包刚升：避免寡头统治的3种方法

乐活 2024-10-31 12:03 湖南

包刚升，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，主要研究领域为政治理论、比较政治与政治史。本文来自2016年凤凰评论《高见》栏目第57期。

访谈员｜张弘（凤凰网主笔）

凤凰评论《高见》：《政治学通识》和《被误解的民主》结合了政治学、法学、经济学等学科的研究，在国内政治学者中，这样的做法似乎并不多见。这也是近年来政治学研究的方向吗？这样做的好处有哪些？

包刚升：但凡公共领域的资源，经常得不到高效的利用，这就是所谓“公地悲剧”。

能否有效应对“公地悲剧”，关系到公共资源管理、环境污染治理等一系列问题。

过去，中央集权的国有化和彻底的私有化，被视为两个主要的应对之道。但是，有些公共资源难以通过完全的国有化或私有化来进行管理。

美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆认为，在政府与市场之外，存在着一种自主的自治结构，能够解决此类公共资源的管理问题，她在《公共事务的治理之道》等作品中，阐明了相应的理论模型和制度设计原理。

正是凭借这一杰出贡献，奥斯特罗姆创造了政治科学系教授荣膺2009年诺贝尔经济学奖的奇迹。

她是印第安纳大学政治学教授，研究的是典型的公共问题，但她的主要研究路径却是新制度主义经济学的理论与方法。

实际上，奥斯特罗姆是一位横跨政治学、经济学与公共管理三大领域的杰出政治学者。

在国际或国内的政治学界，如今有越来越多的学者开始尝试用经济学、法学、社会学或广义社会科学的理论与方法来研究政治问题。

政治现象与具体学科之间的关系，如同问题与工具之间的关系。政治现象的复杂程度比较高，如果政治学者的工具箱中只有一类工具，他能够处理的议题也就非常有限。

从我的研究体会来说，不同学科在处理不同议题上各具优势。

比如，2014年台湾地区爆发“三一八学运”，引起了媒体和学术界的广泛关注。特别是，学生占领台湾地区立法院和行政院的行动，更是激起了学术界的论战。

我后来就此与很多台湾学者做过交流，听取他们对“三一八学运”的看法。结果发现，研究社会运动、抗争政治的学者，与研究宪法、宪政秩序的学者的见解差异很大，但他们的见解都有一套自成一体的逻辑。

这也说明，不同的学科背景可以提供了对同一事件的多元视角。

阿尔伯特•爱因斯坦指出：“你能否观察到一件事物取决于你所运用的理论。正是理论决定了什么是能被观察到的。”

若仅以今天流行的“狭义政治学”范畴来理解政治现象，就会忽略很多重要的变量与影响因素。

比如，在理解英国近现代政体演进方面，如果仅仅从单纯的政治学视角出发，学者们会更重视贵族与国王的政治冲突、议会政治的变迁、工人运动的兴起等对英国政体演进的影响。

但是，如果有深厚的法学背景，就更容易理解英国普通法在其中扮演的重要角色。

若抛弃了立宪主义、法治传统与权利观念，就难以理解英国近现代政治转型的诸多关键问题。因此，多学科的理论视角确属必要。

凤凰评论《高见》：《政治学通识》和《被误解的民主》两书，都对民主制度给予了肯定。但是，台湾学者蔡东杰在其《政治是什么？》中，对民主制度多有保留，他多处引用了寡头统治铁律的概念，人类到目前为止所设计的制度，一直都维持着寡头统治的特点，只有少数人能触及并操控权力核心。你怎么看这个问题？

