中国外汇 | 开启中国式养老金融新纪元

2024年12月，中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》（银发〔2024〕225号，以下简称《意见》），人力资源社会保障部等五部门联合发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》（人社部发〔2024〕87号，以下简称《通知》）。自养老金融被列入金融“五篇大文章”以来，《意见》首次在国家级文件层面明确养老金融的内涵，进而明晰中国式养老金融业务的推进框架。《通知》正式在全国范围内推开个人养老金制度。两项政策的出台，标志着我国步入特色化、制度化、体系化的中国式养老金融发展新纪元。

在养老金金融夯实养老财富积累方面，相关政策从丰富养老金管理参与机构、全国推广养老金第三支柱、丰富养老金可投资产品等角度予以引导，从而期望优化养老金投资管理。在养老产业金融支持银发经济方面，政策引导金融机构以产业园区和银发经济龙头企业为切入点，经由产业链、供应链拓展银发经济主体与产业集群的信贷投放，提升银发经济企业直接融资支持力度，以期最终实现养老金融与资本市场的互促发展。在养老金融服务方面，政策引导金融机构跟随人口老龄化所带来的客群需求改变，提升金融服务适老化水平；结合养老金投资亟需投顾服务的痛点，政策提出探索默认投资服务的要求，将为金融机构拓展养老金融服务的外延、拓展非息收入提供机遇。

当前，人口老龄化给我国社会和经济发展带来多重挑战，相关挑战集中体现在未富先老与照护体系建设有待完善两个方面。从老龄化进程和人均国内生产总值（GDP）水平看，截至2023年末，我国65岁以上人口占比为15.4%，同期我国人均GDP水平约为1.22万美元。与此相比，当美国、日本、德国65岁人口占比在15%—16%区间时，其人均GDP水平分别为6.03万美元、4.42万美元、3.17万美元。由此，我国不得不面临严峻的未富先老问题。在养老财富积累有待补足的情况下，为了保证老龄人群的生活水平，我国养老相关财政支出水平快速上升。在我国社会保障和就业支出中，基本养老保险基金支出在2010年至2020年十年间增长393.24%，其占社会保障和就业总支出的比重同期提升8个百分点。在未富先老的挑战下，我国还存在养老服务水平较低、养老机构与设施床位不足、护理服务人才紧缺以及居民养老金融意识薄弱等问题，这导致激增的养老服务需求与有限的供给之间出现矛盾。随着中国式现代化为进一步深化改革确立目标方向，发展养老金融以推进实施积极应对人口老龄化国家战略，进而保障我国老年人群能够老有所养、老有所乐，已经成为我国迈向全体人民共同富裕必须解决的课题。

《意见》是我国首次在国家层级政策文件中明确中国式养老金融的定义和蓝图方向，从而为金融机构有的放矢做好养老金融大文章奠定基础。2023年10月的中央金融工作会议将养老金融列为金融机构需要着力推动的金融“五篇大文章”之一，但此前国家层面的政策文件尚未明确“养老金融”这一概念的内涵。2024年12月发布的《意见》明确指出，养老金融是综合运用信贷、保险、债券、股权、理财等金融工具，满足社会成员的多样化养老需求，服务银发经济发展的一系列金融活动总和，包括养老金管理、银发经济融资与风险管理、养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障等。

进一步来看，我国“养老金融”概念的内涵与外延在国际上具有独创性。此前，无论是国际监管组织还是发达经济体的政府部门都并未提出“养老金融”的概念。究其原因，主要是大部分发达经济体在面对老龄化问题时，其经济社会发展已处于相对较高水平，养老产业和养老服务业相对发达，其所关注的所谓“养老金融”更集中于养老金（Pension）管理和保值增值方面。而在我国语境下，“养老金融”远不止养老金管理。相较于发达经济体，我国的养老金融需要从多个层面解决快速步入深度老龄化社会可能面临的问题。

