![]()
蔡小雪，一级高级法官、原最高人民法院行政审判庭审判长、首届全国审判业务专家。梁凤云，最高人民法院行政审判庭副庭长、第九届“全国十大杰出青年法学家”。
本文共4万余字，篇幅较长，故拆分为上、下两期发布。两期内容分别包括：
《行政诉讼法》于1990年10月1日起正式实施，实施20多年来在解决行政争议，保护公民权利，促使执法人员树立依法行政意识，促进行政机关依法行政和法治政府建设等方面发挥了革命性的作用。随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调的“立案难”“审理难”“执行难”等问题也日益突出，人民群众对行政诉讼中存在的这些问题反映强烈。为了解决这些突出问题，适应依法执政、依法行政，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的新要求，在《行政诉讼法》颁布25年后该法有必要予以修改。2003年，《行政诉讼法》修改第一次被列为第十届全国人大常委会立法规划二类项目。在此期间，学术界和司法实务界积极建言献策，在每年的“两会”上，全国人大代表和政协委员经常提出修法意见和建议，为《行政诉讼法》修改列入正式立法计划奠定了良好基础。2008年，第十一届全国人大常委会将其列为立法规划一类项目。第十一届全国人大会议期间，共有1个代表团，669人次代表提出了23件关于修改《行政诉讼法》的议案，12名代表提出了9件关于修改《行政诉讼法》的建议。2010年，全国人大再次将《行政诉讼法》的修改列入立法计划。全国人大法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》的修改调研工作。立法机关高度重视这部法律的修订工作，特别是重视解决《行政诉讼法》实施中面临的实际问题。在修订过程中，立法机关多次与最高人民法院一道联合调研，共同研究问题和起草条文。立法机关尤其关注实践中的突出问题，采取旁听行政案件审理、阅卷、派人到行政审判一线蹲点等方式了解行政审判实践，了解行政审判面临的问题和困难。2013年立法机关两次召开17个省、自治区、直辖市人大法制机构、政府法制部门、人民法院和人民检察院参加的座谈会。2014年5月29日，立法机关召开座谈会，听取有关专家学者、全国人大代表和协会组织对《行政诉讼法修正案（草案）》的意见。2014年7月1日，立法机关在吉林召开《行政诉讼法》修改座谈会，听取北京、河北、内蒙古等14个省级人大法制机构、政府法制办、法院和检察院的意见。2014年6月，立法机关到浙江、江苏就行政诉讼管辖探索和行政机关负责人出庭应诉制度进行专题调研。2014年6月，立法机关到北京市高级人民法院调研，听取北京市三级法院对《行政诉讼法修正案（草案）》的意见。2014年7月，立法机关到吉林延边州进行调研，听取州、市两级人大、政府、法院、检察院和律师意见。最高人民法院对本次修改工作也极为重视，专门成立了由最高人民法院党组副书记、副院长江必新担任组长，行政审判庭等部门有关同志参加的《行政诉讼法》修改研究小组。从2011年开始，为了增强调研的实效性、针对性，应全国人大法工委行政法室的提议，研究小组采取与行政法室联合调研的方式。两家先后赴山东青岛、湖南长沙等地进行实地调研，广泛听取了来自基层法院、基层行政机关、律师、人大代表、政协委员的意见，选取基层法院旁听了若干起行政案件，采取多种方式了解行政诉讼实践情况。同时，《行政诉讼法》修改研究小组从2011年8月开始，就《行政诉讼法》修改召开专门会议并作细致部署，要求各地法院认真收集人民法院行政审判工作存在的问题和难点。2011年9月，研究小组在综合各方意见的基础上，草拟了《行政诉讼法（人民法院建议稿）》。研究小组随后在天津市高级人民法院、北京市高级人民法院等地和最高人民法院召开了20余次的座谈会、专家论证会、征求意见会等，就人民法院建议稿征求了包括全国人大法工委行政法室、最高人民检察院、国务院法制办等部门、最高人民法院司改办、研究室、立案一庭、赔偿办等部门的意见和建议。期间，人民法院建议稿草拟了40余稿。2013年12月，最高人民法院向立法机关提交了《中华人民共和国行政诉讼法（人民法院建议稿）》（以下简称《行政诉讼法人民法院建议稿》）。在修法工作中立法机关把握了以下几点原则：一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权；三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。立法机关在与最高人民法院、国务院法制办公室等方面沟通协调、反复研究，在充分论证并取得基本共识的基础上，形成了《行政诉讼法修正案（草案）》。2013年12月25日，第十二届全国人大常委会第6次会议第一次对《行政诉讼法修正案（草案）》进行了分组审议。会后，立法机关就《行政诉讼法修正案（草案）》印发地方各级人大常委会和国务院部门、部分高等院校、科研机构征求意见。中国人大网全文公布草案，征求社会公众意见。2013年12月31日至2014年1月30日，共有1483名网民就《行政诉讼法修正案（草案）》提出了5436条意见。立法机关还收到42封群众来信。各界对“立案难”、受案范围等给予了高度关注，分别有484名网民提出了505条意见和381名网民提出了394条意见。意见还比较集中的问题主要是行政审判体制改革、行政复议机关是否当被告、建立民事争议与行政争议交叉解决机制、完善证据规则、完善判决制度等。立法机关在第一次审议的基础上，草拟出《行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》。该审议稿对行政行为、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、起诉期限、有限调解、明显不当等问题作了补充规定。2014年8月29日，第十二届全国人大常委会第十次会议对《行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》进行了分组审议。会后，根据常委委员和人大代表提出的意见和建议，草案又增加规定了法律法规规章授权组织、行政协议、行政诉讼管辖、拒不出庭中途退庭的惩戒措施、适用民事诉讼法等规定。