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蔡小雪，一级高级法官、原最高人民法院行政审判庭审判长、首届全国审判业务专家。梁凤云，最高人民法院行政审判庭副庭长、第九届“全国十大杰出青年法学家”。
本文共4万余字，篇幅较长，故拆分为上、下两期发布。两期内容分别包括：
行政审判，是人民法院通过对行政行为的合法性及是否造成原告合法权益损害而引发的行政案件的审判方式，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益，解决行政争议、监督行政机关依法行政的活动。
行政诉讼的被告只能是行政机关或者法律法规及规章授权行使行政权力的组织，审查的对象是被诉行政行为的合法性。行政诉讼的特点，人民法院对行政行为的合法性进行审查，被告承担对被诉行政行为合法性的举证责任。
人民法院进行刑事、民事、行政三大审判工作。行政审判是其中的一项重要的审判工作。人民法院通过行政审判保护公民、法人或者其他组织受到行政机关及其工作人员违法行政行为侵犯的合法权益；解决官与民之间的行政纠纷，从而起到了定分止争的作用；监督行政机关行使行政权力，促进法治国家、法治政府的建设。1982年10月1日起试行的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（以下简称《民事诉讼法（试行）》）第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”地方人民法院依据该条的规定，开始审理行政案件。1986年10月6日，武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县成立行政审判庭。全国其他人民法院也陆续成立行政审判庭。最高人民法院1987年6月成立行政法研究小组，1988年10月4日成立行政审判庭。全国人大于1989年4月4日颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行。截至1990年底，全国地方各级人民法院共3277个，其中高级人民法院30个，中级人民法院343个，基层人民法院2904个。从此行政审判工作全面开展起来。1990年至2019年，全国法院共受理一审行政案件3393879件。中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日通过了《中华人民共和国行政诉讼法》；该法于1990年10月1日起施行。该法是新中国第一部专门规定“民告官”的法律，是贯彻落实《中华人民共和国宪法》规定，完善中国特色社会主义法律体系的重要法律，开创了人民法院行政审判工作的新局面。行政审判制度的产生和发展，得益于改革开放和民主法制建设；行政审判的发展和壮大，又有力推进了中国特色社会主义法治国家的伟大进程，服从并服务于全面依法治国方略深入推进。1954年9月20日，我国公布的《中华人民共和国宪法》第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。”这里的“有权向各级国家机关控告”，包括国家司法机关，因此，也可以说，1954年的《宪法》中也包含了对行政诉讼制度的确认。1949年12月，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，规定在最高人民法院设置行政审判庭，为建立行政审判机关提供了法律依据。但由于当时的法院刑事审判工作任务极重，且强调监察机关的监督行政职能，行政审判庭的设立问题一拖再拖，最后竟在法院组织法中删去了关于设置行政审判庭的规定。国家对民事和刑事程序尚且没有相应规定，自然谈不到行政诉讼程序的设置。当时，一些单行性的文件对行政诉讼作出过一些规定。例如，1950年6月30日公布实施的《土地改革法》第31条规定，农民对区乡政府批准评定的成分，本人或者其他人有不同意见的，可以于批准后15日内向县人民法庭申请，由其判决。1950年劳动部颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》中规定，对劳动行政机关的仲裁不服，劳动争议当事人可以提请人民法院处理。类似的规范性文件还有：1952年政务院《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》中规定，工商户对于节约检查委员会关于守法户、基本守法户和半守法户半违法户的审定和处理不服时，可以请求市人民法庭或市县人民法院处理之。此外，类似的规定还可见1953年政务院《输出输入商品检验暂行条例》，1954年《海港管理暂行条例》等。但是，从现有的资料来看，似乎鲜有行政相对人不服上述行政行为提起行政诉讼的记载。1980年9月10日，第五届全国人大第三次会议通过并施行的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》中规定，合营企业或者扣缴义务人、纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议，可以就复议决定向法院提起诉讼。在这两部法律颁布之后至1983年，全国人大及其常委会先后在颁布的经济合同法、国家建设征用土地条例、海洋环境保护法等法律中规定了公民、法人或者其他组织可在对行政处罚等行政行为不服时提起行政诉讼的法律条文。1982年12月4日，第五届全国人大五次会议通过并颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。”这一规定，为建立行政诉讼制度奠定了根基。1982年10月1日起试行的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（以下简称《民事诉讼法（试行）》）第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”这条规定的主要内容包括以下三层涵义：一是公民、法人或者其他组织可以依法起诉行政机关，人民法院有权审理行政案件。二是公民、法人或者其他组织的起诉和法院的受理，必须依据单行法律的规定。单行法律规定可以起诉的，才能起诉和受理；如果没有规定，就不能起诉和受理。三是人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序。该条规定标志着我国行政诉讼制度正式建立，并为制定独立的行政诉讼法律开启了大门。此后，逐步有一些公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的案件开始增多。