宏观：从地方两会看2025年政策发力点
目前，全国31个省市均已召开地方两会并公布2025年全年增长目标，大多将GDP同比增长目标定于5.0%-5.5%，地方两会GDP增速目标加权平均值为5.3%，略低于2024年的5.4%。GDP增长目标之外，多数省份对投资、消费和CPI目标有所调降，本文梳理地方两会制定的政策目标及隐含政策发力导向。
分省市而言，占GDP约56%的省份GDP增速目标在5%；6个省份及自治区增长目标在6%及以上（包括西藏、海南、新疆、内蒙古、重庆、湖北）。仅天津上调GDP增长目标0.5个百分点至5%，而四川、福建、湖南、安徽等15个省份下调目标约0.5个百分点左右；广东、江苏、山东、浙江等经济大省在内的15个省份GDP增长目标均持平于去年的5%（图表2）。
通胀方面，除西藏以外，各地对CPI目标均较2024年的3%下调至2%，或表明今年全国两会公布的CPI目标从3%调降至2%，但仍然高于2024年实际实现的CPI同比增速0.2%。考虑到2024年中央经济会议对于物价的表述偏平稳，表示“保持就业、物价总体稳定”，及“实现就业稳和物价合理回升的优化组合”，通胀回升的持续性仍待观察（参见《中央经济工作会议：以更大的逆周期力度应对潜在挑战》，2024/12/13）。
2. 各省市分部门增长目标中隐含的政策导向
内需方面，各地固定资产投资和社零增速的加权平均目标分别从去年的5.9%/6.3%下调至5.6%/5.3%，其中固投增速加权平均目标略高于社零、下调幅度亦低于社零。而2024年固投及社零的同比增速录得3.2%、3.5%，或显示2025年提振消费及“扩大高质量投资”均有望贡献内需增量。具体而言：
消费：已公布社零目标的19个省市加权平均目标增速为5.3%、而中位数和众数均为5%。除海南和西藏目标定在10%、8%以外，其他省份目标定于5-6%，且多数省份较去年下调目标，或显示今年面临较大的外部不确定下，各地对消费增长预期可能偏务实。促消费政策的发力点或延续中央经济工作会议的表述，侧重于消费品“以旧换新”加力扩围，各地针对自身特点进行部署——比如广东还提出促进健康、养老、托幼、加征、数字等服务消费扩容提质、支持广深建设市内免税店，推进离境退税“即买即退”试点；浙江提出积极拓展消费新场景新业态，培育壮大首发经济、银发经济、会展经济、演艺经济、赛事经济，提升商圈经济、夜间经济的规模和效益，打造更多精品项目、爆款IP。四川则强调促进“农商文旅体教康”融合发展，办好熊猫消费节、糖酒会等系列活动。挖掘新兴消费，鼓励支持网络定制、智能筛选等个性化消费，加快发展演艺赛事、游戏电竞、国风国潮等新业态。
投资：已公布固定资产投资增速目标的19个省市加权平目标增速为5.6%，中位数及众数均为5%，但不同地区呈现较大分化，分布区间在3%-15%。其中，西藏的固投增速目标较去年的13%进一步上调至15%，交通、水利、电力等重大项目建设的推动下或继续成为投资高地。新疆、内蒙古亦制定了10%的较高固投目标，而四川、福建、湖南、安徽、重庆、贵州、天津、吉林、甘肃的固定资产投资增速目标低于其GDP增速目标。此外、经济大省广东、江苏、山东和浙江均未明确固投增速目标，但在专项债“自审自发”试点机制下，经济大省在扩内需方面发挥的“挑大梁”作用值得关注。从部分省份重大项目计划来看， 2025年广东、浙江等经济大省安排重点项目投资额均较去年持平，分别计划安排重点建设项目1500/1000个、年度计划投资均为1万亿元；江苏拟安排省重大实施项目500个、同比增加50个，年度计划投资6,526亿元，同比增加118亿元。
出口方面，考虑到美国总统特朗普上任后外贸政策可能面临较大不确定性，沿海外贸大省的进出口增长目标均相对保守，但新疆、云南、西藏等省份或有望挖掘外贸新增长点。福建/安徽/广西出口总额增长目标分别从5.5%/9%/7%下调至3%/5.5%/5%、广东和四川进出口总额目标均提到“稳量提质”。此外，区位优势和政策支持或将为新疆、云南和西藏等地外贸提供增长新动能，如我们在《掘金新疆 - 新时期、新机遇》（2024/12/18）中分析，新疆和中亚国家的经贸联系在俄乌冲突后更加紧密，推动新疆出口实现高速增长，特别是机电产品增速大幅攀升；海南2025年亦将加快实现封关运作、推动外贸增长进入新阶段。
财政收入方面，已公布一般公共预算收入增长目标的21个地区加权平均值为3.1%，较去年的4.5%有所下调，除新疆目标10%、高于6%的GDP目标以外、大多数地区均不高于GDP增速目标。