之后，二审稿在中国人大网上公开征求意见，共有1586名网民提出了2300条意见，群众来信23封。意见比较集中的主要是立法目的、立案难、行政审判体制、受案范围、规范性文件的审查、管辖、行政公益诉讼、公民代理、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作被告、起诉和受理、调解、行政争议与民事争议交叉案件、判决、检察监督、裁判的执行等。此次《行政诉讼法》的修改，扩大了受案范围，畅通了诉讼渠道，扩大了原告资格的范围，完善了诉讼程序，比如证据制度，判决形式、简易程序，加强了检察机关对诉讼活动的监督。立法过程中存在的比较大的争议，《行政诉讼法》最后也都作了比较妥善的处理。比如扩大了行政诉讼受案范围，将规章以下的规范文件纳入法院审查的范围，设立行政机关负责人出庭应诉制度，规定复议机关当共同被告，规定检察机关对诉讼活动进行监督，还对要不要设立行政法院的问题作出了回应。最后有些对行政诉讼法提出的合理建议在修法时并没有被采纳，这是因为立法是根据实践的发展对实践经验的总结，不能过于理想化。2014年10月28日，第十二届全国人大常委会第十一次会议对《行政诉讼法修正案（草案三次审议稿）》进行了分组审议。根据十八届四中全会的精神，草案对立案登记、行政诉讼管辖等问题又作了新的规定。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。同日，中华人民共和国主席习近平签署第15号主席令，决定自2015年5月1日起施行。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，此次修改是对《行政诉讼法》的第二次修改，确立了人民检察院提起行政公益诉讼的制度。即：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此，我国行政诉讼制度更加完备，推动国家治理体系和治理能力现代化的作用更加凸显。修订后的《行政诉讼法》受到了包括实务界和学术界等社会各方面的高度评价，有评论认为这次修法保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，必将成为法治政府建设和法治中国建设的重大推力。这次修法在以下几个方面实现了制度创举：第一，立法宗旨作了重大调整，更加符合行政诉讼的定位。在立法宗旨部分，将正确改为公正，恢复了司法应追究的目的；增加了“解决行政争议”，重申了定分止争的功能，将有力推动人民法院案结事了；删除了“维护行政机关”的内容，回归了司法机关的本位。第二，受案范围有了重大变化，行政诉讼受案范围有所扩大。本法全文删除了“具体行政行为”的表述，代之以“行政行为”，为人民法院依法受理行政案件排除了障碍；受案范围中增加了“行政协议”（行政合同）、行政征收、行政补偿等规定，将更有效地化解各类行政争议；明确规范性文件可以一并审查的规定，加大了对“红头文件”的监督力度。这些内容为人民法院依法受理和审理行政案件提供了法律依据。第三，跨行政区域管辖写入条文，为行政审判体制机制留下制度空间。按照十八届四中全会的部署，行政审判体制改革正在紧张有序进行，立法机关在条文中明确“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，管辖调整不再限于“第一审”案件，也不再限于“基层人民法院”，为行政审判体制改革留下制度空间。第四，当事人资格更加明晰，有利于准确确定权利义务。明确原告资格，受案门槛进一步宽松；明确第三人资格，有利于保障行政程序相关人的合法权益；对于经复议的案件复议机关作被告，有利于破解行政复议机关维持率极高，变形为“维持会”的现象；明确在行政诉讼中对原行政行为与行政复议行为一并审查，有利于加强行政复议机关的司法监督，也有利于促进行政复议功能的发挥。第五，写入重大证据规则，证据制度更加完善。举证责任的内容更加丰富和科学；确立了不能为证明行政行为合法性调取证据规则、非法证据排除规则、质证和认证规则等，进一步促进了行政诉讼证据制度的完善。第六，受理案件门槛降低，人民群众“告状难”问题有望缓解。根据十八届四中全会精神，首次在诉讼法中规定了立案登记制度；起诉期限由原来的三个月增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限；明确规定了人民法院既不立案又不作出裁定，可以向上一级法院起诉的“飞跃起诉”制度。第七，规定对行政机关非法干扰审判活动的制裁措施，保障司法权威。明确规定行政机关拒不出庭、无故中途退庭、欺骗胁迫原告撤诉等行为的惩戒或者处罚措施。对于拒不执行人民法院生效裁判的，增加了对行政机关负责人个人罚款、行政机关不履行公告、对行政机关主管人员直接责任人员拘留等的规定，为维护人民法院权威提供了良好制度保障。第八，健全判决制度，有利于实质性化解纠纷。将“明显不当”的行为纳入可撤销的范围，加大了对合法不合理的行政行为的监督和制约；明确“重大且明显违法”的行政行为，人民法院可以作出无效判决；明确了继续确认、给付判决，增强对行政机关的监督力度；适度扩大了变更判决的适用范围，不再仅限于“行政处罚显失公正”；对应受案范围的扩大，明确了对行政合同案件的判决类型。第九，改革审理程序，诉讼程序更加科学。吸收中央司改任务和司法文件“简易程序”的规定，将有助于提高诉讼效率；明确涉及行政许可、登记、征收征用和行政裁决案件，人民法院可以一并审理，厘清了民行交叉案件的审理规则；在坚持不适用调解的前提下，例外规定了调解领域；由于行政案件特殊性，一审二审审理期限适当延长。第十，明确可以适用《民事诉讼法》，构建了完整的《行政诉讼法》体系。对于《行政诉讼法》没有规定的，可以适用《民事诉讼法》的规定。这一规定为人民法院民事诉讼程序审理案件，为健全科学的行政诉讼制度提供了法律依据。（1）制定行政诉讼法司法解释，落实修改后的《行政诉讼法》《行政诉讼法》修改的内容，特别是新规定、新创制的内容较多，但相关规定又比较原则和笼统，迫切需要对相关规定作出解释。在新法颁布之后，各地法院迫切希望最高人民法院对行政诉讼法的新规定，特别是一些重大的制度作出统一解释。由于2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，以下简称1999年《执行行政诉讼法若干解释》）。