一是在养老金金融层面。深度老龄化以及劳动力人口的减少将导致养老保险资金给付压力上升等问题。因此，《意见》提出的“养老金管理”致力于通过养老金三支柱相关制度的设立和完善，拓宽养老金资产的投资渠道与产品供给，解决养老财富积累和保值增值的问题。

二是在养老产业金融层面。随着独居和失能老人的增加，社区养老与养老照护体系亟需加速建设。同时，老年群体有与其他年龄层次人群不同的生活与消费需求。因此，《意见》更加关注“银发经济融资与风险管理”，从而期望通过针对养老产业特性创设更多的投融资金融产品，推动银发经济、养老产业的发展。

三是在养老服务金融层面。深度老龄化使得金融机构所面临的客群发生变化，进而带来客户服务需求的转变。同时，老龄人群由于认知水平下降等原因，相较于年轻人群更容易受到欺诈。在此背景下，《意见》不仅要求提升金融服务适老化水平，还提出加强老年人金融知识宣传教育和消费权益保护、加大对涉老非法金融活动的防范打击力度等要求。

对于国家整体和居民个体而言，夯实养老财富积累是筑牢老龄生活各项支出的重要保证。在养老金金融领域，《意见》与《通知》分别从广度与深度层面进一步夯实中国特色养老金三支柱体系的建设基础。

第一，大力发展养老金三支柱体系，丰富基本养老金参与机构，从而促进市场化竞争，推动基本养老保险基金更高效保值增值。在养老金第一支柱的投资管理资格方面，目前我国基本养老保险基金和全国社会保障基金的投资管理机构大多为基金公司、保险公司和保险资管公司，同样从事资产管理业务的理财公司和信托公司此前并未入围养老金第一支柱的投资管理机构范畴。为落实“增加投资管理人类别和数量”的要求，未来可能有更多的基金公司、保险资管公司等机构被纳入这一范畴，理财公司、信托公司等机构或也将获得相应的机会。在养老金第一支柱的托管资格方面，目前仅限于国有大行和小部分股份制银行。未来伴随着各地基本养老保险基金的积累和归集社会保障基金理事会投资，养老金第一支柱资金的托管规模也将逐步提升，或将有更多的银行可以探索争取托管资格。值得关注的是，根据国务院2015年8月发布的《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），当前获得企业年金托管资格是银行取得基本养老保险基金托管的重要先决条件。此次针对养老金第二支柱，《意见》提出，推动企业年金提质扩面，鼓励各类有条件、有意愿的企业建立企业年金。综合来看，未来养老金第二支柱的相关托管与投资管理等资格也有进一步扩容的可能。

第二，落实个人养老金制度全国推广，提升养老金第三支柱覆盖度。《意见》指出，在全国全面实施个人养老金制度，落实好相关税收政策。为落实这一要求，《通知》明确，个人养老金制度自2024年12月15日起在全国推广，并将税收优惠政策的实施范围拓展到全国。在此之前，从2022年12月15日起，个人养老金制度在全国36个试点城市（地区）试点，包括北京、上海、天津、重庆4个直辖市，福建全省以及其他省份的部分重点城市。根据2023年末各试点城市（地区）所公布的常住人口数据，36个试点城市（地区）的总人口规模为3.85亿人，占当期全国总人口数（14.10亿人）的27.30%。考虑到个人养老金试点范围仅限于参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的劳动者，且此前试点城市包括不少人均收入排名前列的城市，因此在不考虑税优政策的前提下，随着个人养老金制度在全国推开，个人养老金开户的潜在客群数量将增加2—3倍。结合个人养老金制度的参与条件，以及个税优惠政策的潜在惠及群体分布情况，在排除已纳入试点的地区后，广东、浙江、江苏、四川、山东等省份或将成为未来个人养老金增量客群的主要来源地区。

