🔗 司法部最新发布：第一批行政复议典型案例｜不止行政裁判观察
行政复议机构认为，老旧小区增设电梯是群众急难愁盼的民生事项。为有效解决行政争议，行政复议机构进行了现场调查及听取意见，了解到拟增设电梯单元老年人居民占比达60%，增设电梯意愿非常强烈，且已征得相邻权人同意。通过现场勘察发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，单元楼与街道之间有围墙遮挡，且与街道不平行，对城市风貌影响不大。行政复议机构进一步听取被申请人意见，了解到导致被申请人不能批复同意的原因是《意见》第五条关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。调查中，行政复议机构还了解到，该《意见》正在修订之中。
为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。行政复议机构适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解工作提供时间保证。案件中止审理期间，行政复议机构向申请人释明，被申请人不予审批同意并未违反现有文件规定；同时向被申请人指出，行政主体实施行政行为应当兼顾实现行政目标和保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。针对《意见》正在修订的情况，敦促行政机关对第五条作出相应修改完善。行政复议机构提出问题解决方案，由申请人进一步优化设计方案，保持外墙风格与街道风格总体一致，重新向被申请人提交增设电梯申请；被申请人尽快完成对《意见》的修订，并及时审查申请人重新提交的设计方案，双方当事人均予认可。后行政复议机构指导被申请人将《意见》第五条修改为“原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质”。被申请人按照新的《意见》审查通过了申请人重新报送的设计方案。因当事人和解，行政复议中止原因消除，行政复议机构依法恢复案件审理，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
正确适用行政复议调解机制 实现从个案监督到类案规范——文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法将行政复议调解作为一项基本原则写入总则，要求行政复议机关在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作。此次修订不仅扩大了行政复议调解的适用范围，还设立了一系列工作机制与程序，确保行政复议调解制度的有效落实。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》进一步规定，对于当事人有明显调解意愿但面临时间期限不足时，在征得当事人同意后，行政复议机构可以运用行政复议中止制度，以妥善解决调解所需时间与行政复议审理时限规定之间的冲突。本案中，行政复议机构积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，并正确适用行政复议中止工作机制，及时化解行政纠纷，具有一定的示范作用。
一、行政复议调解的运用
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解是指行政复议机构在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。行政复议调解的优势在于能够促使双方当事人在合法、自愿、平等的基础上进行沟通，寻找双方都能接受的解决方案。本案中，申请人文某、宋某等人作为老旧小区业主，因出行不便提出增设电梯的申请，行政机关根据《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）不予批复。通过深入调查，行政复议机构了解了申请人增设电梯的实际需求和被申请人的审批依据，找到了双方争议的焦点；同时，敏锐地捕捉到《意见》正在修订的契机，通过释法说理、指导被申请人修订《意见》等方式，深入开展调解工作，既解决了申请人的实际困难，也维护了行政机关的权威性和公信力，促成这起争议得到彻底化解。
二、行政复议中止机制的适用
新修订的行政复议法第三十九条第（六）项规定，行政复议期间依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止。正确适用行政复议中止机制，不仅能够避免因时间紧迫而可能导致的调解不彻底或调解失败，行政复议机构还能更深入地了解双方当事人的诉求和分歧，从而更有针对性地开展调解工作。本案中，行政复议机构正确适用中止案件审理的规定，解决调解所需时间与行政复议审理时限规定的冲突问题，为调解工作提供了充足的时间保障，这是行政复议机构灵活运用程序规定，实质性化解行政争议的重要体现。
三、从个案监督到类案规范
“监督和保障行政机关依法行使职权”是新修订行政复议法规定的行政复议功能之一。行政复议机关在依法强化个案监督的同时，应当坚持“办理一案、规范一片”，充分发挥行政复议“抓前端、治未病”的制度功能，倒逼各级行政执法机关提升依法行政水平，推动法治政府建设。本案中，导致被申请人不能批复同意增设电梯的原因是《意见》中关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。行政复议机构了解到《意见》正在修订，积极指导行政机关结合实际对相关条款进行修订与完善,不仅解决了申请人的具体需求，也为解决类似案件提供了更加合理的政策依据，体现了行政复议在提升社会治理效能方面的独特作用。