最高人民法院根据行政审判中出现的问题，对行政案件适用《民事诉讼法（试行）》的问题进行了补充和修正。最高人民法院于1983年3月19日发布的《关于人民法院能否受理当事人因不服工商行政管理部门的行政处罚而提起的诉讼的批复》中规定：“凡是法律明文规定当事人不服行政机关的行政处罚决定，可以向人民法院起诉的，人民法院应予受理；凡是法律没有明文规定可以向人民法院起诉的，人民法院就不应受理，而应按照《民事诉讼法（试行）》第八十四条第（二）项的规定，告知原告向有关行政机关申请解决。”最高人民法院1985年11月6日发布了《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》。该通知中明确指出，近几年国家制定的一些经济法律、法规，大多有当事人如果对主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定不服，可以在一定期限内向人民法院起诉的规定。这种行政案件的原告是受到行政处罚或者其他行政处理的企业事业单位、其他组织或者个人，被告是行使国家管理职权的主管行政机关。人民法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决：如果主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定正确、合法，应当驳回原告的起诉；如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面确有错误，应当予以撤销或者变更。最高人民法院1985年12月9日在《关于加强经济审判工作的通知》中强调，当事人不服行政机关的行政处分决定，可以按照民事诉讼法和有关法律、法规的规定，向人民法院起诉。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）。其中明确规定，当事人对人民政府作出的土地确权处理决定、行政处罚决定、责令停止侵犯赔偿损失决定及其他处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。同年9月5日，第六届人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》），该条例第39条规定了被处罚人和被侵害人具有提起申诉和诉讼的权利。此后，包括治安管理领域、土地管理领域等行政案件随之大量涌现，这两类案件也成为最主要的行政案件类型。以1987～1990年受理的行政案件为例：1987年，新收案件5242件，其中治安案件2378件，占收案总数的45.4％；土地案件1469件，占收案总数的28％。1988年，新收案件8573件，其中治安案件3385件，占收案总数的39.3％；土地案件2719件，占收案总数的30％。1989年，新收案件9934件，其中治安案件3336件，占收案总数的33.6％；土地案件3347件，占收案总数的32.3％。1990年，新收案件13006件，其中治安案件4519件，占收案总数的34.7％；土地案件4038件，占收案总数的31％。这说明，由于公安机关和土地管理机关对公民的人身权、财产权影响最为直接，案件也主要由治安管理行政处罚行为和土地管理中的土地确权、行政处罚等行政行为引发。同时也说明，《治安管理处罚条例》和《土地管理法》对我国行政诉讼法的制定起到了重要的推动作用。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”本条规定确立了行政违法的赔偿责任，也是行政赔偿责任制度的重要依据。鉴于治安行政案件数量日益增多，地方法院在适用法律上存在较多的困难，为审理好该类行政案件，最高人民法院起草了《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，于1986年10月24日发布。该规定共有五个条文，概括了当时行政审判中的一些基本问题。这个司法解释在我国行政诉讼历史上具有非常重要的意义。第一，它为行政诉讼或行政审判提供了一个基本遵循。在此之前按照《民事诉讼法（试行）》的规定，行政诉讼是参照《民事诉讼法》的规定进行审理的。这个司法解释事实上作出了一些有别于民事诉讼的规定，为行政诉讼制度的建立打下了基础。第二，它为行政审判的开展树了一个比较好的示范。因为治安行政案件的被告主要是公安机关，而公安机关在我国政治生活和社会生活中具有重要地位，公安机关积极地参与行政诉讼，按照法律和司法解释的规定，接受行政诉讼的监督，为行政法治建设开了一个好头。第三，该司法解释为人民群众特别是行政相对人通过行政诉讼来救济自己的权利，提供了一个很好的样板。公安机关是直接拥有强制力的机关，行政相对人敢于起诉公安机关并且能够胜诉，在全社会起到了很好的法治教育和法治引导作用。![]()
1986年，在《民法通则》颁布的庆祝会上，老一辈法学家、全国人大法律委员会顾问陶希晋同志提出著名的“新六法”主张：“我们废除了国民党的六法全书，但我们不能没有自己的法律体系。我觉得我们应该建立一个新六法。现在看来，民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法都有了，缺的就是行政法和行政诉讼法了。”在陶希晋同志的建议和推动下，1986年10月4日在北京人民大会堂成立由行政法学者和实务部门专家组成的“行政立法研究组”。其下设于全国人民大表大会常务委员会法制工作委员会。行政立法研究组共14人，组长江平，副组长罗豪才、应松年。前期最高人民法院经济庭副庭长费宗祎同志为该组成员，后期因工作变动原因，淡出行政立法研究组的活动。最高人民法院江必新同志参与了行政立法研究组的工作。行政立法研究组成立后，开始起草《行政诉讼法（试拟稿）》。1987年，党的十三大报告中明确提出：“要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”这个任务是作为我国政治体制改革、建设社会主义民主政治的一个重要步骤提出来的。党的十三大之所以提出这个任务，也主要是由于制定《行政诉讼法》的时机已经成熟，具备了必要性和可行性。这个任务按照现有的《民事诉讼法》的规定是远远不够的。特别是人民在合法权益受到行政机关的行政行为侵犯时，只有法律有规定的情况下才能提起诉讼的规定，远远不能满足人民的司法需求。因此，扩大人民的诉权和各种实体权利的保护，扩大对行政机关的监督范围成为必须之举。在制定行政诉讼法过程中，党中央对此高度重视。中共中央政治局常委会两次进行专题研究，一次是在1988年提请全国人大常委会四次会议审议前，一次是在1989年提请七届全国人大二次会议审议前。