包刚升：应该由多数人统治还是由少数人统治？

这一问题涉及一场古老的争论。古希腊历史学家希罗多德所著的《历史》一书，对此就有讨论。

当时的波斯发生内乱，政治巨头们随即就应该选择民主制、寡头制或独裁制展开了激烈的争辩。如今，这场论战在一些国家仍然没有平息，并屡屡造成公共舆论场的分裂。

实际的政治权力只能由少数人来负责行使，这几乎是一个物理现象。人类社会从古至今，未曾有哪个社会其政治权力的日常行使，是由多数人直接掌控的。

即便在以直接民主制闻名的古代雅典城邦，具体政治权力的行使，仍然是由抽签或选举产生的少数行政官员具体负责的。

如果放开历史的视野，就会发现不同模式的精英“统治”乃是人类社会的常态。

但是，单纯的精英统治可能会带来很大的问题。简单的说，没有约束的统治精英，有可能沦为一个掠夺性的寡头集团。

按照人性的一般逻辑，服务于自身利益乃是极自然的现象，精英们亦不例外。

古希腊哲学家亚里斯多德早就预见，精英统治若不能兼顾其他阶层的利益，就容易从贵族制蜕变为寡头制。

他同时认为，此种统治不仅不合乎正义、属于“变态政体”，而且长期中是难以维系的。

在另一种文明传统之下，这种精英统治受到天道的约束。但实际上，这种依靠抽象约束的精英统治，实际依赖的乃是精英阶层的伦理自觉，而这通常不那么可靠。

那么，如何能让似乎不可避免的精英统治免于沦为掠夺性的寡头统治呢？

人类过去已经发明了三个主要办法：一是民主的办法，民主被视为约束精英统治的主要措施；二是精英内部分权制衡的办法，这样就能防止少部分手握大权的精英滥用权力；三是法治的办法，也就是通过宪法与法律约束执政精英的所作所为。

如何既让统治精英们行使政治权力，又防止他们滥用权力或彻底堕落？民主、分权制衡与法治，是人类迄今为止的主要政治经验。

蔡东杰教授喜欢讲“寡头统治铁律”，这一概念来自于德国思想家罗伯特•米歇尔斯的同名作品。

米歇尔斯认为，即便是民主社会，也无法逃脱所谓的“寡头统治铁律”。他发现，民主政体实际上是以政党统治方式在运转，而政党从内部看几乎无一例外是由少数人（亦即政治寡头们）掌控的政治组织。

米歇尔斯揭示了上面已经讨论过的问题——人类大概难以摆脱某种精英统治的固有模式。

但是，我更关心的是，如果某种精英治理不可避免的话，那么民主的精英治理与非民主的精英治理究竟有何不同？

我在《政治学通识》中曾专门讨论过这个问题。简而言之，两者的主要差异是：第一，此种精英治理的授权是来自于民众，还是精英集团自身？第二，此种统治精英集团的开放性怎样？

其中，第一条标准是核心标准。当精英统治权来自于民众的授权时，他们才更有可能照顾到普通民众的权利、利益与诉求。

实质性的政治平等不可能

凤凰评论《高见》：如果说，你注重的是形式上的政治平等，蔡东杰先生更注重实质性的政治平等，那么，在你看来，实质性的政治平等能否实现？

包刚升：政治平等是人类长久以来的重要诉求，并成为很多思想家创作各种“政治乌托邦”作品的重要动力。

人类能否实现政治平等？或者说，人类可能实现何种政治平等？这也是一代又一代政治哲学家们思考的基本问题。

你的问题是“实质性的政治平等能否实现”？如果一定要回答，我倾向于说“不”。

已故政治学家罗伯特•达尔将权力定义为“影响力”，实质性的政治平等，就是政治共同体的每一个成员实现政治影响力的均等化。但是，这种情形在人类历史上从来没有出现过，在可预见的将来也不会出现。

任何政治共同体中的不同个体，总会存在智力知识的高低、财富资源的多寡、组织能力的强弱、在政治领域投入时间精力的差异等等，这些都使其影响力不可能是均等化的。

我较为保守的看法是，人类能够实现的政治平等，主要是形式平等或资格平等，大致上包括：每个公民都有参与政治的权利、拥有同等的投票权、享有同等的其他自由权利，以及在法律上被一视同仁。