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法明确发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，实质性化解行政争议是打造化解行政争议主渠道的客观要求和关键举措。在次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案中，行政复议机构通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，充分发挥统筹协调、整合行政资源的优势，避免了程序空转，从根本上推动解决行政争议，是行政复议化解行政争议主渠道作用的生动体现。
一、精准识别争议，实现源头治理
精准识别争议是行政复议机构能够实质性化解的前提。本案中，申请人次某等5人表面上是不服政府信息公开申请处理行为，但实质上是对光伏发电项目租赁其草场的租金标准不满。行政复议机构在初步审查阶段就敏锐地捕捉到了这一点，没有局限于申请政府信息公开的表象，而是深入调查申请人的真实利益诉求，为实质性化解行政争议奠定了基础。
二、整合行政资源，形成化解合力
行政复议机构在了解申请人的真实诉求后，主动协调有关部门和新能源公司一起反复磋商。这种整合相关资源的做法，使得行政复议机构能够从一个更高层面、更广视角来审视和解决行政争议。通过多方协作，不仅推动了申请人所在村委会与新能源公司签订土地租赁合同补充协议，提高了租金标准，还确保了项目的顺利实施，实现了政府、企业和村民之间的共赢。
三、通过复议调解，实质化解争议
新修订的行政复议法将调解写入总则，实现了调解对各类复议案件的全覆盖。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》对行政复议调解制度作了进一步细化规定。通过调解协商，行政复议机构能够更直接地了解当事人的诉求和困难，更灵活地解决问题，从而更有效地化解行政争议。本案中，行政复议机构落实行政复议调解工作的相关规定，深入申请人所在村委会，与村“两委”班子及村民代表进行反复沟通，最终促成了土地租赁合同补充协议的签订。
行政复议机构初步审查查明，两村民组林地相邻，申请人和第三人均有林权证，但四至登记表述不够清晰、准确，双方就地界的理解未达成一致。行政复议机构组织实地勘察，发现土地登记距今已40余年，争议林地地貌发生巨大变化。双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理确定”的规定，行政复议机构认为，被申请人决定争议区域林地双方各半所有合法适当。
行政复议机构审查中发现，该案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题，争议双方希望行政复议机构对此予以处理。行政复议机构在维持原行政行为的同时，决定调解解决林地边界纠纷。行政复议机构整合行政资源，先后协调县政府、自然资源局、林业局等部门，深入乡镇、村委会、村民组和林地现场调查、走访，还原当年林地办证过程，并结合近期发生的林木砍伐争议，向申请人释明行政机关的决定合法适当，说服当事人认可被申请人的确权决定。另一方面督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时，组织申请人、第三人就林地收益问题协商调解达成一致，确认从争议林地面积中划出一半归申请人所有，并立即确定界址标志；由村委会协调补偿第三人主张的木材损失；收回双方原有林权证，依新址重新登记发证。最终，申请人撤回行政复议申请，该案涉及的行政争议及民事争议均得到妥善化解。
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
本案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题。本案的复杂之处在于当事人并不限于作出原行政行为的行政机关和行政复议申请人双方，与涉案山林林权有利害关系的第三人乙村民组同样有理由认为其对林地享有权利。行政复议申请人与第三人乙村民组之间的请求相互对立，如果单纯围绕行政复议申请人的请求内容进行审查，势必导致乙村民组不服，进而再次寻求行政复议或者行政诉讼等渠道救济自身权利，导致涉案山林权权属争议无法得到实质性化解。因此在本案中行政复议机关主动邀请第三人参与行政复议调解，并促进调解结果的履行，实现实质性化解行政争议。本案的示范意义如下：
第一，对于合法的行政行为，在作出维持决定的同时对当事人进行释明，使当事人明确相关法律规定，增强对行政复议结果的认同。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，增强调解工作针对性，对行政行为存在违法或不当问题的，要推动被申请人主动采取自我纠错或者补救措施；对仅因申请人存在误解或者不满情绪引发争议的，要做好解释说明和情绪疏导工作。在本案中，申请人和第三人均有林权证，但双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。故行政机关依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条的规定作出行政裁决，决定争议区域林地双方各半所有合法适当。但是申请人和第三人均认为自身对于涉案林地享有全部权利，因此即使行政裁决决定和行政复议决定合法适当，申请人和第三人大概率也不会认可，进而会继续通过提起诉讼等方式寻求权利救济。因此行政复议机关向申请人释明行政机关的决定合法适当，同时组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，并由村委会协调补偿第三人主张的木材损失，增加申请人和第三人对于行政复议决定的接受程度，实现了行政复议实质性化解行政争议的目标。
第二，行政复议机构后续作出一系列相关行政行为，保障申请人和第三人利益的实现。行政复议机构在维持原行政行为的同时，发挥行政系统内部优势，整合行政资源，先后协调督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时为了巩固调解成果，组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，收回双方原有林权证，依新址重新登记发证，最终实现行政争议和民事争议均得到妥善化解。
