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我国实行严格的机动车登记制度和强制报废制度，违法行为人驾驶达到报废标准的摩托车上道路行驶的，依法应当吊销所持有的机动车驾驶证，使其不具备机动车驾驶资格。从立法沿革来看，“吊销机动车驾驶证”的含义固定、明确，遵守文义解释法和通常理解予以适用即可，不存在任意扩大或者限缩的余地，吊销对象是违法行为人持有的机动车驾驶证，而不是所违法驾驶车辆对应准驾车型的驾驶证。驾驶达到报废标准的机动车上道路行驶，具有重大安全隐患，吊销违法行为人的机动车驾驶证，符合法律规制目标和过罚相当原则。违法行为人主张未取得驾驶车辆对应准驾车型的驾驶证即不应实施吊销，不符合法律规定，人民法院依法不予支持。
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标题：江苏省南通市中级人民法院行政判决书来源：江苏省南通市中级人民法院官方微信公众号“南通行政审判”上诉人（原审原告）陈某某。
被上诉人（原审被告）南通市公安局交通警察支队。
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上诉人陈某某因罚款及吊销许可证件一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初1103号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
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一审法院经审理查明，陈某某于2007年4月11日取得C1机动车驾驶证。2023年6月7日11时55分，陈某某驾驶普通二轮摩托车途经南通市通州区平潮镇李平线港平大桥下地面道路时，与耿某某驾驶的重型自卸货车发生碰撞，陈某某受伤、两车不同程度损坏，该普通二轮摩托车于2009年12月已达报废标准。同年6月12日，南通市通州区公安局交通警察大队（以下简称通州交警大队）作出《道路交通事故认定书》，认定耿某某负全部责任，陈某某无责任。6月19日，因普通二轮摩托车已达报废标准，通州交警大队向陈某某作出《公安交通管理行政强制措施凭证》并扣留了陈某某的C1机动车驾驶证。7月31日，因职权问题，通州交警大队将该案移交南通市公安局交通警察支队（以下简称南通交警支队）。当日，南通交警支队立案并委托通州交警大队履行调查、告知处罚、文书送达等职责。8月1日，通州交警大队对陈某某进行处罚前告知并制作笔录,告知南通交警支队拟对陈某某罚款1000元和吊销机动车驾驶证（两年内不得重新取得机动车驾驶证）的处罚内容及事实、理由、依据，以及陈述、申辩、申请听证等权利。陈某某表示不陈述、申辩，不申请听证。8月9日, 南通交警支队经法制审核同意及负责人集体讨论后作出《公安交通管理行政处罚决定书》，行政处罚的主要内容为：陈某某于2023年6月7日11时55分，在南通市通州区平潮镇李平线港平大桥下地面道路，违反《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第十四条第三款规定，实施驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的违法行为，依据该法第一百条第一款、第二款，《江苏省道路交通安全条例》第七十条第七项的规定，决定处以罚款1000元，并吊销机动车驾驶证（两年内不得重新取得机动车驾驶证）。同日，通州交警大队作出《收缴物品决定书及清单》，决定对上述普通二轮摩托车收缴后强制报废。8月16日，通州交警大队向陈某某直接送达上述行政处罚决定书，陈某某拍照后拒绝签收。陈某某不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南通交警支队作出的《公安交通管理行政处罚决定书》，恢复陈某某准驾C1的机动车驾驶证。另查明，陈某某仅持有C1机动车驾驶证，未取得普通二轮摩托车的准驾E证。一审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。故南通交警支队具有对陈某某作出被诉处罚决定的法定职权。根据《道路交通安全法》第一百条第一款、第二款规定，驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。首先，一个驾驶人一般仅能持有一本驾驶证，持证人有多个准驾车型的，也记载于一本机动车驾驶证上。《道路交通安全法》第一百条规定的“吊销机动车驾驶证”，形式上表现为吊销持证人所持有的唯一机动车驾驶证，其法律后果应是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格，而非仅剥夺某一准驾车型的资格。根据原国务院法制办公室《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》（国法秘函〔2012〕244号），《道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的处罚，不只是剥夺某一准驾车型资格的处罚。该意见同样适用于对驾驶已达报废标准机动车上路的“吊销机动车驾驶证”的处罚。因此，在没有法律明确规定的情况下，直接将驾驶报废机动车“吊销机动车驾驶证”的处罚解释为剥夺对应准驾车型资格的处罚，不具有合法性。其次，《道路交通安全法》的立法目的是维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高道路通行效率。取得机动车驾驶证后，持证人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。吊销机动车驾驶证作为道路交通安全违法行为处罚种类中较为严厉的一种行为罚，所针对的均是严重危害道路交通安全的违法行为，如饮酒或醉酒驾驶、交通肇事后逃逸、驾驶拼装机动车或已达报废标准的机动车等。