🔗 强制执行前的催告文书不属于行政复议范围｜不止行政裁判观察
上诉人（一审原告）海南某生态农业开发有限公司。
海南某生态农业开发有限公司（以下简称海南某公司）与海口市市场监督管理局琼山分局（以下简称市监局琼山分局）因行政处罚一案，不服海口市美兰区人民法院（以下简称美兰法院）（2022）琼0108行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年7月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2019年5月22日，市监局琼山分局接到食品安全报海南记者电话投诉后，便派执法人员前往位于海口市琼山区某街道某号某海口公司进行检查，发现某海口公司店里销售有红茶、绿茶、山兰酒、豪猪刺酒等商品，但其未能提供《食品经营许可证》。经查，某海口公司在未取得《食品经营许可证》的情况下，于2019年5月11日和2019年5月12日对外销售2包红茶和1包绿茶。市监局琼山分局当即对其经营销售的食品予以扣押，并当场向某海口公司下达《实施行政强制措施决定书》、《限期提供材料通知书》、《询问通知书》、《责令整改通知书》，告知某海口公司于2019年5月23日携带相关材料到市监局琼山分局处接受调查询问，某海口公司受托人廉某于2019年5月23日、24日接受市监局琼山分局的询问并制作询问笔录。同时还向市监局琼山分局提供入库单及销售小票，认可其经营28包新伟红茶100克／包、29包新伟绿茶100克／包、90包新伟红茶8克／包、8瓶山兰酒；违法经营货值1676元，违法所得26元的事实。2019年6月19日，市监局琼山分局对某海口公司作出海市监琼山食罚告［2019］01001号《行政处罚告知书》，告知其拟作出处罚的事实、理由和依据和其享有陈述、申辩及听证的权利。市监局琼山分局在听取某海口公司陈述、申辩后，认为其申辩理由不成立，故不予采纳。2019年7月12日，市监局琼山分局作出01030号处罚决定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，对某海口公司作出：1、没收某公司经营的28包新伟红茶100克／包、29包新伟绿茶100克／包、90包新伟红茶8克／包、8瓶山兰酒；2、没收违法所得26元，罚款50000元，罚没款共计50026元的行政处罚。某海口公司不服该处罚决定，向海口市场监管局提出行政复议申请，海口市场监管局于2019年9月30日作出海市监复决字【2019】9号《行政复议决定书》，决定维持市监局琼山分局作出的01030号处罚决定。某海口公司不服上述行政处罚及复议决定，于2019年10月23日向海口市琼山区人民法院提起行政诉讼。该院审理后于2021年9月26日作出（2019）琼0107行初246号《行政判决书》，认定市监局琼山分局作出的01030号处罚决定，行政程序合法，适用法律、法规正确，处罚适当，依法应予维持。海口市场监管局作出海市监复决字【2019】9号《行政复议决定书》，对市监局琼山分局作出的01030号处罚决定予以维持，并无不当，予以支持，并判决驳回某海口公司的诉讼请求。之后，某公司不服上述判决，提起上诉。本院二审审理该案时，某海口公司于2021年12月13日通过简易注销登记程序办理了注销登记，故本院于2022年7月14日作出（2022）琼01行终50号《行政裁定书》，裁定该案终结诉讼。
2022年8月16日，市监局琼山分局向海南某公司作出6号处罚决定履行催告，因某海口公司于2021年12月13日办理注销登记，当事人的公司法人资格终止。依据某海口市公司办理注销登记时提交的有海南某公司签字盖章、某某签字、某海口公司盖章的《全体投资人承诺书》中：“承诺申请注销登记时不存在有正在被调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的……。如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任，并自愿接受相关行政执法部门的约束和惩戒。”的承诺，某海口公司的100026元罚没款及加处罚款应由某海口公司的全体投资人，即海南某公司及某某承担。并依据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，催告海南某公司自收到催告书之日起十个工作日内按照该《行政处罚决定书》确定的方式依法履行上述义务。6号处罚决定履行催告中还赋予海南某公司陈述、申辩的权利。