行政复议机构审查认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，当事人双方订立的《货币补偿协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征，该案争议属于未按照约定履行行政协议，故依据新修订行政复议法的规定立案受理。本案争议焦点在于被征收房屋面积的客观真实情况。行政复议机构分别向申请人和被申请人进行调查了解，仔细审查房屋登记信息底档、《私有房屋所有权证》《产权置换协议》和《货币补偿协议》等证据材料，对于记载面积不一致的问题，经多方查证仍无法确定房屋的真实面积，且由于被征收房屋已灭失，不能重新组织测量，无法证实申请人所持《私有房屋所有权证》载明面积的真实性，导致案件事实无法查明。
为打破争议房屋面积无法查明的僵局，使争议得到实质性化解，行政复议机构主持调解，邀请申请人住所地基层人民调解员参与案件办理，向申请人详细解读政策，分析本地区同类案件处理情况及结果，取得申请人信任，化解申请人的对立情绪。同时指出被申请人在没有核实房屋登记信息底档的情况下就签订《货币补偿协议》，导致协议无法履行。最终指导被申请人与申请人达成和解方案，双方按照产权证登记面积进行货币补偿，并由被申请人保障申请人的搬迁费等安置费用。据此，双方当事人重新签订了补偿协议，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
以和解促沟通 以对话化争议——赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
陈天昊 清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订的行政复议法为行政协议争议开辟行政复议救济渠道，明确当事人认为“行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”的，可以申请行政复议。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。要言之，行政协议是行政机关希望通过各方当事人平等协商、意思表示达成一致来实现行政管理或公共服务目标的一种法律工具。作为一种柔性治理方式，行政协议契合现代社会的多元性、市场化特征，能够更好地调动市场力量、社会力量，激励他们与行政机关共同携手实施公共治理。
本案争议发生在行政协议的履行阶段，而在履约争议背后，隐藏着涉案协议的效力争议。具体而言，双方当事人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》先后签订《产权置换协议》和《货币补偿协议》，此类协议构成土地房屋征收补偿协议，是法律明确规定的有名行政协议。在协议缔结后，行政机关发现补偿面积存疑，遂中止合同履行，对方当事人不服，申请行政复议要求行政机关依约履行。对于行政机关而言，房屋登记信息底档与《私有房屋所有权证》对房屋面积记载不一致，可能导致原协议约定的补偿面积存在错误。若约定的补偿面积确实存在错误，那么行政机关可依照《民法典》主张重大误解，从而可能获得对协议的撤销权。正是基于此协议效力上的考虑，行政机关拒绝继续履行合同。然而，由于房屋本身已经灭失，房屋补偿面积到底是多少在事实上已经无从查证，这就使得行政机关缺乏足够的证据来论证其存在重大误解，由此导致协议既未获得继续履行，也无法在法律上对其效力进行否定。
行政复议法规定了和解制度，这为争议双方走出上述困局提供了恰当工具。行政复议法第七十四条规定：“当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。”这样的制度安排为争议双方基于具体个案展开充分对话提供了支撑。行政协议中，各方当事人之间往往会通过合同建立复杂的利益关系，和解制度能够帮助各方明确各自的实际诉求，从而为实质性化解纠纷提供了可能。特别是行政复议机关作为上级机关介入指导，让争议各方既能够站在更加全局的角度看待彼此的具体争议，也能够努力避免和解内容损害国家利益、社会公共利益，最终找到彼此利益的最大公约数，达成和解协议，实质性化解纠纷。
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条文规定在行政复议法总则部分，意味着将行政复议法实施条例第五十条规定的有限调解原则扩展为全面调解原则。自此，行政复议调解成为贯穿行政复议全过程的基本原则。在符合合法性和自愿性原则的前提下，各类行政争议都可以进行调解。本案对于行政复议调解制度的适用有三方面的指导示范意义。
对于行政复议申请人分别向区政府和市政府提出的具有交叉关系的数个行政行为进行一并处理。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，加大“一揽子”调解力度，对行政争议的产生与其他行政行为密切相关，适合由行政复议机构一并调解的，组织各方进行调解，真正做到一并调解、案结事了。与采取行政复议决定结案的方式相比，行政复议调解制度的优势在于行政复议机关可以对当事人之间存在的多种矛盾进行一并调解，进而一并解决。本案中，数个申请人因对镇政府作出的决定和某管委会作出的限制该批房屋转移登记行为不服，分别以镇政府、某管委会为被申请人提出了数个行政复议申请。市级行政复议机构经审查认为数个行政复议申请具有高度的关联性，故而进行一并处理。该种方式彰显了行政复议灵活高效、便民为民的制度优势。