北京：重点培育人形机器人、商业航天、生物制造和新材料等20个未来产业，聚焦绿色能源等重点产业，谋划打造一批新的万亿级产业集群。
上海：培育壮大低空经济、大飞机、新能源汽车、智能终端、海洋装备、空间信息、机器人等战略性新兴产业和未来产业。
广东：大力发展集成电路、新能源汽车、人工智能、低空经济、新型显示、新型储能、新材料、生物医药等新兴产业，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。
江苏：加大新一代信息技术、高端装备、前沿新材料、商业航天等产业培育力度，加快布局低空经济发展，加快构建“10+X”未来产业体系。
浙江：支持生物医药、高端装备、新能源汽车、新材料等产业发展，加快布局人形机器人、量子信息、类脑智能、空天信息和低空经济等新产业新业态。
山东：要加快布局人工智能、新能源新材料、生命科学、未来网络、量子科技、技能作业机器人、深海深地深空、低空经济等未来产业。
研报《从地方两会看2025年政策发力点》2025年1月21日
易峘 研究员 S0570520100005 | AMH263
吴宛忆 研究员 S0570524090005 | BVN199
王洺硕 联系人 S0570123070085 | BUP051
战略：从地方“两会”设定的七大经济目标，看2025年政策方向
1月中旬以来，至少15个省份召开了地方“两会”，其GDP总额占到全国约52%，我们整理对比地方“两会”政府工作报告GDP增速、CPI、消费（社零）、投资、工业、财政、居民可支配收入等七大主要经济指标过去两年目标设定和实际完成情况，并就地方政府2025年工作部署进行梳理，从中把脉2025年经济政策方向和路径。
增长与通胀：GDP目标5% vs. CPI 2%
GDP和CPI目标设定，体现增长稳、就业稳和物价合理回升的政策基调。2025年为“十四五”收官之年，最为关注的年度GDP目标设定上，5%左右的政策立场相当清晰。15个省份2025年经济增长目标设定较2024年有所回落，但基本维持在5%~6%左右，其加权平均GDP目标为5.3%，较2024年实际完成情况高0.2个百分点。更加务实的CPI目标设定，反映了宏观政策推动物价合理回升的要求，15个省份普遍将CPI涨幅设在2.0%左右，而在2024年普遍是3.0%左右。
消费与居民收入：上调社零目标vs.居民收入持平或高于经济增速
“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”是2025年经济工作的首要任务。超过一半省份将提振消费放在了2025年重点工作的首位。消费品以旧换新是地方最主要的政策抓手。地方政府上调了社零增速目标，10个公布具体目标的省份，2025年社零增长目标加权平均值为5.5%，明显高于2024年实际增速3.5%。消费是收入的函数，如何扩大居民收入？部分省份明确提出居民可支配收入增速要高于名义GDP增速。北京、上海和浙江明确提出将为中低收入人群增收减负。
投资与工业：淡化投资目标 vs. 工业增加值目标继续上调
化债是地方政府的重要任务，地方政府淡化投资增速目标，转而追求扩大有效投资。10个公布数据的省份，2025年固定资产投资增速目标加权平均值为5.5%，较2024年的目标增速低0.7个百分点，但较2024年预计实现值高1.5个百分点。供给端，地方政府工作的重心聚焦于新旧动能转换和产业升级，已公布工业增加值目标的省份中，2025年工业增加值目标增速加权平均为6.2%，较2024年的目标高0.3个百分点，较2024年实际完成情况高0.4个百分点。
财政：地方公共预算收入目标下调，中央财政或是加杠杆关键
2024年地方财政增长降速后，2025年地方财政目标更为务实，中央财政加杠杆或成为关键。10个省份在2025年政府工作报告摘要中提到了2025年的公共财政预算收入目标，总体的加权平均值为3.0%，这一目标较2024年初的目标调低了1.7个百分点，较2024年预计实现值高2.1个百分点。
风险提示：1）外需走弱超预期以及地产企稳等不及预期；2）宏观政策力度及落地实施不及预期；3）地缘政治等外部冲击超预期。
GDP增速目标：较2024年有所下调，但维持在5%左右
1月中下旬开始，“地方两会”时间开启，截至1月17日，全国已有至少15个省市自治区召开“两会”，并发布政府工作报告摘要。最为关注的经济增长目标设定上，15个主要省份2025年经济增长目标设定较2024年有所回落，但基本维持在5%~6%左右，15个省份加权平均增速目标设定在5.3%。