市监局琼山分局于2022年8月16日向海南某公司留置送达了上述催告书，还于2022年9月20日向海南某公司邮寄送达上述催告书。海南某公司因不服上述催告书，于2022年8月16日向海口市人民政府提起行政复议，海口市人民政府于2022年9月2日作出海府行复决［2022］404号《不予受理行政复议申请决定书》，认定市监局琼山分局作出的《行政处罚决定履行催告书》系市监局琼山分局在作出行政处罚决定后，催告当事人履行缴款义务的告知书，是程序性行政行为，对当事人的权利义务不产生实质影响，根据《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第三十条第一款第（七）项的规定，决定不予受理。
另查，某海口公司于2019年5月13日登记成立，于2021年12月13日经简易注销登记程序注销。注销前股东为海南某公司和某某，其中海南某公司出资比例占80％，某某出资比例占20％。在办理简易注销程序时该司向登记机关提交了《全体投资人承诺书》，承诺：企业申请注销登记时不存在有正在被调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的……。如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任，并自愿接受相关行政执法部门的约束和惩戒。
原审法院认为，一、关于被诉行政行为是否具备可诉性的问题。市监局琼山分局作出的01030号处罚决定的义务人为某海口公司，因某海口公司办理注销登记诉讼终结，市监局琼山分局根据某海口公司办理注销登记时提交的《全体投资人承诺书》，以某海口公司的罚没款及加处罚款应由其全体投资人即海南某公司、某某承担，并向海南某公司送达6号处罚决定履行催告。该院认为，上述催告行为虽然是以某海口公司的权利义务承受人为主体，但系变更了处罚主体，对相对人的权利义务产生了实际影响，不属于过程性行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，该行政行为应当具备可诉性。
关于市监局琼山分局作出6号处罚决定履行催告是否合法、合理的问题。首先，6号处罚决定履行催告系在01030号处罚决定的基础上，因被处罚人某海口公司注销而向权利义务承受人之一的海南某公司作出。审查该催告书是否合法，首先要确定01030号处罚决定是否合法。依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定、第一百二十二条第一款之规定。该案中，某海口公司虽然在2019年6月3日取得了《食品经营许可证》，但在此之前其存在未取得食品生产经营许可，于2019年5月11日和2019年5月12日对外销售2包红茶和1包绿茶。同时，还销售有28包新伟红茶100克／包、29包新伟绿茶100克／包、90包新伟红茶8克／20包、8瓶山兰酒；违法经营货值1676元，违法所得26元的情形。市监局琼山分局依据以上法律法规规定，认定某海口公司存在未经许可从事食品经营的违法行为，事实清楚、证据确凿充分。市监局琼山分局鉴于某海口公司的违法行为属于轻微违法，且有减轻处罚的情节，故在向其履行事先告知程序并听取陈述申辩意见后，依据以上规定，对某海口公司作出01030号处罚决定，据此，可认定市监局琼山分局作出的01030号处罚决定，行政程序合法，适用法律、法规正确，处罚适当。其次，因某海口公司不服01030号处罚决定及海市监复决字【2019】9号《行政复议决定书》，向法院提起诉讼。但在二审中，该司通过简易注销登记程序办理了注销登记，导致二审终结诉讼。其办理简易注销程序时向登记机关提交了《全体投资人承诺书》，承诺企业申请注销登记时不存在有正在被调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的……，如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任，海南某公司在上述承诺书中进行了盖章确认。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第二十条第一款的规定，市监局琼山分局为了执行01030号处罚决定对海南某公司作出6号处罚决定履行催告，要求作为某海口公司的权利义务承受人承担缴交罚款的义务，符合法律规定，并无不当。再次，海南某公司称市监局琼山分局作出的6号处罚决定履行催告变更了行政处罚的金额。但根据市监局琼山分局的陈述，6号处罚决定履行催告并非要求海南某公司一方承担某海口公司的处罚，而是由两个股东共同承担，故实质上市监局琼山分局并未变更行政处罚的金额。最后，市监局琼山分局作出6号处罚决定履行催告后，依法通过留置送达、邮寄送达的方式送达给了海南某公司，同时赋予海南某公司陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，程序合法。综上所述，市监局琼山分局作出的6号处罚决定履行催告，合理合法，程序正当。海南某公司诉请确认市监局琼山分局作出的6号处罚决定履行催告的行为违法，并要求撤销6号处罚决定履行催告，缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海南某公司的诉讼请求。