创新性的运用市区两级案件联合调解机制。根据新修订行政复议法第二十四条关于行政复议管辖的相关规定，本案中数名申请人对于镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》不服而提起的行政复议应当由某区政府管辖，而对于某管委会实施的限制该批房屋转移登记的行为不服应当由某市政府管辖。但是，考虑到上级行政复议机关与下级行政复议机关同属于行政系统内部，具有领导与被领导关系，因此通过行政复议调解化解行政争议并不当然受制于上述级别管辖的规定。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，对于涉及面广、利益关系复杂、影响力大、社会关注度高的行政复议案件，行政复议机构要提请行政复议机关组织被申请人和相关政府部门共同参与调解，整合行政资源，推动实质性化解。本案中，由市级行政复议机构牵头，创新性的采取市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，找准当事人之间的矛盾症结后共同开展调解，最终达成合意，申请人撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
在综合判定行政行为合法性的基础上，督促行政机关自我纠错。根据新修订行政复议法第一条规定，行政复议兼具防止和纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以及监督和保障行政机关依法行使职权等复合制度功能。因此，行政复议调解需要以对行政行为进行合法性审查为前提。本案在适用行政复议调解制度过程中，行政复议机构查明《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，据此督促镇政府撤销剩余的决定书，同时推动管委会根据镇政府申请自行纠正限制转移登记行为，以此实现推动行政机关自行纠错。这一做法既运用调解制度定分止争，又对行政行为进行了全面的合法性审查，取得了良好社会效果。
行政复议机构审查认为，本案系在履行行政协议中产生的争议，主要焦点在于行政协议对违约责任约定不明确时，被申请人如何承担违约责任。鉴于案情比较复杂，行政复议机构组织召开听证会。在听证会上，申请人要求调换房屋，被申请人主张由申请人维修并由被申请人支付维修款。针对当事人诉求差异较大的情况，行政复议机构进行调解：向被申请人指出，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定，建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷，且建筑工程实行质量保修制度。被申请人交付的房屋存在漏水问题，属于未按照协议约定全面履行安置房交付义务，理应承担相应的维修责任。另一方面向申请人释明，参照有关法律法规和规范性文件的规定，房屋主体结构经检验确属质量不合格，或者因房屋质量问题严重影响正常居住使用等情形的，申请人可以要求调换房屋，涉案房屋房顶漏水不属于调换房屋的情形。经调解，申请人虽然不再坚持调换房屋，但要求被申请人维修房屋并给付较大数额赔偿款。被申请人认为申请人不能同时主张维修房屋和赔偿损失，双方未能协商一致。行政复议机关作出行政复议决定，责令被申请人针对安置房漏水质量问题采取补救措施。
在复议决定履行阶段，考虑到本案履行较为复杂、容易再次发生矛盾，行政复议机构决定对被申请人的履行行为进行监督指导，并组织争议双方就补救措施的具体细节进一步开展调解，明确被申请人查明房屋漏水原因后进行修缮，并参照《建设工程质量管理条例》的相关规定承诺保修五年。考虑到申请人在房屋修缮期间需租赁房屋，会产生一定费用，故由被申请人给予适当经济补偿。对此，双方均表示满意，争议得到实质性化解。
行政协议纠纷中的违约、调解与合意——王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
陈天昊 清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订行政复议法进一步完善了行政复议调解的制度安排，让调解发挥更加积极主动的作用。主要包括三个方面：其一，第七十三条第一款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。”为调解书加盖行政复议机关印章，保障了调解协议的权威性。其二，该条第二款规定：“调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定。”这旨在避免调解活动陷入“调而不解”的困境，行政复议机关可以适时作出行政复议决定，既高效解决纠纷，亦促成当事人尽快达成调解协议。其三，第七十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”这为调解书与决定书、意见书设置了相同的执行机制，保障调解书能够得到有效执行。
本案就是通过开展行政复议全流程调解解决行政协议履行纠纷的典型案例。行政协议由双方当事人意思表示达成一致而成立，进而发生法律效力，因此，其违约责任的追究应首先回到协议本身寻求双方的合意。本案中，涉案协议并未明确约定违约责任如何处理。《民法典》第五百八十二条规定：“履行不符合约定的，应当按照当事人的约定承担违约责任。对违约责任没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，受损害方根据标的的性质以及损失的大小，可以合理选择请求对方承担修理、重作、更换、退货、减少价款或者报酬等违约责任。”该条款仅对违约责任的承担方式给出原则性指引，具体如何承担违约责任还需要结合个案情形予以考量。为了实质性化解纠纷，最好在上述原则的指引下通过双方合意承担违约责任。按照新修订行政复议法的规定，行政复议机关能够在行政纠纷化解的全流程开展调解，这为解决违约责任承担方式问题提供了有力工具。本案中，在行政复议决定作出后，为了避免再次发生矛盾，行政复议机关对于行政机关如何具体落实行政复议决定中的采取补救措施，继续开展调解，最终促成各方达成合意，实质性化解了这起矛盾纠纷。
