下的数字化转型却常常忽略了基层需求，将推进重点放在构建数据库、打造条线系统等方面，反而给基层带来了建设负担、运维负担、学习负担、心理负担等，出现了“增负减能”的负面后果。

数字化转型是技术驱动政府组织形态变革与治理模式创新的过程，其本质是数字技术与科层组织的互构和改变。Fountain在《构建虚拟政府》一书中提出了“技术执行框架”，认为客观的数字技术与制度安排共同作用于政府组织，形成被执行的技术，最终形成特定结果。在Fountain的模型中，技术与制度互动的结果是不确定的，有时能带来积极的后果，有时也会带来消极的后果，其根本因素不在于构建电子政府的客观技术能力，而在于组织运行模式。根据周雪光等的研究，我国行政系统处于三层科层组织模式之中，上级政府作为委托方来设定目标、检查验收和分配激励，中间层级承担监管下属执行政策的职责，基层作为政策末端的代理方来执行政策。如图1所示，数字化转型也处于委托—代理的总体架构之中。上级政府作为委托方制定整体数字化转型规划，各条线部门作为管理方制定规划落实的方案并监管执行，基层政府和村居作为代理方协助执行和落实。本部分结合Fountain的技术执行理论和周雪光等人的组织社会学理论，解释数字化转型“增负减能”的困境何以发生。

目标设置是委托方通过设定目标任务来控制政策执行的手段，被认为是科层权威关系的核心。上级政府所设置的目标越为精细，就越能够有效地控制政策执行的方向。然而，在政策标的物的建设环境和发展方向不确定的情况下，委托方却也不得不设定较为宽泛的目标来应对可能的变化。

我国是推行数字化转型的先驱，并无成熟的模式可以直接复制，需要自行探索实现路径，而技术的复杂性也加大了这一政策领域的不确定性。在这种背景下，从中央层面的《数字中国建设整体布局规划》到省市层面的政策文件（诸如《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》），均为提纲挈领地制定发展目标，虽然也会列出一些主要指标，但对于下级政府部门和单位而言，仍有大量的自行探索的模糊性任务。

这种模糊性任务表明上级部门的政策注意力将配置于数字化转型领域，下级政府部门数字化转型的成效将进一步纳入上级政府的关注乃至考核之中。但这种模糊性任务也未明确数字化转型应具体做什么，给下级政府留下了自行探索的空间。这种自行探索的空间，使得数字化转型过程中可能偏离“减负增能”的原初设定，甚至带来“增负减能”的后果。

在发包方“目标模糊”的背景下，作为管理方的条线部门（即委办局）负责具体推行数字化转型方案。由于目标的模糊性，条线部门也无法明确具体的建设方案。因此，条线部门的理性选择是以不同方式“积极”应对，在一些条线部门有条不紊、按部就班地执行方案的同时，也会有部分条线部门仅选择性完成一些“易被检查的数字形式主义工程”，包括建立本单位数字系统和数据库，并可能将部分本单位的线下工作流程转移至线上，以体现本单位的工作量。

在这些条线部门的数字场景建设中，他们往往以上级政府注意力为导向，而可能未充分将基层现实需求纳入到场景规划之中。这体现为，所调研的基层普遍面临着数十个不同的政务系统，这些系统需要基层不断上传信息、更新资料，却常常并未解决基层真正面临的急难愁盼问题。这导致数字化转型的场景偏离了“减负增能”的目标，反而需要基层学习、操作这些系统，产生了“增负减能”的负面效果。

此外，基层所建立的数据库和数据系统常常需要基层为其收集、更新数据。然而，各个条线为了维持自身相较于其他部门的竞争优势，也出于数据安全考虑，不愿共享数据或开放自身系统，导致部门间重复数据仍需基层再次收集，进一步加大了基层负担。。

数字化转型的系统建设和操作均要求较高的数字素养，而现实是基层工作人员往往平均年龄偏大，数字素养偏低。掌握数字系统操作能力的基层人员数量有限，众多的操作系统和重复的数据收集任务使基层面临巨大的负担。

在这种背景下，基层被“裹挟”进数字化转型浪潮之中，往往采取选择性执行行为。例如仅粗糙完成多个任务，也不在意数据收集的质量，又如仅注重数字留痕环节，到指定巡逻点拍照打卡、发送至工作群，却不切实地询问群众需求或解决实际问题。这种选择性执行行为挤占了基层工作人员时间，使得基层工作人员不得不占用非工作时间来完成日常工作，实际上加重了基层负担。