大家不要低估此种政治平等的价值。实际上，这也是人类历史上的稀有事物，主要是一种现代的政治现象。

这种政治平等出现之后，已经从根本上再造了人类社会的政治结构——过去是统治者与臣民的关系，此后则转向了民众政府与公民的关系，人类步入了一个全新的政治时代。

当然，重视形式上的政治平等，并不意味着实质性的政治平等可有可无，两者亦非截然对立。

我认为，绝对意义上的实质平等是无法实现的，但不同社会的确存在实质性政治平等程度的高低问题。

比如，一些社会比另外一些社会实现了更大程度的实质性政治平等，这种说法是成立的。

我也赞同，在一个社会实现适度的实质政治平等是有益的。如果不同社会集团在财富资源、知识资源与组织资源上的差距过于悬殊，即便一个社会已经获得了形式上的政治平等，这种平等也是容易被架空的。

特别是，如果某一特定精英集团在上述方面拥有绝对优势的话，那么民主就可能流于形式，或运转不畅。

在政治领域，权利是首要的，但权利不是惟一。民主的原则在那些贫富差距较小、普通民众能更自如地谋生、教育更为普及的社会更易落实，也是这个道理。

相反，从经验来看，民主更难在那些高度贫富悬殊的社会中存续。在这样的社会，实质性政治平等的程度极低，严重的政治冲突更可能被触发，不同社会集团更难达成底线意义上的基本共识。

民主方法的一个特质是，主要靠自由讨论与和平协商，来解决重大的政治和政策问题。

贫富悬殊过大时，一个社会就更难借助自由讨论与和平协商来达成一致。此时，贫民阶层更可能会提出革命性的政治要求，而富人阶层更可能会走向极端的保守化，两者的政治诉求就难以调和。

这样，对两派来说，用非民主的方法解决问题的诱惑就会上升，某种排斥性的而非包容性的制度安排，更有可能登场。

大国搞全民公决已没有技术壁垒

凤凰评论《高见》：与直接民主相比，美国的议会，以及中国的人民代表大会都属于代议制，相对而言，代议制的优点有哪些？

包刚升：直接民主要比代议制民主更民主。

既然民主已成为人类的优先价值，为何民主演进至今的主要形式，是代议制民主而非直接民主？

思想层面，很多杰出的学者都支持代议制民主。比如，被视为美国杰出立国文本的《联邦党人文集》，就对直接民主抱有某种程度的敌意。

一部主张捍卫自由和共和政体的经典文献，为什么会敌视直接民主呢？

过去一种流行的见解认为，直接民主之所以不可行，主要是因为国家规模的问题——对大国来说，直接民主在技术上是难以操作的。

但是，最近20年以来，计算机、互联网与移动通讯技术的发展，使妨碍直接民主的技术条件已发生根本变化。完全电子化的民主投票方式已首先在部分发达国家出现。

这意味着，上千万乃至上亿公民参与的瞬时、频繁的投票在技术上已经完全可能。即便如此，迄今为止，发达国家并没有出现普遍采用直接民主的政治潮流。

这又是为什么呢？

古希腊哲学家柏拉图认为，统治是一项专门的技艺。这也是很多人的共识。

无疑，治理国家是一项需要相当专业性的工作。对现代国家来说，理解财政与货币现象需要经过良好的专业训练，理解税收与福利政策的长远影响，也需要具备相当的分析能力，立法与司法工作同样需要特定的知识和经验，等等。

既然治理国家需要专门的技艺，某种程度的精英治国或专家治国，就是一种可能的选择。

实际上，代议制民主所寻求的，乃是民主统治与精英治理之间的平衡。孙中山先生身兼实践家和思想家的双重角色，他的一个主张是“主权在民、治权在贤”，大概也有这个意思。

另一个问题是，直接民主下的政治，更容易受制于群众的情绪，很多政治文献对这一问题都抱有相当的警惕。

保守派的思想家对群众的情绪普遍表示不安、忧虑、乃至恐惧。

比如，在一触即发的外交问题——要战争还是要和平上，几乎不能根据这种群众的情绪来进行决策。

如果让这种群众的情绪来支配日常政治，注定会结出政治上的苦果。

一个政治上的悖论是，当群众情绪主导的直接民主，沦为政治闹剧或悲剧时，野心勃勃的独裁者往往又获得控制权力的最佳时机——因为群众情绪主导的民主，业已被证明为无法实现有效的治理。

