【学者新论】曹得宝胡勘平：新质生产力视域下的“无废城市”建设

财富 2024-12-04 09:48 北京

新质生产力视域下的“无废城市”建设

摘要：新质生产力本身就是绿色生产力。在新质生产力的视域下思考“无废城市”建设，对于加快形成与新质生产力相适应的“无废城市”建设体制机制，不断提高“无废城市”建设的科学决策能力具有重要意义。本文总结和梳理了我国开展“无废城市”试点建设的经验，在新质生产力的视角下分析了我国“无废城市”建设在科技创新、生产要素配置和产业转型升级方面的现存问题，并就我国“无废城市”建设的推进路径进行了展望。

关键词：新质生产力；“无废城市”；固体废物；循环经济

党的十八大以来，我国深入实施了大气、水、土壤污染防治行动计划，固体废物（以下简称“固废”）管理工作得到了持续推进。2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，正式部署“无废城市”试点建设工作。“无废城市”建设旨在通过探索固废的源头减量和循环利用，将固废对生态环境的不良影响降至最低。2023年7月以来，习近平总书记在四川等地考察调研时，提出要加快形成新质生产力。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》也指出要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”[1]。“新质生产力本身就是绿色生产力”[2]，新质生产力具有丰富的生态意涵，在新质生产力的视域下分析“无废城市”建设，对于以新质生产力激活“无废城市”建设新引擎，推动形成与新质生产力发展更相适应的“无废城市”建设机制具有重要意义。

一、我国“无废城市”试点建设经验

2019年4月，生态环境部公布了由深圳市、包头市等11个城市组成的全国“无废城市”试点建设名单以及河北雄安新区、江西省瑞金市等5个特殊地区组成的参照“无废城市”建设试点名单。经过多年的建设，这“11+5”个城市和地区的“无废城市”试点建设取得了积极成果，形成了可供借鉴的“无废城市”建设模式。

完善“无废城市”建设的顶层制度设计

2019年5月，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》等文件，为全国“无废城市”的试点建设提供了具体的参考标准。2020年4月，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，完善了工业固废、农业固废污染环境防治制度和生活垃圾分类制度，对违法行为提高了罚款额度，增加了处罚种类。该法律的修订体现了用最严格制度和最严密法治保护生态环境的原则，健全了固废污染环境防治长效机制。2022年4月，生态环境部发布了“十四五”时期“无废城市”建设名单，将“无废城市”建设由11个城市和5个特殊地区推广发展到113个城市和8个特殊地区，“无废城市”的建设范围进一步扩大。

结合当地实际，打造“无废城市”试点建设的地方特色模式

各试点城市结合本地特有的产业基础、环境资源禀赋和发展愿景，打造出了各具特色的“无废城市”地方建设模式。例如，江西省瑞金市利用当地丰厚的红色旅游资源，围绕红色景区开展“无废城市”建设，建设了一批“无废景区”“无废宾馆”等，打造了瑞金“无废”红色旅游生态圈；内蒙古自治区包头市深入探索废弃矿山的协同治理模式，大力培育稀土和晶硅光伏等绿色低碳产业，推动工业固废源头减量，打造了“世界稀土之都”和“世界绿色硅都”；辽宁省盘锦市凝练形成了“无废城市”建设的“五色锦”模式，强化石化行业废弃物（黑色）高值化利用、危险废物（红色）源头减量、农业废弃物（金色）生产绿色化等。

二、新质生产力视域下我国“无废城市”建设的现存问题

习近平总书记指出，新质生产力“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生” [2]。可以说，这3方面相互促进，共同构成了发展和培育新质生产力的“三元引擎”。从新质生产力的视角出发，我国在开展“无废城市”建设中存在着技术创新与转化不足，数据、人才等生产要素配置不足，推进循环经济产业发展不足等问题。