这就在事实上造成了新旧司法解释并存的局面。在司法实践中，地方法院对于如何正确适用新《行政诉讼法》、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法，造成了法律适用的不统一。根据院党组的安排部署，新《行政诉讼法》司法解释列入2016年起草计划。2016年初，行政审判庭下发通知要求各高院报送人民法院在贯彻实施新行政诉讼法和司法解释方面的问题和建议。起草小组对这些问题进行了汇总、归纳。在办案压力极大的情况下，在内蒙古、陕西等地对相关问题作了多次调研，收集地方法院尤其是基层法院的意见建议。各级法院工作十分积极认真，各方第一次汇总的意见建议就多达800余条。该司法解释的起草主要坚持以下原则：一是依法解释原则。二是突出重点原则。三是可行实用原则。四是广泛听取意见原则。2017年11月13日，由最高人民法院审判委员会讨论通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》），并于2018年2月8日正式实施。这部司法解释是在党的十九大胜利召开之后最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一次全面总结、汇总，是中国行政诉讼制度发展的重要标尺，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。这部司法解释的主要内容是：第一、明确行政诉讼受案范围边界，既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象。为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：一是不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。二是过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。一般不属于可诉的行为。三是协助执行行为，亦不属于可诉的行为。四是内部层级监督行为属于不可诉的行为。五是，信访办理行为不具有可诉性。第二、总结行政诉讼管辖改革成果，既要解决“诉讼主客场”的问题，又要遵循“两便”原则。行政诉讼管辖改革，特别是跨行政区划法院管辖改革，是十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题的重大决策，也是新《行政诉讼法》的重要规定。党的十八届四中全会提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”在司法实践中，跨行政区划法院改革已经取得重要突破。为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革，《行诉解释》根据上述政策法律依据，就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行《行政诉讼法》第18条第2款的规定。此外，为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题，《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查，确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理，方便当事人诉讼，《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。第三、明确界定当事人资格，既要畅通救济渠道，又要确保有限司法资源效益的最大化。在行政诉讼原告资格方面，根据《行政诉讼法》第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定：一是投诉举报者的原告资格。《行诉解释》明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。二是债权人的原告资格。司法解释规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是非营利法人的原告主体资格。司法解释规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。在行政诉讼被告方面，主要明确了以下几个方面的内容：一是明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。二是明确村委会和居委会的被告资格。即，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。三是明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。第四、完善行政诉讼证据规则，既要力求恢复客观真实，又要坚持程序公正的导向。《行诉解释》在以下几个方面作了规定：一是细化非法证据排除规则。司法解释规定，《行政诉讼法》第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是明确当事人的到庭义务。司法解释规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是明确因被告原因导致损害的举证规则。司法解释规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。第五、全面落实立案登记制度，既要保障当事人合法诉权，又要保证起诉符合法律规定。在全面落实立案登记制度方面，《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定：一是明确起诉人提交必要起诉材料的义务。司法解释规定，依照《行政诉讼法》第49条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：原告的身份证明材料以及有效联系方式；被诉行政行为或者不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交身份证明和代理权限证明等材料。二是明确人民法院的审查权力和释明义务。司法解释规定，依照《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合《行政诉讼法》规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。三是明确复议维持情形下的起诉期限。司法解释规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。四是，明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。司法解释规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。![]()