在上级制定模糊目标、条线部门层层任务分派、基层选择性执行的背景下，数字技术并未服务于实际需要，原有大量公共事务仍需采取传统线下模式解决，而又增添了大量数字化转型任务，进而导致了“增负减能”的负面后果。

如上所诉，数字化转型“增负减能”是行政发包制模式下目标模糊、“积极”应对、层层加码等因素共同作用的结果。推动“增负减能”向“减负增能”转型需要打破既往自上而下行政发包制模式，营造上下互动的新模式，将基层吸纳进入数字化转型的决策、规划之中，打造切实服务于“减负增能”的场景。

平台化运作旨在将多元主体有机整合进同一个平台来共同供给公共服务，强调基于平台的共享集成、联动赋能以及端到端贯通对接。相较于行政发包制模式，平台化运作能够将多元主体有效连接起来，共同推动数字化转型。具体而言，将原有自上而下的发包-管理-代理链条转化为协同运作的任务分派、数据共享、技术应用平台。

第一，重塑发包端，构建统一的任务分派平台，整合重复性任务。既往碎片化模式下的行政发包均为条线部门直接对接基层，其后果是大量重复的公共事务需要基层反复操作，例如，基层工作人员需要上传30多次系统来上报阳性案例。对此，应构建整体的“任务分派平台”，将不同系统均接入同一个平台。一方面，明确各条线任务均需通过“任务分派平台”下达，并在系统中呈现公共事务的处置流程，使基层干部能够清晰地明确自身职责，并明确所属任务的对接部门和人员。另一方面，由“任务分派平台”充当上级任务下达的“拦路虎”，筛除重复性工作等不合理任务，通过直接调用已有数据资源来代替基层人员的重复性数据采集工作。

第二，再造管理端，构建统一的数据共享平台，协助基层数据分析。当前各条线部门均有各自的数据库，但这些数据库中标准不统一，数据规模较小，无法有效服务于大数据决策和执行需要。将不同数据库合并为统一数据库则可以通过利用数据匹配运算来减少基层工作、提升基层效率。例如，调研发现可以通过将老旧小区加装电梯数据与党员数量、退伍军人数量匹配，进而发现加梯的最佳动员路径，即动员党员、退伍军人能够有效地提升宣传效率，能够减少原有基层人员逐户动员的工作量。对此，一是应以村居数字治理平台为纽带，打通条线部门数据，实现不同条线部门数据均向数据池归集，而各条线部门也能够从数据池中调动数据。二是建立数据维护规则，明确以半年或一年为周期，对数据进行更新和增补，保证数据的鲜活度。三是建立数据核对体系，对条线部门数据和基层人员数据进行定期比对和纠正。四是构建数据安全保障系统，实现对数据的及时隔断、脱敏、记录。五是向基层开放数据调用和维护的权限，使得基层在面临上级下达“数据收集”任务时，可直接从系统中调用。

第三，服务代理端，构建面向基层的技术平台，开发基层管用场景。在原有碎片化管理模式中，以单向度的自上而下任务下达为主，这使得数字场景偏离实践需要。平台化运作需要开放自下而上提诉求的渠道，允许基层结合实际需要要求城运中心在村居数字治理平台上叠加治理系统，使其有更多精力配置于民生建设上，以达到提效增能的目标。对此，一是根据基层工作人员需要，建立数据标签，便于日常调用数据，实现“实战中管用”。二是开发新的基层与群众互通手段，诸如开发了“短信群发”“智能呼叫”功能，能够精准地将“通知”发送至每位目标群众。三是针对基层日常重复事件，开发新的技术系统，例如“一键登录”系统、台账管理系统等，减少基层记住和输入密码、重复登录、重复录入等重复性任务。

从低效的碎片化模式转向高效的平台化运作是基层提能增效的有效路径，而关键在于如何建立这一平台，根源在于如何吸纳多元主体共同参与平台建设。合作生产是上级政府、条块部门、基层、公民合作进行共同规划、共同设计、共同管理、共同供给、共同评估，是解决多元主体共同参与问题的重要思路。从合作生产视角出发，可将平台化运作分解为不同环节，逐步有序推进。

第一，推动共同规划与设计，即通过上下互动、内外链接来吸纳多元主体参与共同设计和规划。一是打破政府部门间横向壁垒，构建多部门共同规划机制。以城运中心或大数据中心等平台部门为核心，通过引入上级权威来促进条线部门平等地参与共同规划，使得合作生产的平台系统能够覆盖不同部门的利益诉求。二是构建政府上下级纵向纽带，建立自下而上的诉求传达平台，允许基层向上级递交数字化转型诉求，扭转既往“实战不管用、基层不受用”难题。三是建立多元主体共同参与的常态化共同规划与设计体系，参考“基层立法联系点”实践经验，建设“基层数字化改革联系点”，在政策、场景出台前让基层干部、企业、市民等协同把关，确保数字化转型服务于实战需要。