上诉人海南某公司提起上诉称，上诉请求：一、请求依法撤销（2022）琼0108行初27号行政判决书，并改判支持海南某公司的全部诉讼请求。二、一、二审诉讼费用由市监局琼山分局承担。事实与理由：一、一审判决对于“海南某公司是否真实的作出过对被处罚公司承担责任的承诺”这一事实认定不清。在本案中，市监局琼山分局以海南某公司在注销涉案被处罚的公司时向其提供过的《承诺书》为由，作出由海南某公司对承担责任的处罚。但是在诉讼中，市监局琼山分局没有提供有海南某公司签字摁印的《承诺书》原件来证明该事实。市监局琼山分局提供的证据是其从该局完全管控的所谓内部网站下载而形成的证据，系单方形成的证据，不具备基本的证据形态。同时，在质证的过程中，海南某公司对该证据的真实性、合法性和关联性均持有异议，也明确要求其提供证据原件予以核对，但其在一审判决前始终未能提供证据原件予以核对。一审法院以该证据为认定案件事实的主要依据并作出判决，但海南某公司认为该证据不是原始证据，系下载复制的证据，根据基本的证据规则，无法与原件核对的证据不能作为认定案件事实的依据。市监局琼山分局因无法拿出原始证据举证“海南某公司是否作出过对被处罚公司承担责任的承诺”这一事实，根据法律规定，其没有完成举证责任，其应当承担举证不利的法律后果。因此，一审法院以无法核对原件的所谓《承诺书》，即认定海南某公司应当对被处罚的公司承担责任，系事实认定不清，作出的一审判决有失公允。
二、一审判决未对《承诺书》进行司法鉴定系程序适用错误。在一审过程中，海南某公司明确表示在注销涉案公司时，没有作出过相关承诺，相关人员的签名并不是其本人签名，并对《承诺书》的真实性提出明确的异议。同时，在诉讼过程中，已经明确要求市监局琼山分局提供相关证据原件，并要求对相关笔迹进行司法鉴定。但是，在案件审理过程中，一审法院认为海南某公司提出的笔迹鉴定请求对于本案认定事实并没有直接的影响，而驳回了海南某公司对于笔迹进行鉴定的基本诉求。海南某公司认为，其已经明确否认了相关签字并不是其本人签署，没有作出过相关承诺和承担被处罚公司相关责任的意思表示，也明确要求市监局琼山分局提供相关《承诺书》的原件予以核对，并对《承诺书》上的笔迹进行司法鉴定，海南某公司的鉴定请求对于认定海南某公司是否作出过相关承诺有决定性的作用，一审法院应当依法委托有资质的鉴定机构对相关笔迹进行鉴定，以查明和核实案件事实，并以此作为认定事实和作出判决的依据。但一审法院直接驳回了上述的鉴定申请，系其滥用了自由裁量权，判决侵犯了海南某公司的合法权益。
三、市监局琼山分局作加处一倍滞纳金的行政处罚行为没有基本的行政处罚合法性及合理性。市监局琼山分局在作出对海南某公司加处一倍滞纳金的行政处罚的过程中，其依据的是没有海南某公司签字确认的《承诺书》，该《承诺书》并非海南某公司签字。市监局琼山分局以其在办理公司注销过程中都应当签署的《承诺书》进而依据所谓的“正常流程”、“工作常理”推断海南某公司也必然亲自签署过《承诺书》并对海南某公司进行加处一倍滞纳金的处罚，故其依据海南某公司未签署的《承诺书》作为其处罚的依据不合法。同时，其在作出加处一倍滞纳金的过程中，未通知海南某公司有要求听证、辩解和举证的权利，也没有告知其有要求复议的权利，进而以其政府强力机构的社会地位优势对海南某公司进行强制处罚。另外，被处罚公司在接到市监局琼山分局的处罚决定时，为维护自身的合法权益，向琼山区人民法院提起诉讼，后又向海口市中级人民法院提起诉讼；在诉讼未终结，人民法院对其处罚判定是否合法有效未作出最后判决的情况下，市监局琼山分局作出的《处罚决定书》不具备基本的执行条件。换言之，如市监局琼山分局作出的《处罚决定书》无论如何即要求被处罚人立即执行，即使是海南某公司向人民法院提起了诉讼维权，也要求海南某公司在诉讼的过程中无条件的执行其处罚决定，不履行则加处滞纳金，其作出的要求海南某公司在诉讼期间也要支付滞纳金的行为没有基本的合理性，更没有合法性。