党中央的有力支持，为行政诉讼法的制定提供了最有力的支持。1987年9月5日《行政诉讼法（试拟稿）》完成，该稿共计31条，规定了立法目的和任务、主管机构、主管范围、管辖、不适用调解原则、诉讼当事人、起诉条件、审理、裁判、复核、执行等内容。行政立法研究组将《行政诉讼法（试拟稿）》分别送立法机关、审判机关、行政机关、大专院校等单位征求意见。全国人大法工委在《行政诉讼法（试拟稿）》的基础上，结合相关部门及专家学者的意见，于1988年7月13日完成了《行政诉讼法（征求意见稿）》，同年10月29日提请全国人大常委会四次会议审议。1988年11月，第七届全国人民代表大会常委会第四次会议决定在《人民日报》全文刊登《行政诉讼法（草案）》，向全国广泛征求意见。全国人大常委会法制委员会其后收到中央各有关部门、各地方和法院、检察院的意见130份，公民直接寄送法工委的意见300份。《行政诉讼法（草案）》分有八章，总则、人民法院对行政案件的受案范围、对行政案件的管辖、行政诉讼参加人、行政案件的审判、行政案件判决的执行、行政机关的责任、附则，共50条。理论界与实务界在讨论《行政诉讼法（试拟稿）》《行政诉讼法（草案）》中，争论较为激烈的问题有：一是受案范围问题。行政机关普遍主张，人民法院受理行政案件的范围仍限于只有法律、法规明确规定可以提起行政诉讼的范围内，没有明确规定，不得受理；学者和法院的同志认为，行政诉讼法应明确列举对哪些具体行政行为不服，可以提起行政诉讼。二是行政复议和行政诉讼关系问题。一种意见认为，行政复议为前置程序。即只有经过行政复议的，才可提起行政诉；未经复议的，不可提起行政诉讼。另一种意见认为，行政复议为选择程序。可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。行政诉讼法正式稿进行了折中定为，行政复议为选择程序，法律、法规规定行政复议为必经程序的，行政复议为前置。三是侵害人身自由的案件管辖问题。有单位主张，此类案件由原告选择被告或原告所在地法院管辖；公安机关反对，他们主张，还是由被告所在地法院管辖为宜。如果原告所在地法院可以管辖，被诉行政机关要到全国各地应诉，有困难。行政诉讼法正式稿采取前一种意见。四是规章是否可以成为判决的依据。行政机关普遍主张规章应当作为判决的依据；不少学者认为，规章不能作为依据，合法的规章，才可以参考。五是法院应否司法变更权的问题。一种意见认为，司法权不能代替行政权，法院不应由司法变更权。另一种意见认为，赋予法院司法变更权，有利于化解行政争议，避免累诉。最高人民法院行政法研究小组带着《行政诉讼法（试拟稿）》及后来的《行政诉讼法（草案）》先后去了安徽、江苏、浙江和福建等地征求各地法院的意见，前前后后大大小小开了十多个座谈会。1989年4月4月，第七届全国人民代表大会第二次会议正式通过了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日起正式施行。这标志着我国的行政诉讼制度的建立，是新中国立法史上最辉煌的一页，也是政治体制改革的重要内容和民主政治建设的重大步骤，极大地保障公民、法人或者其他组织的合法权益，也极大地完善政府监督体系。应松年教授对这部法律是这样评价的：“《行政诉讼法》于1989年4月4日颁布，实施20余年后才进行第一次大修改，从这个角度来看，我国的第一部行政诉讼法基本上是成功的。而且这次大修也只是对行政诉讼法中的某些问题进行了修改，保留了基本内容。2014年颁布的新《行政诉讼法》在立法宗旨上增加了解决行政争议，这是行政诉讼法的一个重要目标。但总体上来说，保护公民权利和监督行政机关的目的，没有改变。新法在许多具体制度方面有些变化，比如受案范围，这些变化没有问题。原来的行政诉讼法规定的对的地方要坚持下去。我至今仍认为我们第一部行政诉讼法是成功的，基本规定仍是适用的，当然随着形势的发展，未来可能还会有某些修改。”《行政诉讼法》的实施，是我国行政法治史上非常重要的一页，为整个行政立法制度建设发挥了支架性作用，是一系列行政立法的主线，围绕《行政诉讼法》的实施，相继形成了行政复议制度、国家赔偿制度、行政处罚制度、行政强制和行政许可制度等。应当说《行政诉讼法》在整个行政法制史上的意义非同寻常，伴随着行政诉讼制度同时建立了行政审判制度，它是中国百年现代化大潮和八十年代改革开放的产物。它在实践中不断完善，成为国家治理现代化的一个组成部分和重要推进力量。1986年，最高人民法院研究室发现武汉市中级人民法院和汨罗县人民法院成立行政审判庭后，向院领导汇报并建议成立先行政诉讼研究小组，而后尽快在全国法院建立行政审判庭。最高人民法院于1987年上半年研究决定成立最高人民法院行政法研究小组。该小组由研究室副主任梁书文同志牵头作小组组长，其他成员有张善、岳志强、江必新、蔡小雪、蒋惠岭、段小京、董占东等一共8位同志组成。行政法研究小组成立之后，在全国范围内开展了调查研究，分别到东中西几个省份进行调查研究，查阅了大量各地已经审理的行政案件，听取意见了解一些新情况新问题。武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县人民法院成立行政审判庭后，全国其他法院也陆续成立了一些行政审判庭，当时审理的两个案子在全国的影响比较大。第一个案子是江苏涟水县审理的朱家成诉涟水县公安局治安处罚案件。朱家父子对涟水县公安局以他们扰乱单位工作秩序为由，分别给予朱家父子行政拘留7天和10天的行政处罚决定，向淮阴市公安局提起复议，淮阴市公安局维持处罚决定。朱家父子就向涟水县法院提起行政诉讼。1987年3月16日，县法院裁决认为，公安机关认定的事实是不清楚的，作出的处罚是不恰当的，裁定撤销了淮阴市公安局作出的行政复议裁决。县公安局不服，向淮阴市中级法院提出上诉。中级法院审理以后，认为涟水县法院作出的裁定是正确的，作出了维持原裁定（撤销被诉治安处罚决定）的裁决。这是全国第一起撤销被诉行政行为的案件，《法制日报》对此作了整版报道。第二个案子是浙江省苍南县农民包郑照父子诉苍南县政府强拆房屋一案。1985年，包郑照父子在舥艚镇东面的河滩上建造了三间三层楼房，并办理了房屋产权登记。两年后，苍南县政府下发了《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》。包郑照认为在坝上建房非他一家，而且他还到镇上办了房产登记手续，拒绝拆除。7月，苍南县调动70余位武警及县、区、镇干部300多人对包家附近进行了封锁，采用爆破手段对包郑照的房屋实施了强行拆除。包郑照还提出，县政府曾将他家8位家属实施捆绑和人身侵害，非法拘禁达12小时之久。被告县政府辩称，包郑照的房屋盖在舥艚镇海堤范围内，非法侵占了河道，对抗洪防汛工作造成了严重的干扰。