第三，推进个人养老金可投资产品多元化，将特定养老储蓄、指数基金、国债纳入个人养老金投资范围。从大类资产类别看，实际被纳入个人养老金投资范围的金融产品相对较少，这导致部分投资者由于在个人养老金账户之外有更优的投资渠道和产品，选择暂缓向个人养老金账户缴费。此次《通知》扩大个人养老金投资范围后，证监会同步更新《个人养老金基金名录（截至2024年12月12日）》，将85只指数基金纳入个人养老金的范畴。未来，为落实“推动更多养老理财产品纳入个人养老金产品”的要求，将有更多理财产品被列入个人养老金理财名单。根据国际经验结合我国特点，我国还可考虑进一步将黄金、地方债、政策性金融债等资产纳入个人养老金账户的投资范围，从而提升个人养老金账户缴存的吸引力。值得关注的是，《意见》提出，支持保险公司发挥养老风险保障和养老资金长期管理等优势，创新推出具有投保便捷、期限合理、保障适度、安全稳健等特点的产品。可见，在支持养老金融产品投资与养老特征相匹配的长期优质资产倡导下，未来契合养老保障定期给付需求、能够定期给予客户现金流的分红险类保险产品或将迎来发展新机遇。

第四，加强养老投资产品创新，鼓励权益投资，推动养老资金成为长期耐心资本以及资本市场跨越周期的“稳定器”。《意见》提出，适度提高养老理财产品流动性，依托现有市场及金融基础设施，稳妥有序建立完善产品转让、质押交易登记等服务机制，满足投资者流动性需求。当前，养老理财、养老目标基金等各类养老资产管理产品封闭期相对较长，至少为1年。虽然部分资管产品设置了提前赎回的机制，但仅限于部分特殊情况。在中国人民银行等部门联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称资管新规）对净值化的总体要求下，长封闭期的资管产品估值已经相对公允，金融机构若能提供长封闭期资管产品转让平台，不仅能够满足广大客户的要求，也有利于长封闭期资管产品的发行，进而推动养老金融和科技金融融合发展。根据资管新规要求，以未上市股权为代表的非标准化资产存续期应与资管产品的封闭期相匹配。然而，在目前资管产品平均封闭期相对较短的环境下，投资期限较长的科技企业未上市股权鲜有资金可以匹配。虽然养老资金属于长周期投资资金，却难以通过资管产品支持科技金融发展。而对于上市股票而言，由于资管产品的较短封闭期，权益类资管产品在市场下行过程中为避免收益率下降和客户流失，也容易出现“抛售”等现象。今后如能通过长封闭期、长考核期等方式来提升资管产品的“投资耐心”，养老资金等长周期投资资金将能更好发挥资本市场“稳定器”的作用。

发展养老产业是建设和完善我国养老照护体系、服务体系的重要举措，养老产业等银发经济领域将有机会通过数字化、智能化的发展方式来提升老龄人群生活质量。在养老产业金融领域，《意见》强调需要扩大银发经济经营主体和产业集群发展的信贷投放，为银行在直接融资以及间接融资领域支持养老产业发展提出更高要求，也为园区金融、科创金融以及投行创新产品带来发展机遇。

第一，政策鼓励金融机构扩大银发经济主体与产业集群发展的信贷投放，对于金融机构而言，其切入点将可以聚焦于产业园区和银发经济龙头企业。目前，从养老产业的融资主体看，养老行业参与主体多样，包含大量中小企业。银行对于这些中小企业，特别是面向智能化养老器具、设备的中小企业，存在资产投放信用风险大、信息不对称等问题。《意见》鼓励金融机构结合自身定位和业务优势，主动对接各都市圈、城市群发展规划，为银发经济产业园区企业提供融资融智服务；鼓励金融机构支持有条件的地区试点培育银发经济龙头企业。从过往金融机构的展业经验看，通过园区批量获客，以及经由供应链、产业链核心企业链接获得中小企业客户，可以提升获客效率；同时，由于这些中小企业位于相应产业园区，拥有广大相对稳定的合作伙伴，金融机构所面临的信用风险也将有所下降。