四、01030号处罚决定法律适用错误。海南某公司认为，市监局琼山分局作出的01030号处罚决定违反了过罚相当原则。首先，市监局琼山分局对某海口公司作出行政处罚决定，处罚畸重，结果明显不当。2019年5月23、24日，市监局琼山分局与某海口公司委托人廉毅核实确认，在某海口公司未取得《食品经营许可证》之前的违法经营货值为1676元，违法所得仅26元，但市监局琼山分局却作出了50026元的行政处罚决定，罚没款金额已是违法经营货值的近30倍，某海口公司初次实施该违法行为，销售未取得食品生产经营许可证的食品数量较小，积极配合行政机关调查，主动赔偿消费者，没有造成严重危害后果，市场监督管理局对其作出的50000元罚款明显畸重，违背过罚相当原则，且有悖于当前帮助推动中小型企业在海南自贸港经济建设发展的国家政策。其次，某海口公司及时补办《食品经营许可证》，有减轻处罚的情节。2019年5月22日，市监局琼山分局接到食品安全报海南记者电话投诉后，以未能提供《食品经营许可证》为由，当场向某海口公司下达了《实施行政强制措施决定书》、《限期提供材料通知书》、《询问通知书》、《责令整改通知书》。由于某海口公司初次从事食品行业，法律意识浅薄，观念还停留在自产自销，但在接到整改通知书后便于2019年6月3日取得了《食品经营许可证》。由此可见海南某公司及时纠正的态度与决心，但市监局琼山分局却仍以高额罚款对海南某公司进行处罚，这明显违反了过罚相当原则，已背离了行政处罚法关于实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的规定。综上，海南某公司认为市监局琼山分局鉴于某海口公司的违法行为属于轻微违法，且有减轻处罚的情节，仍以高额罚款对海南某公司进行处罚，明显违反了过罚相当原则，已背离了行政处罚法关于实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的规定，也有悖于当前帮助推动中小型企业在海南自贸港经济建设发展的国家政策。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条之规定，01030号处罚决定法律适用错误，而以该决定书为基础的6号处罚决定履行催告书也是不合法、不合理的。
市监局琼山分局辩称：6号处罚决定履行催告系过程性行为，不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回起诉。（一）催告是申请行政强制执行前的必经程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条及第五十四条的规定可以看出，催告只是申请强制执行前的必经程序，是一个过程性行为，对催告行为并不可诉，只可进行陈述和申辩。（二）6号处罚决定履行催告的内容并未设定新的行政法上的权利义务。根据6号处罚决定履行催告的内容来看，该催告只是对于履行义务的重审，没有独立的决定事项，没有设定新的行政法上的权利义务。（三）6号处罚决定履行催告并未变更新的行政处罚主体。据以强制执行的处罚决定书为市监局琼山分局于2019年7月12日对某海口公司作出01030号处罚决定，其所处罚的对象是实施了违法行为的某海口公司。该处罚决定书未被确认违法、也未被撤销，已经生效，至此，行政处罚行为已经实施完毕。6号处罚决定履行催告是在行政处罚行为之后，对于不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务而做出的过程性行为，催告行为已经不是行政处罚程序，不可能变更被行政处罚的主体。之所以催告海南某公司履行01030号处罚决定的缴纳罚没款及加处罚款义务是因为某海口公司在二审过程中进行了注销登记，而海南某公司作为某海口公司的股东之一，其在注销某海口公司过程中签署了《全体投资人承诺书》。被行政处罚的主体仍旧是某海口公司，海南某公司是对该公司的债务承担责任。故，6号处罚决定履行催告并未对海南某公司设定新的行政法上的权利义务，并不可诉。（四）6号处罚决定履行催告并未变更行政处罚的金额。01030号处罚决定中的处罚决定为“没收当事人经营的28包新伟红茶100克／包、29包新伟绿茶100克／包、90包新伟红茶8克／包、8瓶山栏酒；没收违法所得26元，罚款50000元，罚没款共计50026。”