在包家房屋的建造过程中，镇政府就曾经按浙江省有关河道清障的规定发出过停止施工的通知，可是包家未予理睬。在以后的一年多里，区、镇官员多次做其工作，仍然无效，强制爆破拆除势所必然。温州市中级人民法院于1988年8月29日作出一审判决：包郑照等所建房屋违反国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定，是违章建筑；苍南县政府依照水利电力部发布的《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》等规定，强行拆除包家违章建造的部分房屋是合法的，驳回原告包郑照等人的诉讼请求。浙江省高级法院于1988年12月26日作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。当时新闻媒体对此案给予了大量的报道。虽然包氏父子败诉，但各级行政机关受到很大的促动，许多老百姓初步了解了行政诉讼制度。这起案子因此被誉为新中国“老百姓告县太爷”第一案。这两件案子判决后，对全国行政审判工作起到了很大的推动作用。各地法院也就纷纷成立行政审判庭。1988年下半年，最高人民法院也在紧锣密鼓地筹备成立行政审判庭。当时院里要行政法研究小组评估一下，按照《行政诉讼法（草案）》的受案范围的规定，每年全国各级法院受理一审行政案件大约有多少件。由于没有任何可依据的材料，当时我们按照全国治安处罚案件的万分之四的比例粗估了一下，大约一年起诉到法院一审治安案件在30万件左右。根据这个粗估的数字，当时院党组给行政审判庭定编为33人、4个审判组。1988的10月4日，最高人民法院成立了行政审判庭。当时行政庭的成员是由研究室、民庭和经济庭的同志组成，庭长黄杰、支部书记张善；具体成员有：岳志强、贾建斌、江必新、蔡小雪、周红耕、段小京、胡仕浩、董占东。不久又调入杨宝英和周素琴两位同志。庭内分为两个组，第一组由张善同志负责，组员有贾建斌、周红耕、段小京、周素琴同志。第二组由岳志强负责，组员有杨宝英、江必新、蔡小雪、董占东、胡仕浩同志。张善同志之前长期从事民事审判工作，所以第一组负责治安和土地类行政案件的审判工作。岳志强同志之前长期在经济庭工作，对经济性案件相对比较熟悉，所以第二组负责经济行政案件和综合类案件的审判工作。《行政诉讼法》颁布后，因为行政审判是个新的事物，过去的除了经济庭个别的地方审理过一些经济行政以及治安性的案件，还有很多地方还没有审理过行政案件，需要进行系统的培训。最高人民法院加大了培训的力度，当时就开展短期培训，培养了一大批行政审判业务骨干。此外，1989年9月至1990年7月，中国高级法官培训中心委托北京大学举办首期高级法官培训班“行政法专业班”，正式开始对行政审判队伍的专业化建设进行谋划。这批学员中的绝大部分都成为以后行政审判的中坚力量。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本规定。”随后一些主要的单行法律、行政法规都规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的处罚不服的，可以向人民法院起诉。截至1988年底，规定行政诉权的法律、行政法规有130余部，从1982年到1984年，当事人不服行政处罚决定向法院起诉逐渐增多。1986年，最高人民法院决定当事人对行政处罚不服提起诉讼的，由民事审判庭审理；其他经济行政案件由经济审判庭审理。随着时间的推移，出现了三多现象：一是当事人对行政机关的行政处罚不服，向法院起诉的逐年增多；二是各级人民法院审理行政案件中遇到的法律适用问题越来越多；三是省高院就审理行政案件中的法律适用问题向最高人民法院请示的越来越多。为了适应行政诉讼发展的需要，各地人民法院陆续建立了行政审判庭。截至1989年初，已有26个高级人民法院，242个中级人民法院（占中级人民法院总数的63.5％），1154个基层法院（占基层法院的39％）陆续设立了行政审判庭。截至1990年12月25日，全国地方各级人民法院共3277个，其中高级人民法院30个，中级人民法院343个，基层人民法院2904个。至此，全国共建立行政审判庭3037个，占92.68％，其中，高级人民法院全建，中级人民法院建庭340个，占99.13％，基层人民法院建庭2664个，占91.74％。行政审判人员共9723人，平均每庭3.20人。各级人民法院行政审判庭的建立，使我国的行政诉讼制度有了坚实的组织基础。全国人大常委会在审议《海上交通安全法（草案）》时，因该草案第41条规定，当事人对海上交通主管部门的处罚不服的，可以向人民法院提起诉讼。对此，交通部提出反对意见。1983年3月，时任全国人大副委员长彭真召集部分副委员长和交通部负责人就这一问题研究、讨论。当时交通部主要负责人认为，海上交通管理部门是代表国家进行执法的，如果把海上交通管理部门告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，会损害国家尊严。彭真当即让时任全国人大常委会法制委员会委员顾昂然陈述了《宪法》第5条和第41条的规定。其中第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”彭真指出，“宪法这几条规定就是行政诉讼的宪法依据。一个船长或者大副得熬上15年到20年才能干上这个职务，吊销人家的执照就是砸人家的饭碗，难道还不许他上法院讨个说法吗？”会后，全国人大法工委的工作人员还连夜找出美国、日本关于当事人对于海上监督管理机构作出的处罚不服，可以到法院起诉的法律规定。至此，《海上交通安全法（草案）》中有关“民可以告官”规定的争议才得以平息。当时行政机关普遍对行政诉讼存在抵触情绪。湖南省有的行政机关说：“我们办的安置，还要人民法院认可，这是全国人大吃了饭没事干想出来的。”广西桂林有一个镇长说：“群众告镇长，这是孙子告爷爷。”河南省新安县法院在审理钱平等四人不服公安局治安裁决案中，被告洛阳市公安局委托代理人、新安县公安局治安股副股长郑保民在公开宣判时，煽动群众围攻审判人员，扰乱法庭秩序，辱骂审判人员。这些不尊重行政审判的情况在当时不是极端的个例，反映出十九世纪八十年代行政诉讼制度开创时期的艰难局面。中国民间有句古训“民不与官斗”。因官府握有行政大权，老百姓畏惧行政机关，害怕官员报复。新中国成立至改革开放初期没有建立行政诉讼制度，虽《民事诉讼法（试行）》中的第3条第2款规定民可告官，逐步建立起行政诉讼制度，但因中国几千年来受封建的“官本位”的思想影响，在初创时期，行政机关不愿意当被告、不愿意出庭应诉、不执行法院的裁判的问题相当普遍。