通过取消违法行为人驾驶机动车参与公共交通资格的严厉处罚，方能起到有效的威慑作用，避免潜在的道路交通安全隐患，符合《道路交通安全法》的立法精神和机动车驾驶证的管理实践。最后，已达报废标准的机动车的安全技术条件已不能达到国家规定的标准，这些车辆在路上属于“带病”行驶，存在较大的交通安全隐患，给驾驶者本人及不特定的其他通行人群都会带来生命和财产受损的危险，必须严厉禁止和打击。驾驶者一旦有此违法行为，足以表明其交通安全法律知识严重欠缺或交通安全意识严重不足，知其违法仍故意为之，置自己和他人生命财产安全于不顾，对此类驾驶者的处罚，宜从严把握。就本案而言，陈某某驾驶了已达报废标准的摩托车与耿某某驾驶的重型自卸货车发生道路交通事故，虽然在该起事故中无责任，但其实施上述违法行为存在明知故犯，安全隐患极大，故南通交警支队吊销其C1机动车驾驶证符合过罚相当原则。因此，《道路交通安全法》第一百条第二款规定中的“吊销机动车驾驶证”是指吊销所有准驾车型，剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚。根据《江苏省道路交通安全条例》第七十条第七项规定，对拼装或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，处以一千元以上二千元以下罚款。《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条第一款第九项规定，因其他情形依法被吊销机动车驾驶证未满二年的，不得申请机动车驾驶证。南通交警支队对陈某某作出罚款一千元并吊销机动车驾驶证（两年内不得重新取得机动车驾驶证）的处罚，在法定幅度范围之内，并不存在畸重情形，量罚适当。南通交警支队依法履行了立案、调查、处罚前告知、法制审核、负责人集体讨论等程序，保障了当事人陈述、申辩和申请听证的权利，在法定期限内作出被诉处罚决定并送达法律文书，程序合法。综上所述,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回陈某某的诉讼请求。陈某某不服一审判决，提起上诉称，1.准驾C1的机动车驾驶证与准驾E的机动车驾驶证，分属不同的行政许可。上诉人无准驾E的机动车驾驶证、驾驶已达报废年限的二轮摩托车，南通交警支队吊销与上诉人违法行为不相当的准驾C1的机动车驾驶证，处罚行为明显不当。2.原国务院法制办制定的规范性文件不能作为扩大解释《道路交通安全法》的依据。3.案涉报废二轮摩托车车况良好，运行正常，上诉人主观无恶意，客观上未造成任何损害后果，一审法院认定上诉人不具备继续驾驶机动车的条件错误。请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人南通交警支队辩称，1.陈某某明知二轮摩托车已达报废标准，仍驾驶其上道路行驶，存在重大交通安全隐患。2.根据《道路交通安全法》第一百条规定，应当吊销陈某某持有的机动车驾驶证，且吊销机动车驾驶证是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格，而不是只剥夺某一准驾车型资格。3.被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院判决驳回陈某某的诉讼请求合法正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《道路交通安全法》第一百条第一款规定：“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”第二款规定：“对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。”对本条规定“吊销机动车驾驶证”的理解，陈某某主张应吊销所驾驶车辆对应准驾车型的驾驶证，南通交警支队则主张吊销违法行为人持有的驾驶证，而不以违法时所驾驶的车辆和准驾车型为限。总体上，“吊销”和“机动车驾驶证”都属于法律概念，有其固定含义，《道路交通安全法》及相关法规、规章历次修改，“吊销”“机动车驾驶证”的含义没有发生变化，此时就应当根据其固有含义适用法条，而不宜任意限缩或者扩张，以使法律保持确定性和可预期性。具体分析评判如下：首先，从法条文义来看，“吊销机动车驾驶证”语义清晰、明确，依其意思，吊销的对象是违法行为人持有的机动车驾驶证，而不是违法行为人驾驶车辆对应准驾车型的驾驶证。《道路交通安全法》第十九条规定，“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证”，《机动车驾驶证申领和使用规定》第十六条规定了初次申领机动车驾驶证和申请增加的准驾车型。法律通过颁发机动车驾驶证授予公民驾驶对应车型的机动车的资格，违法行为人未取得机动车驾驶证是实施行政处罚的条件，但不是豁免处罚的理由，对于某一特定的违法驾驶行为而言，但其认定和实施行政处罚，有其固有的构成要件和法律后果。《道路交通安全法》既明确规定取得机动车驾驶资格是取得准驾车型机动车驾驶资格，又在法律责任部分明确规定符合法定情形的“吊销机动车驾驶证”的行政处罚，表明惩戒违法行为、吊销机动车驾驶证，不以区分准驾车型为限，而是对违法行为人机动车驾驶证的一体吊销，使其无资格驾驶机动车上道路行驶。例如，该法第一百零一条第二款规定，“造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”。行为人造成交通事故后逃逸的，应吊销其持有的机动车驾驶证，使其终身不具备机动车驾驶资格，而非仅取缔某一类机动车驾驶资格。因此，结合上下文来看，《道路交通安全法》有关“吊销机动车驾驶证”的语义范围是一致的，所指就是其字面含义。其次，从法律规制目标来看，行政处罚的种类与幅度，犹如测量违法责任大小的标尺和刻度，轻微的违法应当给予轻缓的处罚或者免予处罚，严重的违法应当给予严厉的处罚，如此才能使处罚与违法情形相当，才能威慑违法，才能形成稳定的处罚预期。