第二，在政策鼓励加大银发经济直接融资支持力度的背景下，随着养老产业资本市场融资渠道的进一步畅通，养老金融与资本市场的互促发展能级或将进一步提升。当前公开发行证券融资的银发经济企业仍相对较少。根据万得（Wind）统计，截至2024年末，银发经济相关产业的股票数量在沪深两市上市股票总数中的占比不到2%，养老产业企业债务融资工具发行规模也相对较低。《意见》鼓励各类资金在依法合规前提下，积极科学配置银发经济领域相关股权、股票、债券、指数基金等多种形式资产，鼓励金融机构通过多种方式加大对银发经济融资支持与综合化服务力度。由于应对人口老龄化挑战成为未来我国长期面对的课题，银发经济相关企业的蓬勃发展也将成为未来一段时间我国经济发展的重要特征。在此背景下，拥有长投资期限的养老资金有望成为这些养老企业的主要融资来源，养老投资资金和银发经济企业有望形成长期互促发展的新格局。

随着人口老龄化进程的加快，金融机构所服务的客群平均年龄将上升。金融机构以客户为中心提供金融服务，需要推动服务设施和项目的适老化改造。在养老金融服务领域，《意见》与《通知》鼓励金融机构进一步考虑引导不同类别客群通过养老财务规划安排好替代性收入，将综合养老金融服务切入各类场景。同时，通过金融服务的适老化改造，提升老龄客群金融服务的获得感、便利感以及安全感。

第一，面向不同人群提供个性化、适配性的养老金融服务，探索以默认投资服务等投顾服务吸引更多居民参与养老金投资。《意见》针对老年人群体、备老群体等不同人群获取金融服务、积累养老资金和财富规划的需求进行细化匹配，为落实金融为民要求，尤其关注向农村区域倾斜配置养老金融资源，以加快补齐农村养老金融服务的短板。针对备老群体的财富积累需求，《意见》提出加快培育投资顾问团队，提供养老金融咨询和规划服务的要求。从境内外养老投资和财富管理实践看，由于养老金投资期限长、可选择投资产品多，普通金融消费者在缺乏专业投资顾问的情况下会面临养老投资难的窘境。在极端情况下，部分投资者为避免“选择困难”，会直接减少养老投资的金额。为应对这一痛点并提升居民养老投资的积极性，《通知》明确要求探索开展默认投资服务。这或将为我国版“合格默认投资选择（Qualified Default Investment Alternative, QDIA）”制度的落地探路。从境外的经验看，为促进居民开展养老金投资，美国发展出QDIA制度，这是基于事前对养老金计划参与者相关情况进行了解，进而提前预设默认养老产品投资方案的一种制度安排。该制度在美国获得成功后，陆续在英国、瑞典、澳大利亚等经济体实践，通过提供简单、低成本的投资顾问服务，有效地吸引更多居民参与养老金投资。

第二，聚焦金融服务适老化水平提升，银行等金融机构未来或将以建设“老年友好型”银行为目标，加强网点适老改造，提高老年人金融知识普及水平。从境内外经验看，为做好老龄客群的金融服务，构建“老年友好型”银行未来可以主要聚焦四大方向。一是保护老年群体免受金融诈骗，包括对老年群体账户设置消费限额等保护措施；对老年群体账户设置交易保留机制，通过交易保留时间，便利欺诈发生时可快速追索资金；对银行内部员工开展相关培训；成立专业化的老年人风险处理团队等。二是为老年群体提供定制化的金融产品和服务，包括为老年群体提供专属的低手续费账户服务；为老年人账户提供有限授权书或设立联名账户，以便发生意外时家人能为其办理指定业务；设计定制化的简易借记卡，方便老年人使用。三是为老年群体提供可负担的普惠性财务管理等服务，包括定期为老年群体普及常用金融知识；为老年群体提供财务规划；为老年群体资产管理提供智能投顾服务；向老年人提供流程简单、易懂的信贷产品；适当提高部分金融产品的年龄上限限制。四是提高老年群体银行服务的可获得性，包括优先推动临近社区医院、康养中心等机构网点进行适老化改造，设立专门服务于老年群体的团队等。