在该法颁布时和颁布后，都没有很好地宣传，到《行政诉讼法》施行前，全国各级人民法院每年受理一审的行政行政案件未超过1万件。1986年全国各级人民法院受理一审行政案件632件，1987年5242件，1988年8573件，1989年9934件。从中可以看出，当时人民法院受理的行政案件与有10多亿人口的国家，与上访到行政机关的案件数量完全不成比例，这充分说明当时老百姓不知告、不敢告、不会告的情况相当普遍。为了行政诉讼制度的推进，保障公民、法人和其他组织的合法权利，促进行政机关依法行政，由司法部组织、全国人大法工委和最高人民法院的同志编写了全国普法统一干部读本《中华人民共和国行政诉讼法讲话》，中央人民广播电台邀请最高人民法院行政庭组织撰写了有100多个问题的《行政诉讼法常识广播讲座》，在中央人民广播电台《法制园地》节目中持续播出。各地人民法院也通过各种形式宣传行政诉讼法，使老百姓了解行政诉讼法，懂得如何运用行政诉讼制度维护其合法权益。1989年颁布的《行政诉讼法》，仅仅搭起行政诉讼制度的框架，对在行政诉讼中出现或发生的一系列具体问题，还须最高人民法院作出司法解释、批复等予以明确，才可以得到很好地贯彻执行。1989年4月4日，全国人大审议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日开始实施。在此期间，行政审判的案件不多，积累的经验较少，最高人民法院为更好地开展这项工作，及时总结经验，解决审理中出现的问题，开始设立试点法院。在试点过程中，全国各地开始陆续审理行政案件，行政案件量开始增加，出现的新情况、新问题也比较多，各级各地法院纷纷向最高人民法院请示。为解决行政审判过程中出现的新情况、新问题，提高审判质量，最高人民法院决定开始起草《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》），之所以称为“试行”，是因为当时起草时间过短，先试行，看该意见执行的情况怎么样，能否很好地解决审判中出现的问题。起草《贯彻意见》之初，最高人民法院向全国各高级人民法院发出通知，要求各高院将审理中遇到的问题报送最高人民法院。我们对各高级人民法院报送的问题进行收集整理后，大概形成了200多个问题。与此同时，最高人民法院还分别在广东、河南、四川和天津设立了四个试点法院。最高人民法院派了两个调查组到试点法院进行调研。广东和河南由黄杰庭长带着江必新、段小京、胡仕浩进行调研，四川和天津由岳志强和蔡小雪进行调研。通过调研收集的问题和各高级人民法院报送的问题加起来一共有400多个。我们在对这400多个问题进行了梳理的基础上起草了《贯彻意见》的内部讨论稿，一共是96条。完成内部讨论稿的起草工作后，征求了国务院法制办、全国人大法工委、公安部等部委和相关部门以及各高级人民法院的意见，还召开了座谈会，在第一届全国法院行政审判工作会议和北大高级法官培训中心的行政法培训班上对内部草案进行了多次讨论。在各方意见的基础上我们对内部讨论稿进行了修改，1991年5月29日，最高人民法院审判委员会于1991年6月29日第499次会议讨论通过了《贯彻执行行政诉讼法意见》，并印发给全国各级人民法院，自1991年7月11日起试行。该司法解释共计115条，分别就受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12个方面的问题作了规定。《贯彻意见》概括起来主要包括四个方面的内容：（1）加大对行政管理相对人诉权的保护力度，例如排除式列举不可诉行政行为、恢复原告资格界定等；（2）加大保障和监督行政机关依法行使职权的力度，例如加大了对不作为的监督，放宽申请执行的范围等；（3）对行政审判的效率作了更为严格的要求和规范，例如明确被告承担举证责任的期限、限制原告随意增加诉讼请求等；（4）高度重视法律效果和社会效果的统一，例如对适格被告作了实事求是的规定，对裁判方式作了进一步完善等。《贯彻意见》颁布以后，起到了以下三方面的作用：第一，该司法解释对之前法院遇到的疑难问题和《行政诉讼法》未明确的问题进行了明确，使下级法院在审理裁判的过程中有法可依可循。第二，规范了法院的行为，明确了法院应该如何审理行政案件。第三，更为有效地保护了公民、法人及其他组织的合法权益。但该司法解释是在《行政诉讼法》实施的最初阶段制定的，很多问题反映得还不是很充分，有些问题考虑得还不是很周全，也留下了很多遗憾。《贯彻意见》是在《行政诉讼法》实施后不久颁布的，对于贯彻《行政诉讼法》，保护相对人的合法权益起到了积极和重要的作用。但制定《贯彻执行行政诉讼法意见》时，审判经验不足，手里的有关材料也不够丰富，很难预见到实践中还有出现哪些问题。随着审判实践的发展和民主政治的发展，特别是党和政府提出的依法治国方略后，《贯彻意见》已经不能完全适应行政审判工作的急迫需要，有必要进行较为系统的修改。1996年修改《贯彻意见》的思路是分步起草，先从受案范围开始，然后再就管辖、诉讼参加人、证据等一步步开展相关起草工作。最初起草了《关于行政诉讼涉案范围的若干规定》，然后就该规定征求全国各高级人民法院的意见，同时还组织国务院法制办、全国人大法工委等相关部门座谈。座谈讨论时，大多数同志提出还是就《贯彻意见》进行全面修改，起草一部完整的行政诉讼法的司法解释比较好。1997年至1999年，按照起草一部完整的行政诉讼法的司法解释的思路，最高人民法院行政庭派员到全国各地进行调研，收集了400余个问题，在此基础上起草《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）初稿，分受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行、其他等8个部分，共200多条。此后又在全国各地召开征求会议，同时将初稿发给各地行政法官和有关部门征求意见。根据所提出的意见，将初稿压缩到了100多条。经多次修改最终压缩到了98条后，提交最高人民法院交审判委员会讨论。1999年11月24日，最高人民法院审判委员会第1088次会议通过《执行行政诉讼法若干解释》，该解释自2000年3月10日起施行。《执行解释》实施使得行政诉讼制度得到了进一步的完善，对行政机关的监督力度增强，对行政机关依法行政起到了促进作用，更好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。2014年，全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订，新法吸收了《执行解释》中的很多规定，或在修改的基础上采纳了该司法解释的主要观点。也就是说这部司法解释为行政诉讼法的修订奠定了一个很好的基础。