且还载明“当事人自收到本处罚决定书之日起十五日内到我单位领取政府非税收入一般缴款书到银行缴纳罚款，逾期不缴交罚款的，将依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款第一项的规定，每日按罚款金额的百分之三加处罚款”，而6号处罚决定履行催告中的内容为“因某海口公司在法定期限内没有履行《行政处罚决定书》确定的缴交罚没款50026元义务，及逾期未缴交罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的金额为50000元的义务。该两项共计100026元。”，由此可以看出，6号处罚决定履行催告并不存在海南某公司主张的“罚没款26元，加处罚款10万元”的情况，6号处罚决定履行催告未变更01030号处罚决定中的行政处罚金额。（五）海南某公司自己也称6号处罚决定履行催告为程序行为。海南某公司的《行政起诉状》中称“6号处罚决定履行催告变更了新的行政处罚主体和行政处罚的金额，其行政行为程序严重违法……”由此可见，海南某公司自己也认为6号处罚决定履行催告是程序性行为。（六）催告书属于申请法院强制执行时，法院审查的对象，由此也可看出催告是行政强制执行的过程性行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条第一款第（三）项及第五十七条的规定，6号处罚决定履行催告属于申请法院强制执行时，法院审查的对象，由此也可看出催告是行政强制执行的过程性行为。如法院认为6号催告属于行政行为进行受理并进行审查，那么在市监局琼山分局申请法院强制执行时，法院需再次对6号处罚决定履行催告进行审查，那法院就对同一个行政行为重复评价，不仅浪费司法资源也与法律规定的“重复起诉”原则相悖。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，应当裁定驳回海南某公司的起诉。
二、6号处罚决定履行催告系合法做出。（一）催告的内容合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条以及第五十四条的规定。海口市中级人民法院于2022年7月14日作出（2022）琼01行终50号《行政裁定书》，裁定终结诉讼后，市监局琼山分局于2022年8月16日作出载明了履行义务期限、履行义务方式、金额、给付方式以及当事人依法享有的陈述申辩权的6号处罚决定履行催告，并于同日以留置送达的方式送达给海南某公司。（二）催告的主体合法。市监局琼山分局对某海口公司做出01030号处罚决定后，某海口公司因不服该处罚决定书提起诉讼，后在二审过程中注销了该公司。注销公司的行为由其股东即本案海南某公司以及某某决定并行使，且在申请注销某海口公司时，签署了《全体投资人承诺书》，根据其承诺的内容以及《中华人民共和国公司法》第三条、及第二十条的规定，海南某公司作为某海口公司的股东，在明知某海口公司的行政处罚决定还在诉讼过程中，尚未履行，即做出虚假承诺注销公司，明显是恶意逃避债务，应当对公司债务承担责任。故6号处罚决定履行催告向海南某公司送达并要求海南某公司履行缴纳罚款及加处罚款的义务正确。
三、01030号处罚决定作出的程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，且已经生效，应当据以执行，本案不应当再次审查01030号处罚决定。首先，市监局琼山分局于2019年7月12日做出01030号处罚决定，并于2019年7月26日依法送达。某海口公司不服该处罚决定，先后向海口市市场监督管理局申请行政复议、向琼山区人民法院提起诉讼。该案经过复议及一审审理，驳回某海口公司的诉讼请求，某海口公司不服提起上诉。在二审审理期间，某海口公司于2021年12月13日办理注销登记，其公司法人资格终止。海口市中级人民法院于2022年7月14日作出（2022）琼01行终50号裁定书，裁定终结诉讼。至此，01030号处罚决定未被撤销、未被确认违法，其一经做出即生效。且01030号处罚决定已经经过了审理，本案不应当再次就01030号处罚决定进行审理。其次，催告属于强制执行阶段的程序，意味着已经过了行政处罚阶段，本案海南某公司因强制执行阶段的催告起诉，也意味着其是对强制执行阶段的行为不服，而不是对行政处罚不服，不应再次返回审查行政处罚决定。再次，即便需要审查01030号处罚决定，该01030号处罚决定作出的程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。2019年5月22日，市监局琼山分局根据投诉举报线索，对某海口公司进行检查，在现场发现某海口公司货架处摆放新伟红茶、新伟绿茶、山兰酒、豪猪刺酒等货物，但某海口公司未能提供有效《食品经营许可证》，遂立案调查。