《道路交通安全法》第八十八条规定，“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留”。第八十七条第二款规定，“对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行”；第九十条规定，“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款”；第九十一条第一款规定，“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证”。可见，实施口头警告、罚款、暂扣机动车驾驶证并处罚款、拘留并处罚款及吊销机动车驾驶证，处罚越严厉，所对应的违法情形越严重、社会危害性越大。并且为了实现预防和减少交通事故的目的，立法抽象地预设了违法行为的社会危害性，以此设定行政处罚，而不必以实际发生危害后果作为处罚的条件。《道路交通安全法》实行严格的机动车登记制度和强制报废制度，该法第八条规定，“机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶”；第十四条规定，“应当报废的机动车必须及时办理注销登记，达到报废标准的机动车不得上道路行驶”，第二十一条还规定，“驾驶人驾驶机动车上道路行驶前，应当对机动车的安全技术性能进行认真检查；不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车”。依据常识就可以判断，达到强制报废标准的机动车具有十分严重的安全隐患，驾驶此类车辆，不仅使行为人自身处于危险状态，而且将此种危险带给社会公众，只有取缔违法行为人的驾驶资格，不允许其驾驶机动车，才能罚当其过，预防新的同样的危险。反之，如果仅仅取缔违法行为人违法驾驶车辆相应的准驾资格，就无法防止违法行为人继续实施其他违法驾驶行为，无法经过行政处罚排除严重的公共安全风险，并引发因类似违法产生的类似、反复行政处罚，法律的规制目标就会落空，也就难以发挥保护社会公众的人身安全和财产安全的功能。再次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”原国务院法制办公室作出的《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》（国法秘政函〔2012〕244号）规定，吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。该《意见》是原国务院法制办公室代表国家最高行政机关，为统一道路交通安全行政执法，经征求国家立法机关、国务院相关主管部门的意见后作出的行政性解释，意在表明《道路交通安全法》上的“吊销机动车驾驶证”是针对持证人的违法情形而予以剥夺驾驶任何机动车上道路行驶的资格，而非只剥夺某一准驾车型的驾驶资格。该解释结论符合《道路交通安全法》的立法目的和体系规定，能够用以指导行政机关对法律的严格执行，同时也可以作为人民法院评判行政执法行为是否合法的规范性依据。这一解释结论明确“吊销机动车驾驶证”的对象是违法行为人持有的机动车驾驶证，取缔的是违法行为人驾驶机动车上道路行驶的资格。最后，平等原则要求“类似情形相同处理”。对于违反道路交通安全法律规定，驾驶已达到报废标准的机动车上道路行驶的，均应当适用《道路交通安全法》第一百条实施行政处罚，以保证执法必严、违法必究。如果以违法行为人是否取得所驾驶车辆准驾车型的机动车驾驶证作为实施“吊销机动车驾驶证”的条件，就会带来取得所驾车辆对应准驾车型驾驶证的违法行为人被“吊销机动车驾驶证”，没有取得所驾车辆对应准驾车型驾驶证的违法行为人不被“吊销机动车驾驶证”，即违法情节相较而言更轻的违法行为人获得更严厉的处罚，而违法情节相较更重的违法行为人则脱逸相应处罚，并且也无法阻止后者继续实施类似的违法行为。事实上，这对那些依法取得相应准驾资格、合法驾驶的守法公民来说，也是不公平的，既无法保障法律的平等适用，也不能体现过罚相当原则，更无法体现行政处罚的威慑效果，进而难以明确行为预期，难以有效预防违法，难以使法律得到严格遵守和一体执行。法条文字及其蕴含的文义是法律解释的起点，法律语词原则上具有明确性的特点，在对法条以其表面意思、通常理解进行适用合乎事物的本质、符合上下文规定和规范目的时，就应当以其通常意思适用法条，此时，法律适用者并没有解释余地或者裁量空间。陈某某主张未取得所驾驶摩托车的准驾资格，不适用“吊销机动车驾驶证”的行政处罚，明显有悖于法条本意。本案中，陈某某驾驶的摩托车于2009年12月达到报废标准，当时即应当办理注销登记和强制报废，但陈某某未依法对摩托车进行登记、未取得摩托车驾驶证、未及时办理注销登记和报废处置，明知摩托车在14年前就应当报废、有重大安全隐患，仍于2023年6月7日驾驶该摩托车上道路行驶，违反了《道路交通安全法》第八条、第十四条、第二十一条等规定，南通交警支队依照该法第一百条第一款、第二款、《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条第一款第九项、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第七项等规定，作出被诉处罚决定，决定对陈某某处以罚款1000元并吊销机动车驾驶证，同时告知两年内不得重新取得机动车驾驶证，具有事实和法律依据，行政裁量合理适当，依法应予支持。综上，陈某某的上诉没有事实和法律依据，依法不予支持。一审法院判决驳回陈某某请求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 殷 勤
审判员 郭德萍
审判员 黄静波
二〇二四年九月二十七日
法官助理 王博然
书记员 丁水仙
编辑团队：薛政 黄琳娜 初相钰 赵绮