这样的一幕幕场景，在20世纪的人类政治史上并不罕见。

凤凰评论《高见》：全民公决是否只适用于人口和面积有限的小国，而不适于大国？

包刚升：全民公决，通常是指所有成年公民就一个国家的重大政治问题进行的直接投票，是直接民主制的一种政治参与方式，简称公投。

公投涉及的政治议题通常包括：宪法（特别是转型宪法），比如哈萨克斯坦1995年曾就政体变更和宪法转型进行公投；国家统一或领土变更，比如英国苏格兰地区2014年曾就是否独立进行公投；国际组织身份，比如英国2016年将就欧盟成员国身份进行公投；重大公共政策，比如希腊近些年曾就是否接受欧盟新救援方案进行公投，等等。

全民公决有三个主要特征：第一，公投事项通常是重大的政治事项，因为就一般事项的公投毫无必要；第二，公投事项往往是国内主要政治力量缺少充分共识的事项，否则国会或立法机构就直接决定了；第三，与其他公共决策形式相比，公投具有最高的合法性，因为公投是一项全民参与的民主决策。

过去一个流行的说法是，全民公决主要适用于小国而不适合大国，这主要出于技术上的考虑。

如今，低成本而又可靠的电子投票技术已经出现。所以，只有小国才适合全民公决的观点应当发生改变。

技术条件的变化，使得全民公决在大国已经完全可能，国家规模不再是决定全民公决是否适宜的关键因素。

尽管21世纪以来，全民公决的频率在增加，但发达民主国家并未把全民公决作为实施直接民主和进行日常公共决策的主要形式。

一句话，全民公决至少到今天为止，尚未成为民主演进的一种主要趋势。

我们既可以看到英国这样频繁全民公决的国家，又可以看到美国这样从未实施过全民公决的国家。

那么，全民公决有什么利弊呢？

全民公决的一个主要优势，是能够提供最高的合法性。

从经验上看，公投较适合在“宪法政治时刻”采用。不少国家以全民公决方式，决定采用一部新宪法或启动政体转型，相当于是一种全民制宪，可以为新宪法、新政体提供最高的合法性。

在一些国家，当国内高层精英——比如保守的精英与改革的精英——就国家政治方向选择处于胶着状态时，全民公决往往成了关键性的“临门一脚”，决定性地促成了该国政治变革的方向。

上述情形往往发生在“宪法政治时刻”。

那么，“日常政治”中，是否适合频繁地使用全民公决，甚至把全民公决作为例行的民主决策方式呢？

这一提议恐怕会招来很多异议。一个主要的担心是，频繁举行全民公决，首先意味着代议制的运转不佳。

若代议制民主运转良好，就没有必要频繁举行全民公决。这里又涉及到人民主权与精英治理、直接民主与代议制民主的关系，上文已有讨论。

一个反面的例子是，希腊近期就欧盟救援方案再次进行公投，却被有的国际媒体批评为“这是政治家不愿决策、推卸责任的一种方式”。

同样不能忽视的是，全民公决还会带来另一个负面效应。若公投事项是“一边倒”的政治议题——也就是说支持与反对的比例悬殊，那么此种公投毫无意义，完全可以由国会投票来决策。