为了很好地贯彻执行《行政诉讼法》，最高人民法院还发布了一系列的有关行政诉讼的司法解释：1997年4月29日发布《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。该规定共40条，就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面的问题作出了具体。它使各级人民法院审理政赔偿案件有了具体的依据。2002年7月24日发布《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。该规定共计6个部分，80条。分别从举证责任和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等。这是《行政诉讼法》颁布以来，最高人民法院出台的第一部关于诉讼证据的重要的司法解释。2002年8月29日公布了《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该规定12条，将有关国际货物贸易、国际服务贸易、与国际贸易有关的知识产权行政案件和其他国际贸易行政案件纳入司法审查范围。该司法解释分别就适用范围、诉权保护、管辖、审查标准、法律适用等问题作了规定。它是最高人民法院为了适应我国加入WTO后全国法院行政审判面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要的司法解释。2002年11月21日公布了《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这两部规定各12条，分别就司法审查的范围、诉讼参加人、管辖、司法审查的标准、举证责任、判决方式等方面作出了规定。这三个规定的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。2009年11月9日制定了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》。该规定共计17条，分别从可诉的行政许可行为、行政许可当事人、行政许可行为的基础行为、第三人提供证据、法律依据、判决方式等方面作了规定。该司法解释首次对裁量余地、连带责任、按份责任等内容作了规定。2010年8月2日制定了《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》。该规定共14条，分别从可诉的房屋登记行为、受理、第三人、管辖、房屋登记行为的基础行为、举证责任、判决方式等方面作了规定。2010年12月13日制定了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。该规定共13条，分别从可诉的政府信息公开行为、受理、当事人资格、举证、审理方式、判决方式等作了规定。其中，该司法解释首次规定了预防性判决等内容。2011年5月9日制定了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定共计15条，分别从当事人资格、受理、审理期限、非诉强制执行等方面作了规定。2014年4月21日制定了《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》。该规定共计10条，分别从审理依据、中止诉讼、社会保险部门认定的审查、工伤情形、上下班途中、申请期限的扣除、与民事赔偿的关系、判决方式等方面作了规定。除了以上司法解释外，最高人民法院还制定了《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等等。根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，最高人民法院的司法解释形式一般采取“解释”“规定”“批复”和“决定”四种。前述各项司法解释通常采取解释和规定的形式。最高人民法院对于就行政审判工作中具体应用法律问题所作的答复，一般采取“批复”形式。例如，《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》《最高人民法院关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》《最高人民法院关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》等，这些司法批复均属于司法解释。除了制定司法解释外，最高人民法院还制定了一系列的司法政策。这些司法政策虽然不属于司法解释的范畴，但是对人民法院审理行政案件具有约束力。这方面的司法政策主要有：2004年5月18日发布了《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该文件从行政案件的审判依据、法律规范冲突的适用规则、新旧法规范的适用规则、法律规范具体应用解释等四个方面进行了规定，是人民法院法律适用的具体操作规范。2010年11月17日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。该文件规定了适用简易程序的案件范围、被告提交答辩状时间、独任审理、传唤方式、开庭宣判、结案时间、程序转换等内容。由于修改前的《行政诉讼法》没有规定简易程序，这一司法文件为人民法院适用简易程序提供了依据。相关内容为修改后的行政诉讼法所吸收。2011年7月13日发布了《最高人民法院关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》。该纪要对证券行政处罚案件的举证、电子数据、专业意见、上市公司信息披露违法责任人的证明、内幕交易的认定等问题作了明确规定。此外，比较重要的司法文件还包括：《最高人民法院关于进一步加强行政审判工作的通知》《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人行政诉权的意见》等等。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会首次将“依法治国”作为治国理政基本方略提出来。在中国共产党的坚强领导和高度重视下，依法治国基本方略逐步推进，人民法院行政审判工作服务经济社会发展的作用日益凸显，人民法院行政审判队伍也随之发展壮大。21世纪初，全国法院行政审判庭已达到3227个，行政审判人员共计11720名。此后，为确保行政审判工作的健康发展，解决行政审判人员力量薄弱、基层法院和部分中级法院“一人庭”“二人庭”的现象，最高人民法院积极研究加强行政审判队伍建设，指导各地法院采取多种措施稳定行政审判队伍、配齐行政审判力量。