第六、规范审理判决程序，既要确保案件得到公正审理，又要注意提高诉讼实效。《行诉解释》主要作了以下规定：一是明确滥用回避申请权的法律后果。司法实践中，个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的，随意提出回避申请。《行诉解释》规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。二是明确拒绝陈述的法律后果。《行诉解释》规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。三是明确确认无效判决规则。《行诉解释》规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。四是明确共同过错的赔偿责任。司法解释规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。五是明确不作为赔偿责任。司法解释规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。第七、规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。新《行政诉讼法》规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定：一是适度扩大行政机关负责人的范围，确保制度落地生根。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度，《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。司法解释规定，《行政诉讼法》第3条第3款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。二是明确应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。司法解释规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。司法解释规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。司法解释规定，《行政诉讼法》第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。五是明确不出庭应诉的不利后果。即，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。第八、落实复议机关作共同被告制度，既要强化行政复议监督职能，又要聚焦真正争议的解决。新《行政诉讼法》为了强化行政复议监督职能，明确规定行政复议机关维持原行政行为的，复议机关作共同被告。为了在强化行政复议机关监督职能前提下，保证争议真正得到解决，《行诉解释》作了如下规定：一是明确复议决定维持原行政行为的概念。《行政诉讼法》第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。二是明确复议机关作共同被告的法定性。复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。三是明确复议机关作共同被告时的举证责任。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。四是明确复议机关作共同被告时的裁判规则。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。第九、细化规范性文件附带审查，既要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定：一是明确规范性文件制定机关的权利。人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能存在不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。二是明确规范性文件审查的具体方式。人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第64条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。三是明确规范性文件不合法的处理方式。人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。四是明确规范性文件审查的审判监督程序。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。以上所述法律、司法解释、司法文件、司法政策等构成了我国行政诉讼制度的基本内容。尤其是最高人民法院制定的众多司法解释，在充分吸收实践经验和理论成果的基础上，对适用《行政诉讼法》作了一系列的规定，为确保《行政诉讼法》的实施提供了制度保障。随着经济社会的快速发展，社会利益格局日益多元化和复杂化，人民群众依法维权的意识不断提高，行政争议数量与日俱增。有效解决行政争议，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到国家的长治久安。