“无废城市”建设中的技术创新与转化不足

“新质生产力主要由技术革命性突破催生而成。”[2]强大的科技创新能力是发展新质生产力的前提，也是推进“无废城市”建设的基础。目前，我国“无废城市”建设在技术创新和转化方面尚显不足。在“无废城市”建设的技术创新方面，其一，近年来，虽然我国从事固废处理的企业越来越多，但其所采用的多是用固废制备烧结砖、蒸压加气混凝土切块等相对简单和普遍的技术，高新技术应用较少，在固废高值化利用方面的技术研发和应用不足[3]。其二，我国尚缺乏多源固废的协同处理和利用技术，多源固废高效处置资源化和集约化不足；其三，我国仍然缺少处理如医疗废物等特殊固废的综合利用技术。在“无废城市”建设的技术转化方面，一方面，我国在高精尖的固废处理技术方面起步较晚，固废产业在发展过程中存在着产业化论证不足、项目比选分析不充分等问题，导致固废处理技术在项目复制和技术推广时面临着周期长、转化率低等问题；另一方面，我国固废处理与综合应用产业经济效益不高，导致相关企业固废处理技术转化的整体收益不高，在一定程度上影响了企业推进相关技术转化的积极性。同时，我国在技术领域的知识产权保护工作还不够完善，技术侵权行为时有发生，相关企业因此缺乏主动将其固废处理技术申请专利的意愿。

“无废城市”建设中数据、人才等生产要素配置不足

发展新质生产力，需要“创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动”[2]。数据和人才是生产要素的重要组成部分。其中，数据作为数字时代的新型生产要素，在推动数字经济和实体经济深度融合发展上有重要意义；而人才队伍的发展与壮大对于培育新质生产力则至关重要。具体而言，一方面，当下我国“无废城市”建设的数字化水平仍有待提升。我国固废处理的整体数字化水平不高，固废处理的全流程数字监控等手段不足。同时，“无废城市”的建设需要统筹解决多种不同种类的固废，涉及到工业、农业、生态环境等多个领域和职能部门，不同部门间的管理数据共享化不高，存在着数据壁垒的现象，难以形成“无废城市”数字化建设上下联动、齐抓共管的局面。另一方面，当下我国“无废城市”建设的专业人才队伍不足。我国在推进“无废城市”建设中既缺少战略型、知识型、创新性人才，也缺少技能型、应用型、工程型人才，制约了“无废城市”建设中的环境监管、固废处理和风险防控的能力。

“无废城市”建设推进循环经济产业发展不足

习近平总书记强调：“科技成果转化为现实生产力，表现形式为催生新产业、推动产业深度转型升级。”[2]在培育和发展新质生产力的视域下，推进“无废城市”建设要积极将科技创新的最新成果应用到具体产业上，尤其是要推动循环经济产业的发展和壮大。西方发达国家在以“无废城市”建设助推循环经济产业发展过程中起步较早，积累了一些成功经验。例如，德国于1994年制定了《循环经济与废弃物管理法》，这是德国推进“无废城市”建设的基础性法律，强调对废弃物的处理要从其全生命周期来考虑[4]。芬兰于2018年发布了《2018—2023年国家废弃物方案：从回收向循环经济迈进》，构建了宏观的循环经济发展计划[5]。但从我国推进“无废城市”试点建设的相关实践经验来看，当下我国开展“无废城市”建设侧重后端治理，主要关注各种固废产生之后的处理[6]。从发展循环经济的视角来看，固废再生利用的产业化、规模化和精细化水平不足，难以将固废处理纳入全产业链循环体系。同时，我国开展城市固废管理工作的多为城市管理、生态环境等部门，这些部门的工作职责侧重于市政管理、环境监管等领域，难以从宏观角度统筹构建固废循环利用体系和发展循环经济等问题，这也会影响以“无废城市”建设助推循环经济产业的发展。

三、新质生产力视域下我国“无废城市”建设的推进路径

新质生产力“以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优。”[2]。加快形成新质生产力需要深入实施科技创新驱动发展战略，畅通生产要素流通渠道，推动构建现代化的产业体系。在新质生产力的视域下推进“无废城市”建设，应加强固废处理科技创新，推进数字化改革和发展新型劳动者队伍，构建绿色低碳循环经济体系。