各级人民法院采取各种有效措施，认真解决队伍建设存在的问题，行政审判力量逐步得到充实和加强，法官的年龄结构、知识结构和专业结构发生了较大变化，为行政审判工作的开展奠定了重要组织基础。《行政诉讼法》实施后，行政案件大幅度增长，为进一步解决人员短缺问题，有的法院建立考核制度，将行政审判人员的配备情况作为衡量下级法院行政审判工作开展好坏的重要指标；有的法院领导同志积极争取党委的关心支持，亲自到组织部门寻求帮助，努力增加法院编制，配齐配强行政审判力量；有的地方法院成立了行政二庭、非诉行政执行庭等，健全机构设置，加强行政审判力量。目前，浙江、江苏、上海、湖南、广西、陕西等省份应时设立了行政二庭。各级人民法院重视不断加强行政审判法官的司法能力建设，紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题，有计划、有步骤地开展业务培训，着力提高法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。近几年，最高人民法院高度重视行政审判队伍建设，采取多种措施加强业务培训、扩大培训范围，既重视行政法理论知识的学习和培训，又注重审判实务和实际操作技能的培训，既注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高，又注意加强相关行政管理领域专业知识的学习。这些培训措施主要包括：（1）委托高校举办各种类型的法官培训班；（2）与高校联合培养高级人才（如法律硕士、在职研究生等）；（3）通过人民法院的培训机构（原中国高级法官培训中心、现法官学院）对法官进行系统培训；（4）从中央到地方举办各种行政法、行政诉讼法培训班；（5）举行典型案例分析会等。与此同时，最高人民法院积极探索建立行政审判人才储备库，稳定行政审判队伍；建立行政法官跨区域流动机制，逐步解决基层、中级人民法院行政审判法官不足和匮乏的问题，等等。2010年至2014年，各级人民法院共培训行政审判法官15万人次。也正是有这支行政审判队伍，肩负起行政审判的重任，维护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了行政机关依法行政、推动了法治国家、法治政府、法治社会的建设。除了上述所述的典型案例之外，各级人民法院判决了大量的行政案件，依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益。这些判决的广泛传播，使老百姓从不知告、不敢告、不会告，逐步开始了解行政诉讼制度，敢于拿起《行政诉讼法》这一法律武器，捍卫自己的合法权益。行政机关也从抵触行政诉讼、害怕行政诉讼监督，到接受行政诉讼的监督。在《行政诉讼法》施行之后，各级人民法院受理的行政案件逐年上升。特别是在《行政诉讼法》修改后，由于行政诉讼的受案范围进一步扩大，法院施行立案登记制度，各级人民法院受理的行政案件猛增。1990年至2014年，全国法院共受理一审行政案件2857649件。期间，1990年至1999年，全国法院受理一审行政案件的数量总体呈逐年上升趋势。其中，1991年、1995年、1996年上升幅度较大，与前一年相比分别上升97.35％、49.92％、52.04％。进入新世纪后，2001年全国法院受理一审行政案件数量达到100921件，首次突破10万件。虽然因受“立案难”困扰，人民法院受理一审行政案件数量增幅一度有所放缓、甚至出现下降，但总体趋势仍然处于上升状态。到2014年，全国法院受理一审行政案件达到141880件。随着经济社会的全面发展和社会主义民主法制建设的逐步推进，行政诉讼的保护范围不断扩大，行政案件类型日趋多样化。行政诉讼调整领域从传统的行政处罚、行政许可、行政强制等行为，逐渐扩展到行政补偿、行政协议等行为；行政案件类型从传统的土地征收、房屋拆迁、企业改制等，逐渐扩展到环境资源、市场监管、劳动和社会保障等领域；行政诉讼保护权利范围从过去的人身权、财产权等权利，逐渐扩展到受教育权、劳动权、知情权等社会权利。2011年至2015年五年间，全国法院共受理劳动保障类一审行政案件751408件，其中以各级劳动保障部门为被告的共63145件，占8.4％。2002年时，全国法院受理一审行政案件80728件，其中劳动保障类案件为3587件，占比4.44％，到2015年，全国法院受理一审行政案件220398件，其中劳动保障类案件达16467件，占比7.47％，所占比例大幅上升。相反，涉及公安行政处罚、行政强制类等案件在受案总数中的占比逐渐下降。1995年全国法院受理一审行政案件52596件，其中公安行政类案件11633件，占比22.12％；2015年全国法院受理一审行政案件220398件，其中公安行政类案件24974件，占比11.33％。1995年时，资源类案件尚没有单独进行统计，到2015年，资源类案件占比已达12.79％。数量最多、占比最大的5类行政管理范围分别是：土地、“劳动、社会保障”、拆迁、计划生育、道路。“劳动、社会保障”、拆迁、土地、城建、治安5类行政管理范围，在全国超过20个省（区、市）法院审结行政案件的行政管理范围中，排名在前10位之内。至2018年，数量最多、占比最大的5类行政案件分别是：土地、“劳动、社会保障”、拆迁、计划生育、道路。“劳动、社会保障”、拆迁、土地、城建、治安5类行政管理范围，在全国超过20个省（区、市）法院审结行政案件的行政管理范围中，排名在前10位之内。随着依法治国的深入推进，人民群众通过依法提起诉讼保护自身权益的期望不断增强，各级人民法院积极回应群众关切，依法妥善审理新类型行政案件，切实加大对行政相对人的人身权、财产权、受教育权、劳动权以及公平竞争、信息公开、环境资源、社会救济等方面权益的保护力度，努力满足人民群众日益增长的多元司法需求。人民法院通过严格司法审查，不断加大对行政机关依法行政的监督力度，对于违法或者显失公正的行政行为判决撤销、确认违法或无效、变更或重新作出行政行为；对于行政主体行政不作为，依法判决其履行法定职责或确认违法，有效维护人民群众合法权益，有力促进行政机关依法行政，推动法治政府建设。2002年至2011年十年间，全国法院判决行政机关上述类型行政案件共180174件，占全部行政案件的17.12％；依法对行政行为予以维持的行政案件162463件，占全部行政案件的15.44％。2015年，全国法院一审行政案件判决行政机关总体败诉的比例达13.78％，特别是以判决方式结案的一审行政案件中，行政机关败诉率高达33.45％，比2014年28.79％的判决败诉率高出近5个百分点。