《行政诉讼法》修改时在第一条中将“解决行政争议”作为立法目的予以确定，旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治方式解决行政争议，增强公民、法人和其他组织的法治意识，引导全社会信任法律，依法维权。人民法院依法审理行政案件，坚持依法裁判和协调化解相结合，在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下，依法开展调解和解工作，促进行政争议实质性化解。2008年1月14日，最高人民法院发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，对于促进行政诉讼当事人和解，妥善化解行政争议起到了重要的推动作用。各级人民法院通过搭建导向、沟通、规范等平台加大对行政争议的协调、和解、调解力度，一大批行政争议，特别是涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性争议，得到了妥善化解，实现了法律效果和社会效果的有机统一。新《行政诉讼法》实施后，全国法院一审行政案件撤诉的比例虽有所下降，但仍在高位运行，2015年为21.35％，2016年为19.65％。在调解和解过程中，一些行政机关积极与当事人进行协商沟通，主动纠正违法行政行为，争取当事人的理解认同，行政机关依法行政、积极化解行政争议的意识和能力进一步提升，接受人民法院依法判决的意识进一步增强。和解调解的司法经验又进一步上升为法律规定。修改后的《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解；但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。这一规定虽然限定了行政案件适用调解的范围，但却开启了行政案件可以适用调解的新篇章。修改后的《行政诉讼法》第3条将被诉行政机关负责人应当出庭应诉明确为法律义务。最高人民法院严格贯彻新《行政诉讼法》规定，不断加强与国务院法制办等有关部门的沟通协调，积极推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实。各级行政机关高度重视，认真落实行政机关负责人出庭应诉制度。地方各级人民法院纷纷制定出台促进行政机关负责人出庭应诉的制度规定，为行政机关依法出庭应诉提供保障。新《行政诉讼法》实施两年多来，行政机关负责人出庭应诉日益成为常态。2016年6月27日，在最高人民法院的积极推动和参与下，国务院办公厅印发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求各级行政机关支持人民法院依法受理和审理行政案件、依法履行出庭职责、积极履行人民法院生效判决、加强行政应诉能力建设等。同年7月28日，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步明确了行政机关负责人出庭应诉的范围，进一步提出了促进和支持行政机关依法应诉的相关要求。实践证明，行政机关负责人出庭应诉，增强了行政机关依法行政的意识，从源头上预防和减少行政争议的发生；有利于行政机关负责人了解执法现状，推动生效裁判的及时执行；彰显了行政机关勇于接受监督、敢于承担责任的良好形象；缓解了“官”民矛盾，推动了行政争议的实质性化解。为保障和方便当事人依法行使诉讼权利，减轻当事人诉讼负担，保证人民法院公正、及时审理行政案件，最高人民法院于2010年下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，要求各高级人民法院结合工作实际确定若干基层法院积极开展行政诉讼简易程序试点工作。地方各级人民法院根据最高人民法院要求，制定开展行政诉讼简易程序的规章制度，积极推行行政案件适用简易程序的试点工作，减少当事人诉累，提高行政诉讼效率，节约司法成本。这一经验已为新行政诉讼法所吸收，修改后的《行政诉讼法》第82条明确规定，人民法院审理第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。根据中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点，各级人民法院积极推动建立纠纷多元化解机制，实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼的有机衔接、相互协调，形成化解行政争议的社会合力。2015年4月9日，最高人民法院在四川省眉山市召开了全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会。2016年6月29日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。意见指出，人民法院要加强与行政机关的沟通协调，促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。支持行政机关根据当事人申请或者依职权进行调解、裁决，或者依法作出其他处理。在治安管理、社会保障、交通事故赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、物业管理、环境污染、知识产权、证券期货等重点领域，支持行政机关或者行政调解组织依法开展行政和解、行政调解工作。在《行政复议法》实施过程中，由于复议机关与作出原行政行为机关的上下级关系，以及复议机关不愿成为被告等原因，导致行政复议的维持率偏高，产生了“一味维持”的“维持会”问题，深受社会各界诟病。新《行政诉讼法》规定，复议机关决定维持原行政行为的，复议机关与作出原行政行为的机关是共同被告。这一规定的目的就是解决复议机关复议维持率偏高，导致复议虚化、程序空转的问题，有效发挥复议制度内部层级监督的功能，助力法治政府建设。两年多来，各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法，复议机关作共同被告的案件大幅增加。国土资源部2015年单独作被告案件128件，因复议作共同被告案件163件，合计比2014年上升780％；2015年，上海市法院自新《行政诉讼法》实施后共受理以国务院部门作被告的行政案件61件，受理以市政府为被告的案件366件（此两处主要是共同被告），同比上升27.2倍。