加强固废处理科技创新，推进科技成果转化平台建设

科技创新是培育和发展新质生产力的新动能。在“无废城市”建设中推进固废处理科技创新，一是应坚持从源头上减少固废产生的原则，着力解决危险固废风险高、工业固废综合利用难、固废再利用价值低等技术难题，探索提升钢铁、有色金属、化工等重点行业的固废源头性减量的技术性突破，加强和推进处理特定种类固废与危险固废的高精尖技术创新。二是应开展固废处理和资源化利用的全周期技术综合评估，通过评估其经济成本、碳减排等综合绩效，筛选出减废、降碳效益较高的先进技术，淘汰落后技术。三是应正视固废处理和利用行业中技术侵权行为多发的现象，探索建立适合“无废城市”发展的知识产权保护机制。同时，还应依托高校和科研院所、交易机构和相关企业建立固废处理和应用科研成果转化平台，积极促成产业前景、企业需求与科技成果转化的匹配，形成可持续的科技成果转化模式。

以数字化改革和新型劳动者队伍赋能“无废城市”建设

数据要素具有无限增长性和支撑融合性，在发展新质生产力方面，数据要素能够大幅度提升全要素生产率，在“无废城市”建设中推进数字化改革有助于提升其建设成效。一方面，应利用大数据、物联网等数字技术打造的城市固废“一网统管”监测平台，通过处理多方监管数据，分析研判环境情况，预警变化趋势，实现固废处理的智慧监管与高效决策。另一方面，应整合各地区和各行业固废的信息化数据，强化固废处理与应用领域的“数据链”，推进各地区和各行业固废相关数据的互联互通，打破地区间和行业间的数据壁垒，实现国家、省、市、县各级固废数据整合与共享，从而进一步推进“无废城市”建设跨地域、跨部门、跨层级的系统化与智慧化管理。同时，人才是培育新质生产力的基础性要素，创新驱动本质是人才驱动。我们应畅通教育、科技、人才的良性循环，打造新时代“无废城市”建设和环境综合管理的高端人才库和智囊团，实施好人才梯队、科研条件和管理机制等配套服务政策，以新型劳动者队伍增强“无废城市”建设的人才实力和人才活力。

打造“无废产业”集群，构建绿色低碳循环经济体系

培育和发展新质生产力需要“及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上”[2]，开展“无废城市”建设也应积极与产业发展协同并进。一是应在宏观层面将发展循环经济、构建绿色低碳循环经济体系列入“无废城市”建设的重要目标并纳入“无废城市”建设的具体行动和规划当中。二是应在“无废城市”建设中培育一批科技研发能力强、市场效益好、产业竞争力强的固废处理与应用龙头企业，打造一批具有先进示范带动作用的资源循环利用产业园区和基地，完善配套绿色供应链，打造“无废产业”集群。三是应积极为“无废城市”建设和循环经济发展开拓资金渠道。各级政府应积极制定金融领域的扶持政策，在税收等方面为相关企业提供优惠，增强政策支撑力。

参考文献

[1]中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[N]. 人民日报, 2024-07-22(1).

[2]习近平. 发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点[J]. 求是, 2024(11): 4-8.

[3]常纪文, 杜根杰, 石晓莉, 等. 大宗工业固废综合利用，政策和科技创新要跟上[J]. 环境经济, 2021(12): 38-41.

[4]刘晓. 德国生活垃圾管理及垃圾分类经验借鉴[J]. 世界环境, 2019(4): 23-27.

[5]孟小燕, 王易, 郑馨竺. 碳中和愿景下的循环经济建设：芬兰图尔库市的管理经验及启示[J]. 环境保护, 2021,49(12):76-80.

[6]王业强, 李豫. 生态文明背景下的“无废城市”建设路径分析[J]. 城市与环境研究, 2020(4): 97-110.

作者简介

曹得宝：北京大学马克思主义学院博雅博士后、助理研究员；胡勘平：中国生态文明研究与促进会研究部主任、研究员。基金项目：教育部哲学社会科学研究重大专项项目“习近平生态文明思想国际传播的媒介、路径、机制及其经验研究”（2022JZDZ011）；中国博士后科学基金特别资助项目“习近平生态文明思想融入大中小学思政课一体化研究”(2024T170018)；东湖高新区国家智能社会治理实验综合基地项目“数字赋能新时代生态文明建设的理论逻辑与实践路径研究”（8410103374）。

文章来源 | 《环境保护》2024年第19期。

排版 | 瞿杨

审核 | 陈培永曲建英

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