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任剑涛，1962年出生，清华大学政治学系教授，教育部“长江学者”特聘教授。研究方向包括道德哲学与政治哲学、公共理论、行政伦理、当代中国政治分析的研究等。本文来自凤凰评论《高见》2016年9月13日第83期访谈。访谈分为上中下三篇，此为上篇，中篇为《任剑涛：为什么基层官员容易被污名化》，下篇为《任剑涛：官官矛盾才是官民矛盾的根源》。
访谈员｜张弘（凤凰网主笔）
凤凰评论《高见》：很多学者强调，《联邦党人文集》重视分权，从横向看，有立法、行政、司法三权分立；纵向看，有州权跟联邦权力的分割。我去年读过一本书《国家为什么会失败？》，里面也强调，一个国家要走民主化，要保持最低程度的集权，如果中央政府没有权力维持基本的治安和社会秩序，民主化改革不可能成功。那么，中央权力该维持在一个什么样的尺度？任剑涛：这个问题，实际上是人类的一个政治难题。人类建立庞大的政治体，有千年以上的历史，但在解决大型政治体中央和地方的权力关系上，成功的案例其实非常少。有人讲，大国联邦是最好的办法，因为联邦有一个强有力的中央政权，同时又有强有力的地方政府。所以美国的联邦制令很多大国羡慕，于是就有了对解决现代央地关系的两种误读。第一种认为，联邦党人就是弱化中央权力，强化地方权力，这是严重的误读。美国邦联建构联邦宪法，联邦党人强调整个联邦要成立强有力中央政府，解决中央政权建构的问题。很多人认为，美国联邦党人主要是解决中央和地方政府分权问题，其实不是。因为当时美国在改变英国习惯法的基础下，要确定一部国家宪法来建构宪法制度。像美国国父之一华盛顿就强调，如果十三个州没有一个强硬的中央政权，当初这个邦联就可能崩溃。美国国父华盛顿、汉密尔顿、麦迪逊等人都意识到，必须建立强有力的中央政权。所以对于联邦制分权的担忧大可不必，其实这是误读。没有一个强有力的中央政权，也就无所谓强有力的地方政权。没有强有力的中央政权，地方政权离心倾向就会非常强烈，于是它就可能成为一个独立的政府。凤凰评论《高见》：中央与地方的权力分割，在具体的职能上如何体现？任剑涛：《联邦党人文集》最重要的就是强调，央地之间各司其职，中央权力解决中央税收、军事、外交，这是必须全国范围统一处理的，因为它要求资源高度统一。国家要有统一的税收，它是国家的物质基础；要维护主权，国家得养统一军队。马基雅维利坚决反对中世纪晚期的雇佣军，因为雇佣军一会儿被雇来推翻这个政府，一会儿推翻那个政府，所以他主张一个国家有专门军队。养军队就要有庞大的国防开支，对内维持秩序，对外抵御外敌侵略；外交必须要有统一对外的主权宣示，或代表主权去跟别的国家进行交流。其余的权力完全可以切割到地方，让地方自治，确定地方的税收基础，制定地方的基本法。其实二三十年代的民国时期就非常流行地方自治，各城有自己的省宪，像湖南的宪法做得有声有色，到今天读起来大家都非常羡慕，因为湖南省宪要求省级财政收入的40%要用来办教育，教育口的人一听，觉得这个分权机制太好了。中央太强，地方没有活力，整个国家缺少发展动力。因为动力是单一的，只有中央政府去带动，中央政府一旦丧失动力，整个国家就没动力。那么同样，中央太弱，地方挟天子以令诸候，容易天下大乱，哪个省区或者州强大，它就要挟持中央政权来彼此征伐，所以意大利分为五个政治实体的时候，马基雅维利痛感意大利得像法国那样，有一个强有力的中央政府。凤凰评论《高见》：美国这种联邦制是如何确立下来的？任剑涛：联邦党人、反联邦党人围绕中央和地方政府究竟如何分权，如何建立统一国家，发生了剧烈的争论，双方的诉求很清楚。后来联邦党人获得了胜利，所以大家不知道反联邦党人究竟有什么用。其实在美国建国的时候，联邦党人强有力的中央政权的诉求，和反联邦党人保持强大地方自治的诉求同时并存。州权在美国的权力体系里面非常重要，所以反联邦党人坚持自治传统。只是反联邦党人的贡献，被联邦党人的成功和辉煌所掩盖了。通过两种建国方案的竞争，美国最好地解决了大国中央权力和地方权力的分割问题。我们刚刚说了，中央权力只解决联邦税收、军事、外交，那么地方政府根据自己的地方税来解决地方事务，比如经济发展，社会福利，就业供给，公共教育……这些领域，中央政府没有权力干预。