随着“双被告”规定的逐步实施，复议机关的维持率不断下降。2015年全国行政复议机关作出维持决定的比例为54.59％，比2014年下降超过5个百分点；2016年作出维持决定的比例为48.48％，又比2015年下降超过6个百分点。同时，全国行政复议机关作出撤销、变更、确认违法、责令履行等纠正原行政行为的决定由2013年的8.28％、2014年的10.03％上升到2015年的13.32％、2016的16.75％，2016年复议纠错率是2013年的两倍多。这一变化表明，包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高，复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好。在依法纠错的同时，人民法院坚持“审理一案，规范一片”的工作思路，对行为合法、程序正当的行政行为，依法驳回行政相对人的诉讼请求，依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理职能。多年来，各级人民法院自觉将履行行政审判职能与服务党和国家中心工作紧密结合起来，通过依法审理行政案件，确保宪法法律统一实施，确保中央政令畅通。比如，依法审结鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚案、卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环境影响报告书审查同意案、辽宁依生生物制药有限公司诉国家食品药品监督管理总局拖延履行职责案、中华环保联合会诉贵州省修文县环境保护局公开环境信息公开案等重大案件，为规范市场监管格局、加强环境保护、规范行政许可和审批、促使行政机关依法履职、推进透明政府建设等方面发挥了强有力的司法保障。中国共产党高度重视法治政府建设，2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》，提出了法治政府建设的总体目标，即到2020年基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》的发布，为人民法院行政审判工作提供了前所未有的发展机遇和重要动力。围绕这一目标，人民法院全面遵循《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》提出的努力方向，准确把握《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》的基本精神和实质，坚持合法性审查原则，注意支持行政执法体制机制的改革和完善。对于确属“重大”的改革事项，坚持立法先行、于法有据；认真分析相关改革事项是否符合中央的要求，对于符合中央部署的改革事项，做到依法支持、稳步推进；认真审查相关改革事项是否符合正当法律程序，对于符合正当法律程序的事项，积极提供相应司法保障；认真把握依法审查是否影响行政执法体制改革效率，对于涉及具有紧迫性的改革事项，依法维护改革的实际成效。同时，人民法院主动适应政府职能转变的新形势，不断加强对超越职权、滥用职权等违法行政行为的监督力度，不断加强对应当履行法定职责而不履行、应当作为而不作为的渎职失职行为的监督力度。大力促进行政审批改革，规范行政裁量基准和行政执法程序，推进公共服务优化和规范文件审查，监督落实权力清单、责任清单和负面清单，加快推进法治政府建设进程，为法治政府在五年内如期建成提供有力支持。行政审判体制机制改革是中国共产党的十八大和党的十八届三中、四中全会确定的重要改革任务，其中管辖制度改革是行政审判体制机制改革的核心。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；探索建立检察机关提起公益诉讼制度，等等。党的十八届四中全会明确提出，最高人民法院设立巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件。2014年12月2日，中共中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。2014年底，根据中央部署，最高人民法院在深圳和沈阳分别设立第一巡回法庭和第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。2016年11月1日，中共中央全面深化改革领导小组第二十九次会议批准最高人民法院增设巡回法庭，在南京、郑州、重庆、西安分别设立第三、第四、第五、第六巡回法庭，进一步发挥跨行政区域审理重大行政和民商事案件的作用，更好满足群众司法需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。从目前运行的实际情况来看，最高人民法院巡回法庭和北京、上海两地跨行政区划法院已取得积极成效，社会各界普遍给予高度评价。2015年最高人民法院第二巡回法庭共受理行政案件193件，占比22％，其中跨省行政和民商事案件共计133件，占全庭受理行政和民商事案件的19.73％；2015年2月至2016年6月，最高人民法院第一巡回法庭共审结行政案件838件，其中裁定指令再审15件，提审8件。其他各巡回法庭的行政案件的收案和结案量，也基本都占各巡回法庭收、结案总量的60％左右。2014年底，根据中共中央的统一部署和最高人民法院的部署要求，北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院依托铁路中级法院相继成立，成为首批跨行政区划的试点法院。北京、上海两地跨行政区划法院成立后，初步构建起了“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。2015年，北京市第四中级人民法院共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，占受理案件总数的73.8％。是2014年全北京市法院受理同类行政案件总数216件的6.5倍，占2015年北京全市各中级人民法院受理一审行政案件（不包括北京知识产权法院受理的知识产权行政案件）总数的54.27％。