经调查取证，证实某海口公司的违法事实清楚，证据确凿。市监局琼山分局在办案过程中严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》，经过了立案、调查取证、核审、决定、告知等环节，办案程序合法。在市监局琼山分局对某海口公司进行检查时，某海口公司正在经营预包装食品山兰酒和新伟茶叶，但某海口公司当时尚未取得《食品经营许可证》，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，应当根据该法第一百二十二条第一款进行处罚，故，市监局琼山分局做出的01030号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。
四、某海口公司的股东恶意注销公司，逃避行政处罚，该行为及造成的影响极其恶劣。某海口公司在被行政处罚后，其公司及股东不仅没有充分认识自身错误，反而利用简易注销公司程序的简便性，在案件审理过程中违背诚信，做出虚假的《全体投资人承诺书》注销了公司，妄图通过注销公司来逃避处罚，让行政机关罚无可罚，该行为严重损害了社会诚信和公共利益。
五、签署《全体投资人承诺书》后才能注销公司，海南某公司承认注销公司却否认签署《全体投资人承诺书》更加证明了其是恶意逃避债务的行为。根据《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》第三十六条第一款的规定，《全体投资人承诺书》是申请注销登记时必须具备的材料，没有被注销公司签署的《全体投资人承诺书》不可能办理注销登记。且某海口公司注销是通过网上办理，该《全体投资人承诺书》由申请注销人自行打印并盖章签字后上传至网站，市监局琼山分局仅能看到其上传的材料，盖章签字的材料由申请注销人保存。市监局琼山分局已从网站后台将所有注销提交的材料打印下来，该打印出的材料已经是原件，与从网上汇款后的打印出的汇款记录性质一致。
另外，根据上述，海南某公司承认其确实注销了某海口公司的事实即意味着其确实签署了《全体投资人承诺书》，该事项属于海南某公司自认的事实，一审法院不准许其司法鉴定申请符合法律规定。
综上所述，6号处罚决定履行催告系过程性行为，不属于人民法院受理范围，应当依法驳回海南某公司的起诉。海南某公司恶意注销公司从而逃避债务，其提起本案诉讼亦是妄图通过主体问题逃避债务的执行，其行为及其恶劣，不应得到支持。
上诉人市监局琼山分局提起上诉称，上诉请求：撤销美兰法院作出的（2022）琼0108行初27号《行政判决书》，依法改判驳回海南某公司的起诉。事实和理由：一、6号处罚决定履行催告系过程性行为，不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回起诉。（一）6号处罚决定履行催告并不是行政处罚。本案海南某公司应当承担缴纳罚款的责任并非源于催告书，而是源于某海口公司被注销。行政处罚是针对实施了违法行为的当事人做出，对其按照法律上进行惩戒的行为，但本案海南某公司并不是实施了未经许可进行经营的主体，该违法行为是被注销的某海口公司做出，市监局琼山分局也是针对某海口公司做出的行政处罚，海南某公司之所以需要承担缴纳罚款的责任，是因为其作为某海口公司的股东，在该公司被注销后其就成为了缴款责任的主体，而不是被处罚对象。而海南某公司所以成为缴纳责任的主体，是因为：其一，在某海口公司被注销时，其签订的《全体投资人承诺书》，其中载明：“承诺申请注销登记时不存在有正在被调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的……。如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任，并自愿接受相关行政执法部门的约束和惩戒。”；其二，根据《中华人民共和国公司法》第三条及第二十条的规定，海南某公司作为某海口公司的股东，在明知某海口公司的行政处罚决定还在诉讼过程中，尚未履行，即做出虚假承诺注销公司，明显是恶意逃避债务，应当对公司债务承担责任。（二）根据6号处罚决定履行催告的内容可知，催告仅仅是告知，并未对其权利义务产生影响。根据前述，海南某公司之所以承担缴纳罚款的义务，并非是催告，而是由于某海口公司被注销。而从6号处罚决定履行催告的内容上可以看出，催告只是将行政处罚决定书中的内容重复叙述，并通知其在一定期限内自觉履行义务，并告知相对人不履行义务时要产生的对其不利后果的程序，其目的是使相对人明悉强制执行的可能性，督促其履行义务，是对相对人的再一次说服教育，有助于实现“自动履行”的原则，并没有新增权利义务。