但是，若公投事项是“势均力敌”的政治议题——比如两边的支持率都高度接近于半数或落在45%：55%这一比例之内，那么此种公投更可能引发国内社会的进一步撕裂。

无论哪个方案胜出，国内社会都有接近比例的选民不赞成公投的结果。

一个国家把这样具有高度争议性的议题，放到全民公决的议程中，实际上冒着激化不同社会集团政治分歧的巨大风险。

公投结果宣布后，如果受挫的少数派阵营（可能有超过四成五的人口）就此发动大规模的社会运动，该国有可能被抛入了持续冲突的政治漩涡中。

所以，“日常政治”中是否适合进行全民公决，我认为应该慎重。

政体通常源于战争或国内冲突

凤凰评论《高见》：在前苏联，党员对于党组织有一种依附关系。这种组织形式的政党，与英美等国现代意义上的政党组织有何异同？

包刚升：现代政治基本上是政党政治。政党与政党体制的分化，构成了世界范围内不同政体分野的主要标志。

回到你的问题，应该说这两类政党都是现代政党，只是它们属于不同类型的现代政党。

大家都知道，只要有政治，就会有派系或宗派。但现代政党不仅是派系或宗派的概念，同时还具有相当的组织规模与对群众的动员能力。

现代政党的一种类型区分，就是群众型政党与干部型政党的不同。

你讲到的前苏联政党是干部型政党，英美政党是群众型政党。与干部型政党相比，群众型政党主要是作为一种选举组织而存在的，通常对应的是竞争性的政党体制。

从党内权力结构看，干部型政党通常更强调自上而下的权威，更强调党员的政治纪律，所以其组织力量通常要比群众型政党更强。

有人更希望对这两类政党进行优劣比较与价值判断。

其实，更重要的问题是，为什么有的国家兴起的主导政党是干部型政党，有的国家兴起的却是群众型政党？

这大概涉及到两个问题：一是该国现有政体的起源，二是现有政体与主要政党之间的关系。

标准的群众型政党，通常是在既有的民主政体下产生的，而干部型政党不少都是现有政体的主要创建者。

这就是“以党建国”的问题，也是很多国家“党国体制”的由来。

再进一步讲，为什么现有政体的起源方式是不同的呢？

我们恐怕很难用一些国家的政治选择更好或更坏来解释，而是要系统考察该国现有政体起源的内外环境。

我有一个尚未论证的理论猜想：很多国家的现有政体，通常都有着战争起源或国内冲突的起源。

现有政体往往是作为终结战争或严重冲突的解决方案出现的，是终结战争或冲突之后达到的某种政治均衡。

这个问题当然很复杂。简单的说，如果威权化政党作为战争或国内冲突的解决方案，出现在历史舞台上，那么此后就更容易形成威权化政党主导的政治体制。这样，民主这一选项就被排除在外了。当然，我的观点还只是一种猜想。

过去，国内学界更喜欢讨论政治应该怎样；如今，很多学者的研究重点已经转向，他们更关心政治实际上是怎样，以及它们为何如此。

20世纪以来，为什么不同国家会形成不同的政党与政党体制类型，这本身就是一个重要的学术问题。由此，我们也看到了政治领域的应然和实然之间存在着巨大的张力。

民主越成熟，政治捐款越规范

凤凰评论《高见》：在民主制度下，政党参与政治竞争和政治活动的资金如何取得？政治捐款是否容易影响政治，或者说民主政治是否容易变为“金主政治”？

包刚升：任何政党都需要一定的财务资源，否则就难以运转。

民主政体下的政党，不仅有或大或小的党务机构，而且需要在大选年份支付巨额的选举费用。

没有钱，政党是难以为继的。

通常，政党的资金主要依靠党员的党费与支持者的政治捐助。

如果一个政党的党内组织关系是较为松散的，也就是上面讨论的群众型政党，普通党员与一般的公众支持者之间并没有明显的界线。

比如，在美国，如果一个家庭每次都投票给民主党，男主人过去几年也在巴拉克•奥巴马或希拉里•克林顿的竞选网站上捐款，即便他没有参与过民主党举办的其他活动，这个家庭实际上也是民主党的铁杆支持者。

