最高人民法院
“行政审判讲堂”第九期答疑
编者按
2024年11月29日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第九期，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。
答疑实录
问题1：人民法院受理的行政机关申请执行其行政行为案件，能否由人民陪审员参加合议庭审查？（提问人：新疆维吾尔族自治区高级人民法院行政庭马小燕）
行政执法案卷信息指在行政执法过程中形成的记录在案卷中的信息，包含案件基本信息、当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定以及其他相关材料。行政执法案卷信息通常由负责卷宗制作或者保存的行政机关承担是否公开、如何公开的法定职责。根据《政府信息公开条例》第16条第2款的规定，行政执法案卷信息如果不属于法律、法规、规章规定应当公开的，行政机关可以不予公开。司法实践中需把握以下三点：
第一，政府信息公开要遵循“公开为原则，不公开为例外”，对可不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素。
第二，行政机关以所申请的信息为行政执法案卷信息为由不予公开的，人民法院审查时需考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息。
第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关需要拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。
总体来看，建设工程竣工验收备案行为属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第12条第1款第12项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第1条第2款第10项的规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的权利义务产生实际影响作为判断标准。
第一，建设工程竣工验收备案，是建设行政主管部门（以下简称备案机关）对房屋建筑和市政基础设施工程质量行使行政管理职权的行为。根据《建设工程质量管理条例》第49条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第4条、第5条、第6条、第8条、第9条等规定，备案机关行使行政管理职权的行为主要有三类：一是建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正并处罚款；二是建设单位提交的文件符合规定的，备案机关在工程竣工验收备案表上签署文件收讫（以下简称准予备案行为）；三是发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。发现采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关还可确认工程竣工验收无效，并处罚款。
第二，上述行使职权行为，对建设单位、建设工程使用人等合法权益会产生实际影响。备案机关履行竣工验收备案职责，并非简单地接收建设单位向其报送房屋竣工验收相关文件；如果审查发现有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，有权作出责令停止使用、重新组织竣工验收、确认工程竣工验收无效以及罚款等处理决定。此外，原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第3条第4项规定：“住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第3项规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交房屋已经竣工的材料。”《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4规定：“对于房屋已经竣工材料的审查，需注意建设工程符合房屋竣工验收等材料记载的主体是否与不动产登记簿记载或土地权属来源材料记载的主体一致。如果出现不一致情形，将导致不能获得不动产登记的不利后果。”据此，准予备案行为与建设单位及利害关系人的合法权益紧密相连。当事人对备案机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。
第三，实践中还需注意，对当事人不服行政行为提起诉讼，人民法院除了审查该行政行为是否属于行政诉讼受案范围外，还应当审查起诉人是否具备原告主体资格、起诉是否构成重复诉讼等其他起诉条件，考量起诉人是否具备诉的利益、是否存在其他更为恰当救济方式等因素。
问题4：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？（提问人：山西省高级人民法院行政庭郭伟）
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