2016年，该院受理一审行政案件2893件，比2015年又增长107.09％，达到2014年同类案件总数的13.4倍。上海市第三中级人民法院因与上海知识产权法院合署办公，受理行政案件的比例相对低一些，2015年共受理行政案件610件，占受理案件总数的20.24％。实践已经证明，跨行政区划法院在保护行政相对人合法权益、促进行政争议实质性化解、推动法治政府建设方面显示出越来越突出的作用和成效。2008年1月，最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》。《规定》充分吸收了各地人民法院所采取的“提级管辖”和“异地交叉管辖”的成功经验，大大缓解了立案难的状况，促进了裁判标准的统一，保证了人民法院公正审判。2015年6月17日，最高人民法院下发了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，要求各高级人民法院结合本地实际制定改革方案，积极慎重推进行政案件跨行政区划集中管辖改革，目前已经批准了广东等近20个省市上报的行政诉讼管辖改革方案，集中管辖改革已经取得良好成效。2015年3月23日，贵州省高级人民法院出台《关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》，经最高人民法院批准，于2015年5月1日起在全省基层法院范围内全面开展行政诉讼相对集中管辖改革工作，成为全国首个在全省辖区范围内推行行政诉讼案件集中管辖的法院。2015年5月1日至2016年5月20日，贵州全省法院受理一审行政案件9181件，同比上升266.38％，行政诉讼受到的干预明显减少，案件质量显著提高。中国共产党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会发布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，正式拉开了行政公益诉讼的序幕。决定发布后，最高人民法院依法积极开展检察机关探索提起行政公益诉讼司法改革，先后四次召开会议，两次下发通知，就推进检察机关提起公益诉讼试点工作进行部署。2016年4月，最高人民法院召开人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作座谈会，下发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对人民法院审理此类案件的具体程序作了规定。全国各试点地区法院严格按照全国人大授权决定，《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关规范性文件的规定，积极支持检察机关提起公益诉讼，依法维护国家利益和公共利益。在试点的基础上，全国人大常委会于2017年6月27日对民事诉讼法和行政诉讼法进行了修改，增设了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的制度，并自2017年7月1日起实施。实践表明，行政公益诉讼制度对于维护国家利益和社会公共利益，推动行政治理体系和治理能力现代化，日益发挥出不可替代的重要作用。坚持以审判为中心的理念，充分发挥庭审的核心作用，推进庭审实质化，严格依法举证、质证和审查运用证据，认真落实由被告对行政行为承担举证责任的原则，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用；强化合议庭负责制，落实最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，确立法官的办案主体地位，列明权力清单，强化合议庭审判职责；细化行政诉讼简易程序规则，积极开展行政诉讼简易程序试点，实行繁简分流，减轻当事人讼累，缓解法院案多人少矛盾，实现“复杂案件精审细研慎判，简单案件及时简审快判”；全面深化行政裁判文书样式改革，新编、修订132种行政诉讼文书样式并上网发布，提升行政裁判文书制作水平；推行“裁执分离”改革，最高人民法院出台专门司法解释，明确了“法院审查，政府实施”的裁执分离体制。目前，浙江、吉林、内蒙古、山东等地法院积极推行“裁执分离”，取得了初步成效；探索建立行政程序与诉讼程序的解纷对接机制，探索利用立案预登记，充分发挥律师法律援助或者委托第三方组织在化解行政争议中的积极作用。人民群众和社会各界对司法实践中“同案不同判”的问题格外关注，特别是行政审判，涉及的法律规范层级和门类较多，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范适用尺度等疑难问题。为了准确适用法律，最高人民法院不断加强对下监督指导，除了制定发布了一大批司法解释、规范性文件、批复答复外，还通过典型案例等加强监督指导，确保行政案件的公正审理，维护法律适用的统一性。通过办理二审和再审案件，推动建立发回重审、指令再审案件信息反馈机制，及时发现和纠正下级法院的错误裁判，进一步提升审判质量，维护法律适用的统一性。2012年至2016年间，全国法院共审结二审行政案件288943件，其中改判、发回21615件；共审结再审行政案件6509件，其中改判1490件。同时，不断完善符合行政审判特点的绩效考核和案件质量评估监督制度，并深入开展行政案件申诉上访专项治理活动，不断增强行政审判司法能力，提升司法公信力。实践表明，审级监督和审判管理的加强直接带动了行政审判质量的稳步提升。五年间，全国行政案件的二审改发率和提起再审率双双持续降低，前者分别为8.39％、7.97％、7.72％、7.55％、6.86％，后者分别为0.99％、1.06％、0.97％、0.63％、0.54％。召开全国行政审判工作会议是统一思想认识、分析形势任务、部署工作举措的重要方式和载体。1989年7月24日至8月15日，全国法院行政审判工作研讨会在山东省威海市召开，这是新中国成立以来法院系统第一次全国性的行政审判研讨会。1990年9月13日至18日，最高人民法院在河南郑州召开第一次全国法院行政审判工作会议，对于贯彻落实即将实施的《行政诉讼法》起到了重要的推动作用。