从2024年GDP目标实现情况看，15个地方中有辽宁、上海、浙江、福建、湖北和湖南6地实现了年初制定的目标，其余9地2024年预计实现值低于年初制定的目标。其中第一经济大省广东没有公布具体GDP增速，但披露了地区生产总值突破14万亿元，而其2023年地区生产总值为13.6万亿元。
总体看，15个地方2025年的GDP增长目标较2024年预计实现值高0.2个百分点左右，对经济增长总量持稳中求进的态度。尽管和2024年初制定的目标相比，2025年的GDP增长目标大都有所回落。在2024年各地方的政府工作报告中，15省的加权平均GDP增长目标为5.5%。
目标在6.0%左右的有内蒙古、湖北和海南三省，目标在5.5%左右的是吉林、浙江和湖南三省，福建的目标在5.0-5.5%，其余各地方的目标为5.0%左右，15个地方2025年GDP增长目标的加权平均值为5.3%，较2024年的5.5%略有下调。
北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、上海、浙江、福建、湖北和广西等10个地方公布了2024年GDP实现情况，湖南预计2024年GDP在“5.3万亿元左右”，广东公布了2024年的地区生产总值“突破14万亿元”。此外，吉林和黑龙江暂未公布2024年GDP增长的预计值，也没有公布地区生产总值的估算数额。若以前三季度的GDP增速作为吉林和黑龙江的2024年GDP增长，则15个省市自治区2024年GDP的加权平均增速为5.1%。
CPI目标均设置在2.0%左右
物价水平波动是当前中国宏观经济面临的较大挑战。中央经济工作会议提出，注重目标引领，着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合。从地方政府“两会”工作报告看，CPI目标设定更为实际。15个地方都在政府报告摘要中提到了居民消费价格(CPI)涨幅目标。除了湖南省的目标是“与全国一致”外，其他地方的目标均设置在2.0%左右。2024年，地方普遍将这一目标设置在3.0%左右(或控制在3.0%以内)。
提振消费：2025年社零目标上调至5.5%左右
中央经济工作会议部署的9项重点任务中，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”摆在首位。地方“两会”很好贯彻落实了这一精神，河北、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、湖南和广西等8个地方政府将促消费放在了2025年重点工作的首位，而在2024年，上述15个地方中只有湖南将促消费放在了2024年政府工作报告的首位。
如何提振消费？从具体措施看，用好消费品以旧换新政策是最主要的需求端工具。政府多注重增加消费场景、促进商旅文体展联动、增加服务消费供给等优化消费供给的工作。部分地方政府在政府报告摘要中明确提出了还要通过增收减负等方式提升消费潜力，北京提出了“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”，上海提出了“推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、消费意愿和消费层级”，浙江提出了“推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制”。
从具体目标设定上，地方政府上调了社零增速目标。15个省份，有10个省份公布了2025年的社零增长目标。社零增长目标最高的是海南(10%以上)，其次是湖北(7%左右)，除此之外的河北等8个地方的2025年社零目标都在5~6%之间。10个地方2025年社零增长目标的加权平均值为5.5%。
上述10个省份，黑龙江、浙江、广东和海南暂未在政府报告摘要中公布2024年社零的预计增长值，若以2024年前11月的社零增长来推算这四省2024年社零增长情况，则10个地方2024年社零预计增长的加权平均值为3.5%。
总体看，2025年社零目标较2024年预计实现值有较大增长(+2.0个百分点)，其中增长幅度最大的是海南(+15.6个百分点)，其次是黑龙江(+4.3个百分点)和广东(+4.0个百分点)。除河北省2025年社零增长目标较2024年预计值低0.5个百分点外、湖南省2025年社零增长目标与2024年预计值持平外，其余省份2025年的社零目标值均较2024年预计实现值更高。