他们会自称“我们是民主党人，而非共和党人”。

值得关注的是，在所有捐款中，有一种捐款比较特别，它们来自于企业、机构或特别富有的人士。他们的单笔捐款金额通常会比普通支持者高出很多。

这些捐款，一种可能是为了表达一般意义上的意识形态立场或政策认同等，另一种可能是捐款人为了搞好与政党、竞选人之间的关系。比如，有企业或亿万富翁同时给不同政党与候选人捐款，就是后面这种情形。

但这会引发一个实际的问题：如果财团或富豪进行政治捐助，这种金钱支持是否会支配选举结果，或在很大程度上影响公共政策呢？

要知道，金钱的力量在选举过程中是不容低估的。更多的竞选资金，往往代表着更出色的竞选团队、更显眼的户外广告、更多的报纸版面、更长的视频时段以及更大的政治集会。

为了防止这种政治捐款可能带来的不利影响，很多民主国家都设定了政治捐助的上限，目的是防止财富力量——包括企业财富和私人财富——过度影响选举结果或公共政策。

以美国为例，美国相关竞选法案规定了个人和机构在每次选举中对每一名候选人政治捐款的上限。

比如，按照2015-2016年度美国联邦选举委员会的规定，个人或机构在一场选举中直接用于一位候选人的政治捐款，不得超过2700美元。2014年前，美国还有个人或机构在每一个两年选举周期中的政治捐款总额的上限，这个上限是123200美元。

但随后，该限额被美国最高法院以五比四的大法官裁决所推翻。最高法院认为，美国政府有责任防止政治腐败及金钱腐蚀政治，但该政治捐款总额的上限，违反了美国宪法保障的言论自由权。

当然，美国最高法院的这一司法裁决充满了争议。

与之相配合，这些国家的法律通常还要求政治捐助透明化，政党经费来源透明化，以及政治候选人竞选经费透明化，等等。

比如，德国就规定，政党获得政治捐助达到较大金额，甚至要马上向联邦议长报告，捐赠者的信息还需要刊登在联邦公报上。这些做法当然会产生有益的效果，但有时仍然难以避免黑箱操作。

比如，某个财团鼓励管理层和员工，以私人方式给特定竞选人捐款，同时给管理层和员工的这种捐款提供变相补贴；或者某个财团自行拍摄对某特定候选人有利的宣传片，并自行购买电视或视频网站时段进行播放，等等。

当然，考虑到相关的政治透明法案，以及独立的媒体力量，这样做也要冒相当大的风险。

总的来说，越是成熟的民主国家，在限制政治捐款和政治透明度方面越是规范，越是新兴民主国家，就越可能存在舞弊的空间。

为了防止私人财富对政党行为或选举结果影响过大，有些国家还对主要政党，或主要候选人实施公共补贴计划，目的是通过政府提供专项政党或竞选资金的办法，来隔离私人财富的过度影响。

比如，德国就对较大规模的政党，根据其选票份额与规模、所获捐助或党费收入情况，提供相应比例的公共补贴。

政党获得公共补贴的门槛，是获得全国选举中0.5%的有效选票或州选举中1%的有效选票。

目前为政党与竞选活动提供公共补贴的国家还包括美国、瑞典、以色列、加拿大、澳大利亚、奥地利、西班牙、法国、日本、荷兰、波兰等国。

中国台湾地区也对地区领导人选举和立法机构选举中，符合选票比例的竞选人与政党提供相应的选举经费补助。

比如，在2016年地区领导人选举中，台湾“中央选举委员会”给予符合选票比例的每组候选人以每票30元新台币的竞选费用补助。

依此计算，蔡英文和朱立伦团队将分获2.68亿和1.14亿元新台币的“选票奖励”。

所有这些做法的初衷，都是为了减少私人财富对政党政治和选举政治的负面影响。

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失語者Aphasia

重拾失去的语言、失去的記憶，和失去的公共性。防失联小号：SYZ_Aphasia