（三）法律对催告后仅给予当事人陈述申辩权，并未规定当事人可以起诉。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条的规定可以看出，法律仅规定了当事人收到催告后，仅能进行陈述和申辩，并没有规定当事人可以起诉。本案海南某公司不能就催告进行起诉，起诉后亦非人民法院的受案范围，应当裁定驳回。（四）对催告内容的审查将与强制执行的审查内容一致。如果认为催告并非过程性行为，而对催告是否合法、海南某公司是否应当缴纳罚款进行实体审理，那么该审理内容将与琼山分局对行政处罚决定书申请强制执行时的审理内容一致。由此也可以看出催告就是过程性行为，且对其的审查应当在强制执行过程中，而非另外就催告提起诉讼，否则人民法院将对同一件事实进行多次重复的审查，这也与人民法院一事不再理的原则相悖。
二、一审法院认为催告书变更了处罚主体错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条的规定，结合本案，实施违法行为的是已经被注销的某海口公司，而不是海南某公司。海南某公司承担缴交罚款义务是因为其作为已经被注销的某海口公司的股东，而不是其实施了违法行为。催告书不是行政处罚决定书，也未变更处罚决定书的当事人。故一审法院以催告书变更了处罚主体从而认为不属于过程性行政行为的认定错误。
综上，一审法院认定此事实错误，为维护市监局琼山分局的合法权益，应当依法改判驳回海南某公司的起诉。
海南某公司答辩称，其意见与上诉状一致，补充意见为市监局琼山分局作出的催告书是一个新的被处罚主体和一个新的处罚具体内容，因此我们认为是一个可诉的具体行政行为。
二、关于市监局琼山分局作出6号处罚决定履行催告是否合法的问题。首先，作为6号处罚决定履行催告依据的01030号处罚决定合法。市监局琼山分局依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、第一百二十二条第一款之规定认定某海口公司存在未经许可从事食品经营的违法行为，事实清楚、证据充分，处罚适当。该处罚决定未被撤销、也未被确认违法，已经生效。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。市监局琼山分局作出01030号处罚决定对某海口公司罚款50026元，6号处罚决定履行催告加处罚款50000元并未超过该处罚决定金钱给付义务的数额。再次，因某海口公司通过简易注销程序办理了注销登记，依据《全体投资人承诺书》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第二十条第一款之规定，市监局琼山分局作出6号处罚决定履行催告，要求作为某海口公司的权利义务承受人的海南某公司履行义务，符合法律规定。最后，市监局琼山分局作出6号处罚决定履行催告后，依法通过留置送达、邮寄送达的方式送达给了海南某公司，同时赋予其陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，程序合法。
关于海南某公司提出的其在注销涉案公司时，没有作出过相关承诺，相关人员的签名并不是其本人签名，对《承诺书》的真实性提出异议的问题，根据《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》第三十六条第一款的规定，《全体投资人承诺书》是申请注销登记时必须具备的材料。根据本案查明的事实，某海口公司提交海南某公司签字盖章、某某签字、某海口公司盖章的《全体投资人承诺书》，通过网络简易注销登记程序办理了注销登记，市监局琼山分局现作为证据提交的《全体投资人承诺书》是从网站后台下载打印的申请人上传注销材料。海南某公司提出其未作出承诺，该主张与上述查明事实不符。本案被诉行政行为是6号处罚决定履行催告，并非涉案注销工商登记，海南某公司提出的注销材料笔迹鉴定请求，一审法院不予准许，该处理并无不当。在海南某公司未能提供充分证据证明的情况下，其关于涉案《承诺书》真实存疑，一审判决认定事实不清的主张，本院不予采信。
综上，上诉人海南某公司、市监局琼山分局的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
审判长 孙 晓
审判员 张珂瑜
审判员 张伟伟
二〇二四年五月三十日
法官助理 麦海燕
书记员 钱 波
编辑团队：薛政 黄琳娜 初相钰 赵绮