对我们感触最深的是，奥巴马要进行公共福利医疗改革，好像联邦政府在着力，但是从克林顿以来一直到现在的奥巴马，经历了几届总统，仍然难以推进。这并非像我们认为的那样，中央政府瘫痪无力，也不像日裔美籍学者福山在《政治秩序与政治衰败》中解读的那样，美国政治衰败，行政效率很低。因为地方政府自己能够解决的问题，不需要强大的中央政府来解决，这对长期生活在单一制国家的人可能不太容易理解。例如，我们的教育部权力非常大，而美国的教育部根本就没什么权力，除了一些宏观的政策调整，可以指导性地下发文件，美国的中央教育部门没有任何一个教育直属单位，它不能举办大学，也不能干预中小学的教育。举办公益教育的都是各个州，它有州立大学系统，我们最熟悉的就是加州，加州在经济发展正常的时候，按GDP排序，是全世界第六，所以它给加州大学系统的投入非常多，加州大学系统在美国公立学校里头排位最前。像伯克利分校，戴维斯分校，圣地亚哥分校，欧文分校，这些在美国的公立学校里头都是一流的。但是，它完全无法与美国的私立大学媲美，常青藤大学都是世界一流，伯克利是公立大学排位最强的，但据说总排名也就二十五名左右，前二十四位基本上都是私立学校，联邦教育部更不能够随意干预。美国中央政府和地方政府的积极性都被激发，美国显示出惊人的活力。全世界的知识创新，技术创新，大的科学创新，基本上都是美国独领风骚，没有第二个国家望其项背。所以，解决中央政府和地方政府的关系结构问题，涉及到整个国家是否有活力，是否有多元中心的发展动力。在这个意义上，比较政治学上都有个结论，对大国而言，联邦制是最好的治理模式。只要规模达到相当程度，不采取联邦制或类似于联邦制的办法，一般说来都不容易成功。凤凰评论《高见》：《联邦党人文集》讲的是美国，那么单一制国家又有那些有代表性的例子？任剑涛：在欧洲，单一制国家最明显就是法国，法国的央地关系，到今天仍然解决得很不好。巴黎是全法国资源的黑洞，举世闻名。因为巴黎有绝对的资源优势、权力优势，所以巴黎人非常自豪，视巴黎之外的人都是外省人。在法国说外省人就等于说乡下人，感觉低人一等。所以法国到现在还在努力解决央地关系的矛盾，由中央政府派出地方官员，同时由地方产生新的官员。双行政首长制是个比较奇怪的安排，它就是想解决一个问题，中央政府的意图可以通过代表中央的官员来贯彻下去，然后地方自治的传统或者诉求，可以借由地方产生的官员来上达，于是有央地两重积极性。但实际上这是一种想像。法国的行政意志容易错位，所以效率一向极低，有行政学家开玩笑说，在法国，办一件事可能也要盖200个公章，但是盖到150个公章的时候，需要盖章的文件可能不见了。中国和法国都是典型的单一制国家。日本形式上也叫单一制，但是日本地方自治传统很强大，我们通过这一次美国驻军要继续延驻冲绳基地引发的纠纷就能看到。冲绳县的县长相当于我们的省长，冲绳县的县长作为自治的地方权力代表，就敢向中央政府的首相叫板：你代表我们表态，接受美国继续延驻冲绳基地是不合法的。所以，日本的地方活力是非常强的。不过日本不是典型的单一制，典型的单一制在东方就是我们中国，在西方就是法国。俄罗斯有强大的列宁主义传统和斯大林主义传统，也是中央集权，但是俄罗斯一直实行联邦制。尤其是苏联重回俄罗斯体制，它的加盟共和国权力很大，地方政府权力很大。在英国，地方政府传统上很强，它分为英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰。苏格兰要闹独立，英国只好付诸于全民公投。在这样的联邦制国家，一般都是通过和平手段解决国内政治纠纷，然后地方发展诉求也可以在中央层面上得到充分反映。任剑涛：单一制当然也有它的优势。很多人认为，强有力的中央政府控制，会使得整个国家比较稳定，但是我们也知道，美国并不是风雨飘摇。说单一制才能维持强大的统一的国家，这是一个伪命题。当然，一个国家究竟采取单一制还是联邦制，往往是历史传统运作的结果。美国建国之初，就高度重视中央权力的建设，这说明单一制国家的经验也了拉动了联邦制国家的建设，所以绝对不要把单一制和联邦制当成葱花拌豆腐-——一清二白的两种国家政体，否则，我们将无法在两种制度当中去寻求一种最有利于国家运转的实际政体安排。