2016年至今，行政机关败诉率与2015年相比，变化不大，基本保持平稳状态。这些数据说明，人民法院在监督依法行政，防止权力滥用，促进法治政府建设等方面发挥着重要作用。党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生，多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。行政审判涉及人民群众生产生活方方面面，对于依法落实国家保障和改善民生政策具有重要意义。长期以来，诸如劳动和社会保障、教育、卫生、物价、民政、城建、公安、环保等事关人民群众安全感、获得感、幸福感的涉民生案件在人民法院受理的行政案件中的占比一直很高，通过行政审判切实保障和改善民生是人民法院义不容辞的责任。2008年3月25日，最高人民法院下发了《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各级人民法院将保障和改善民生贯彻到行政审判工作的每一个环节，以积极态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实维护好、实现好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。28年来，各级人民法院审理了大量涉及居民收入分配的行政案件，切实保障城乡居民收入权益，推动形成合理的收入分配制度；审理了大量涉及社会保障类的行政案件，切实保障人民群众的基本养老、基本医疗保险、最低生活保障费等合法权益；审理了大量涉及基本医疗卫生类行政案件，切实保障人民群众身体健康，推动公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品保障体系的完善和发展；审理了大量关乎人民群众切身利益的土地征收、房屋拆迁行政案件，公平保护被征收人、被拆迁人的合法利益；审理了大量涉及受教育权的行政案件，维护教育公平，实现学有所教；审理了大量涉及劳动权益的行政案件，保障扩大就业的发展战略得到实施。在审理中，各级人民法院坚持严格司法，切实保护人民群众的合法权益。对于违法或者显失公正的行政行为，依法判决撤销、确认违法无效或者变更。对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的，依法判决其在一定期限内履行。违法行政行为侵害人民群众的合法权益造成损害的，依法判决赔偿。同时，各级人民法院积极支持行政机关旨在保障和改善民生的宏观调控措施和行政执法行为。对于各级政府和行政机关在食品安全、生产安全、生命健康、住房保障、国民教育、消费维权、环境保护、劳动保障等领域实施的保障和改善民生的宏观调控措施和合法的行政行为，依法给予维护和支持。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。面对新时代的新任务，各级人民法院将进一步增强保障和改善民生的积极性、主动性和创造性，始终把司法为民和维护社会公平正义作为行政审判工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。各级人民法院积极延伸行政审判职能，通过依法向行政机关发送司法建议、建立联席会议和信息交流制度、向全社会发布行政审判白皮书等活动，建立司法与行政的双向促进关系，推进行政机关依法履行经济社会管理职能，为实现国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。2009年，最高人民法院下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。2010年至2014年，全国法院共向行政机关发送司法建议2.2万件；2014年，全国70％的高级人民法院发布行政审判白皮书共939份。上海法院自2004年起，连续13年制作发布行政审判白皮书，形成高级人民法院与基层法院齐发、年度白皮书与专项白皮书兼顾的“1＋16＋N”发布模式。江苏省高级人民法院积极搭建司法与行政高层次互动交流平台，从2003年开始每年与江苏省政府法制办定期联合召开“行政执法与行政审判工作座谈会”，迄今已举办了十二届，2008年至2011年四年间即为行政机关授课1927次，听课行政执法人员近16万人次。北京市第四中级人民法院切实发挥集中管辖北京16区政府涉诉一审行政案件的优势，每年在发布行政审判年度总报告的同时针对每一区政府涉诉情况发布分报告，起到个性化“法治体检表”的良好作用。该院还积极借助区政府常务会议会前讲法机制，受邀定期向各区政府常务会议通报行政执法与应诉工作情况，指出问题、提出建议，受到欢迎和好评。![]()
相对于抽象的法律条文，案例可以将抽象的法条生动化，达到以案释法的效果。1989年，《人民法院公报》第1期刊登了首个行政诉讼案例“区成不服九龙海关行政处罚决定案”，开启了案例指导制度的航程。近年来，为解决“同案不同判”问题、统一司法裁判标准，最高人民法院越来越重视案例的示范和指导作用，发布了大量不同层次的典型案例：一是以最高人民法院名义发布的指导性案例。此类案例效力高，约束力强，各级人民法院可以参照使用。自2011年开始，最高人民法院已发布17批92个指导性案例，其中行政诉讼指导案例18个。二是行政审判参考案例。这是最高人民法院行政审判庭发布的参考性案例，对各级人民法院的行政审判工作具有一定指导意义。最高人民法院行政庭创办了《中国行政审判案例》，目前已刊发4卷共计160篇案例，后续240篇案例正在编辑中。三是新闻宣传典型案例。此类案例一般选取与社会热点相关、公众普遍关注的典型案件，具有较强普法宣传的作用和价值，其中的裁判规则和内在法理也值得参考借鉴，对于提高全民法治意识、引导社会公众参与法治建设具有一定的示范作用。从2014年开始，最高人民法院注重从基层法院行政审判一线挖掘案例，并通过主流媒体、门户网站、新媒体等先后向全社会发布了“征收拆迁十大案例”“信息公开十大案例”“经济行政十大案例”“环境保护十大案例”和“行政不作为十大案例”“最高人民法院十大行政案件”等多批案例，引起了国内外舆论和媒体的广泛关注，取得了良好的社会效果。新《行政诉讼法》施行后，各级人民法院结合新法规定精神，在诉权保护、管辖制度改革、审判规则等方面进行了许多有益的探索。各高级人民法院及部分中级人民法院积极发布年度典型案例，加强对下监督指导，切实提高法官司法能力，统一司法裁判标准。指导案例和典型案例的发布，对于深化司法公开、构建社会诚信、提升司法公信起到了重要的促进作用。
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