此后，最高人民法院又召开了多次全国性的行政审判专门会议及其他研讨会、座谈会等。2007年3月27日，第五次全国行政审判工作会议在北京召开。时任中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志出席了会议并作讲话，对行政审判工作的健康发展起到了巨大的推动作用。2018年1月9日，最高人民法院召开全国行政审判工作座谈会，就进一步深入贯彻落实党的十九大精神，推进行政审判体制机制改革，提升行政审判质效，发挥行政审判职能作用进行部署。2019年，最高人民法院将适时召开了第六次全国行政审判工作会议，这将是党的十八大以来全国法院和各级行政机关践行全面依法治国战略的一次十分重要的会议。会议将对全面加强行政审判工作、促进法治政府建设、推进依法治国进程、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。中国共产党的十八届四中全会明确要求实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，党的十九大就进一步做好法治宣传教育工作提出新的要求，强调要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。行政审判面对行政机关和社会公众，在普法方面有着自身特色与优势。一方面，审理行政案件既是明辨是非、定分止争的过程，也是提高法律意识、普及法律知识、树立法治权威、彰显法治力量的过程。另一方面，借助办理案件传播社会主义法治文化，弘扬社会主义法治理念，对于促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法意义重大。近年来，各级人民法院通过公开开庭、巡回法庭、庭审直播、生效裁判文书统一上网和公开查询及定期发布典型案例等生动直观的形式，进行以案释法，讲好法治故事、传播法治精神，让履行审判职能过程变成普法过程，让当事人在庭审前后与庭审当中能感触到法律的脉动，体会到司法的温暖，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》精神，最高人民法院起草了人民法院贯彻落实意见的实施意见，提出具体任务措施，将普法责任纳入司法工作流程，融入司法行为规范；根据落实普法责任制部际联席会议第一次全体会议部署，紧密结合“七五”普法规划，协调全院各职能部门，汇总编纂了最高人民法院机关普法责任清单，研究确立了年度普法工作规划，为下一步工作开展提供基本遵循。为充分发挥以点带面的示范作用，经征询全国各高级人民法院意见并与全国普法办协调，将北京市海淀区法院和江苏省靖江市法院作为全国“谁执法谁普法”示范点，带动全国各级法院扎实开展普法工作；向全国普法办推荐中国法院博物馆作为全国法制宣传教育基地，引领社会教育，开展法制宣传。同时，继续加强组织庭审观摩活动的力度，将一批法院作为推进依法行政的干部法制教育基地。最高人民法院注重发挥典型案例对法治的导向和引领作用，从全国法院征集了第一批以案释法案例和法治宣传教育活动案例，依托司法大数据研究院和信息化平台，初步建立了以案释法数据库；坚持裁判文书以“上网是常态、不上网是例外”为原则，目前已建成世界上存储量最大的裁判文书网，近3900万份裁判文书实现了在线即时查询，极大方便了案件当事人，得到了社会公众、专家学者和法律实务界的一致好评，有力地推动了普法工作向纵深发展。各级人民法院不断创新庭审方式，通过设立巡回法庭开展巡回审判，采取车载法庭、渔排法庭、下乡办案等灵活多样的方式传播法治正能量。不断加强庭审释明，积极引导当事人正确行使诉权、理性表达诉求。不断加强裁判文书说理，努力让当事人赢得清楚、输得明白，让社会公众能够从阅读裁判文书中感受到司法的公平正义。不断加强互联网庭审直播工作，目前全国法院已经有几十万件在线的庭审直播录像，社会公众可随时上网观看庭审视频。最高人民法院在起草司法解释或者制定规范性文件过程中，对社会关注度高、涉及利益面广的事项，广泛听取公众意见，动员社会各方面广泛参与，增强社会公众对拟出台的司法解释和规范性文件的理解和认可。司法解释和规范性文件出台后，利用形式多样的平台对公众进行解释和说明，把司法解释制定和制度建设过程变成普法过程。各级法院利用国家宪法日、法律颁布实施纪念日、法律法规宣传月（宣传周、宣传日）等时间节点，积极组织开展富有特色、形式多样、生动活泼的公众开放日活动。通过司法公开平台和各类平面、网络媒体向当事人推送相关典型案例及资料、法律规范。利用各地法院博物馆，以及在一些法院周围设立法律聊吧，开辟法治公园、法治走廊等形式，为公众提供学习法律知识的场所，进行普法宣传。在《行政诉讼法》实施的30年里，中国行政审判经过多年的司法实践，积累了丰富的审判经验，取得了举世瞩目的成绩和发展。随着中国法治国家、法治政府、法治社会的全面推进，社会利益格局深刻调整，行政诉讼在发展中呈现出一些新的特点。2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》，为行政审判走向良性发展提供了前所未有的重要契机。人民群众通过法治渠道维护自身合法权益的观念进一步增强，利益需求日趋多元化，行政诉讼案件进入良性增长的阶段；人民法院坚持严格司法，监督行政机关依法行政，助力法治政府建设的作用发挥得越来越好；行政机关尊重人民法院依法审判，坚持依法行政的意识和水平不断提高，良性的“官”民关系和法治国家的目标展现出越来越清晰的图景。同时，伴随着深化改革和经济转型，新旧观念、体制和实践并存，司法改革向纵深推进，审判工作面临着重重考验。人民法院面临的司法环境虽然趋好，但得到根本性扭转尚需时日；行政审判队伍总体“量小质弱”的面貌仍未根本改观，日益增长的案件数量给行政审判工作带来了巨大压力；行政审判体制机制改革发展的任务繁重紧迫，行政审判承担的助力法治政府建设、推动依法治国的责任越来越重；新《行政诉讼法》的全面实施，行政审判面临的新型法律问题和实践问题亟待解决。历史已证明，行政法治是实现依法治国的关键，而行政审判是推进行政法治的重要保障，在中国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的今天，行政审判已经走进了法治舞台的中央。
编辑团队：薛政 黄琳娜 初相钰 赵绮