第二，推动共同管理与供给。基层治理数字化转型既需要了解政府运行的规则，也需要了解数字技术的特性。对此，应将基层工作人员和技术专家吸纳进入数字化转型的共同管理之中。一是提升基层工作人员的素质素养，对基层工作人员进行技术培训，同时招聘更多懂技术应用的工作人员来充实基层队伍。二是吸纳技术专家参与日常维护与管理，可采取互联网公司驻点政府的形式，协助平台系统建设，共同实现数字服务的供给。 

第三，推动共同评估与优化。在行政发包制模式下，发包方独自掌握绩效考评的权力。推动“增负减能”迈向“减负增能”，直接与基层工作人员的负担感知和效用感知密切相关。对此，应扭转传统行政发包制下上级政府评估数字化转型场景的模式，赋予基层干部给不同数字场景打分的权力。在此基础上，对得分高的数字场景进一步复制推广，对得分低的数字场景进一步优化升级，以实现数字化转型切实服务于“减负增能”目标。

推动数字化转型由“增负减能”向“减负增能”转化已成为基层治理现代化亟待解决的现实难题。在行政发包制模式下，数字化转型作为一项自上而下的目标任务，在转型路径的探索过程中极易出现“偏差”行为，导致“增负减能”的后果。对此，在推动数字化转型过程中，应常态化吸纳基层工作人员、市民和企业等主体的意见，合作开展数字化转型的规划、设计、管理与评估，使数字化转型切实服务城市治理和基层工作需要，预防可能存在的政策偏差。同时，应面向当前已存在的“增负减能”问题，积极打造特定类型平台以化解困境。

一是建立面向基层的统一任务分派平台。当前各条线部门都能够向街镇和村居下达任务，而且其中包括一些重复性任务，极大地加大了基层负担。对此，应建立统一的任务分工平台，对自上而下的任务进行审核和删减，遏制过度的层层加码、事事找基层的问题，以统一的任务分派平台最大限度为基层减负。二是做实面向街镇、村居的数据共享平台。既往数据通常是自上而下的单向度流动，且基层替上级部门收集的数据常常不允许备份保存，这使得基层治理缺乏足够的数据支撑。对此，应主动向基层提供共享数据，以服务于基层的日常决策和管理工作。三是做实面向基层需求的技术支撑平台，及时摸排基层诉求，以切实发挥数字技术“赋能”基层的作用，并赋权基层给应用场景打分。以基层共同评估为引导，推动数字化场景由“虚”向“实”，切实服务于基层需要。

本文的贡献主要有三点：一是弥补了既往研究对“增能”关注的不足，进一步探究了“应赋能基层治理的领域却未充分赋能”问题。这启示我们在数字化转型的研究中不能仅关注于数字化转型已带来什么价值或负面后果，而是需要进一步关注数字化转型的潜在应用空间。二是将技术执行理论和行政发包制理论进一步结合，从技术和组织架构两方面揭示了“增负减能”的生成机制，弥补了既往单一研究视角的不足。三是进一步回答了如何吸纳基层参与、以何种形式吸纳基层参与的具体化建议，即基于对“增负减能”的成因分析，提炼了合作生产驱动的平台化运作模式，提出了通过任务分派平台、数据共享平台、技术支撑平台等吸纳基层参与的具体载体，提供了由“增负减能”迈向“减负增能”具体方案。

尽管本文提出了由“增负减能”迈向“减负增能”的实现路径，即以合作生产构建上下互动的平台模式，以多元共治的“平台化运作”模式革除自上而下的“行政发包制”模式的弊端。但这也留下了两个值得进一步探讨的问题：一是在“行政发包制”向“平台化运作”转型过程中，如何将不同委办局的政务平台整合入同一个政务平台。其涉及委办局间共享数据资源、共同重塑流程，本质上是政府内部的横向协同，但如何实现这一转型是公共管理长期关注的棘手问题，值得进一步探索。二是“平台化运作”也无法避免一些任务通过线下非正式渠道发布，厘清线上任务与线下任务的边界是实现“平台化运作”规范化的前提之一，如何识别哪些事项适宜线上处理、哪些事项适合线下处理、哪些事项需要线上线下联合处理也是未来需探索的重要议题。