部分省份提出居民可支配收入增速高于经济增速
消费是收入的函数，如何扩大居民收入？15个地方都在政府报告摘要中提到了2025年人均可支配收入增长目标。15省的目标主要分三类：1. 吉林和湖南的目标是居民可支配收入增长高于经济增速，这一目标与2024年政府工作报告的目标一致；2. 海南对城镇居民的可支配收入设置的目标是6.5%，略低于当年目标GDP增速(6%左右)，农村居民设置的目标是7.5%，略高于当年目标GDP增速。在2024年政府报告中，海南城镇居民可支配收入设置的目标是8%(当年GDP目标为8%)，农村居民可支配收入设置的目标是8.5%；3. 其余省份的目标均是与经济增长同步，这一提法与2024年政府工作报告中的提法均一致。
扩大有效投资：地方投资增速目标进一步调低
10个省份提出了2025年固定资产投资增长的具体目标，加权平均值为5.5%，较上一年(2024)的目标增速低0.7个百分点。北京、上海、浙江和广东都没有提到固定资产投资的具体目标。湖北较为注重亿元以上的重大项目投资，提出目标是投资额增长7%以上；而在上一年(2024)的政府工作报告中，上述15个省份中有12个地方政府提出了固定资产投资增长的具体数量目标。
若以前11月经济数据测算，上述10个省份2024年固定资产投资加权平均增速为4.0%，较2025年目标增速低1.5个百分点。
内蒙古、辽宁省和湖北省等3个地方政府将稳投资放在了2025年重点工作计划中的首要位置，而在上一年(2024)，将稳投资放在重点工作计划首要位置的是内蒙古、辽宁和浙江省。除了今年更多省份在淡化数量化投资增长目标的以外，大部分地方在2025年的工作报告摘要中特别提到了投资效益提升或扩大有效投资，对于投资显得更为理性。
供给端：工业增加值增速目标进一步上调
供给端，地方政府工作的重心仍然聚焦于新旧动能转换和产业升级。15个地方中，天津等12个省市区将产业发展放在了2025年非内需相关工作的首位。具体内容主要包括了鼓励传统产业升级改造、通过加大科研、教育和人才引进上的投入来培育新质生产力、支持战略新兴产业的培育和加强优势产业等。
在15个地方政府报告摘要中，10个地方明确了2025年工业增加值增长的数量化目标，加权平均为6.2%，较2024年这10个地方年初设定的目标高0.3个百分点，较2024年预计实现值高0.4个百分点。10个地方中，目标设定地最高的是海南省(10%)，其次是湖北(7.5%)和内蒙古(7.0%)。其余省市区中，除了辽宁省2025年工业增加值增长目标为4.5%以外，其余6地(河北、黑龙江、浙江、湖南、广东、广西)的增长目标均落在5~6%之间。
除此之外，4地(内蒙古、广东、广西和海南)还在政府工作报告摘要中明确了2025年工业(或制造业)投资增长的具体目标，而2024年政府工作报告全文中，只有海南有类似的具体目标。
财政支出：一般公共预算增速目标较2024年有所下调
从地方政府“两会”看地方政府财政收支状况及2025年地方政府加杠杆力度。2024年地方政府本级公共预算收入增长降速，北京、上海、广东和海南等地有较大差距。其中北京2024年预计+3.1%，较年初目标低1.9个百分点；上海前11月累计同比+0.6%，较年初目标低4.4个百分点；广东前11月累计同比-2.3%，较年初目标低5.3个百分点；海南前11月累计同比-2.4%，较年初目标低9.4个百分点。
2025年财政收支目标设定：北京等10个省份在2025年政府工作报告摘要中提到了2025年的公共财政预算收入目标，总体的加权平均值为3.0%，这一目标较2024年初的目标调低了1.7个百分点。10个地方省份2025年的公共财政预算收入目标增速在2~4%之间，其中目标增速最高的是北京、内蒙古和辽宁（均为4.0%），目标相对最低的是河北和上海(均为2.0%)。
天津、河北、内蒙古、上海、广东和海南暂未公布2024年预计实现的公共财政预算收入增速。若以2024年前11月的增速推算，2025年10个地方的公共财政收入预算增速较2024年预计实现值高2.1个百分点(2024年预计实现值为0.9%)。
风险提示
1）外需走弱超预期以及地产企稳等不及预期；
2）宏观政策力度及落地实施不及预期；
3）地缘政治等外部冲击超预期。
史进峰 研究员 S0570524030002 | BSX922
龚劼 研究员 S0570519110002 | BHG354
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