摘 要
为了提升档案验收的治理效能，城建档案验收治理实践中创新发展出告知承诺制，并初现制度雏形。在城建档案验收引入告知承诺制的现实基础可以从政策规范、服务型政府以及行政效能原则三个方面予以证成。城建档案验收告知承诺制在实践运作中呈现出事前指导、事中承诺和事后核查的逻辑构造。为更好发挥城建档案验收告知承诺制的治理价值，应在《城市建设档案管理规定》作出专门规定，明确其适用范围、实施程序以及法律责任，使其实施具有明确法律规范依据，从而推动城建档案验收告知承诺制的全面实施，并切实提升档案验收治理的实际效能。
城建档案验收告知承诺制的
实践逻辑与立法完善
1
问题的提出
为进一步提高城建档案验收效率和服务质量，住房城乡建设部印发的《关于新形势下进一步加强城市建设档案管理工作的通知》（建办规〔2024〕1号）增设了“告知承诺移交”这一种极具创新的档案验收方式，明确要求城建档案管理部门健全移交方式，推行城建档案验收实施告知承诺制。在此种导向指引下，告知承诺制逐渐成为城建档案验收实践中的重要创新范式，浙江、山东、安徽、河南等地相继出台相关意见办法、实施细则和工作规程，对城建档案验收告知承诺制的内容和程序予以细化，并在档案验收实践中予以推行，以提高档案验收的治理能力。但是缺憾在于，与如火如荼的档案验收告知承诺制改革试点相比，档案学界尤其是法学界对于这一实践探索的探讨显得较为薄弱。虽然已有学者探讨了该如何提升建设工程档案验收成效，[1-3]也有学者研究了重大建设项目的档案验收模式，[4]但既有研究尚未详细论证城建档案验收告知承诺制实践运作的内在逻辑，也没有专门探讨该如何在《城市建设档案管理规定》（以下简称《规定》）中构建告知承诺制的规范体系。鉴于此，本文将基于城建档案验收告知承诺制已有的实践和规范，探寻其得以兴起的现实基础，分析总结其实践运作的内在逻辑，同时结合当前立法的不足之处提出完善建议，试图将城建档案验收告知承诺制纳入法治轨道，为提升档案治理效能提供法治支撑，以期推进新时代城建档案验收工作的高质量发展。
城建档案验收告知承诺制的
现实基础
2
在档案验收管理领域中推广告知承诺制并非毫无根基，其实施的可行性与必要性分别体现在立法、理念和原则三个方面。
2.1 立法基础：政策文件法律规范支撑
2020年10月，国务院办公厅印发了《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42号），要求各地区、各部门在政务服务中全面推行告知承诺制。随后，不同地区、不同部门也在工程建设项目档案验收领域相继出台了实施告知承诺制的具体政策方案，以践行告知承诺制助力提升档案验收效率。例如，《东营市住房和城乡建设管理局关于实行建设工程档案验收告知承诺制的通知》（东建字〔2021〕87号）就档案验收告知承诺制的实施设计了更加明确的操作方案；《进一步优化房屋建筑和市政基础设施工程建设项目竣工联合验收的指导意见》（内建质〔2023〕140号）提出“各地城建档案管理部门应规范城建档案竣工验收告知承诺制办理需具备的基本条件和办理程序”。可见，中央政策的提倡是告知承诺制在档案验收中得以迅速推广应用的重要基础，而且，我国地方档案立法中也存在零星的告知承诺制条款，能够为在中央立法中系统构建城建档案验收告知承诺制提供一定的立法基础。只是现有地方立法中告知承诺制条款数量有限，规定的较为简单且立法位阶有限，如《河南省城市建设档案管理办法》第12条、《〈济南市城市建设档案管理规定〉实施细则》第17条、《聊城市城乡建设档案管理办法》第13条、《青岛市城乡建设档案管理办法》第11条、《郴州市城乡建设档案管理办法》第9条、《江西省城市建设档案管理办法》第15条至第19条及第31条就是为数不多的几个在地方立法中设定档案验收告知承诺制的条款。
2.2 理念基础：契合服务型政府的要求
总体上看，城建档案验收告知承诺制遵循了“高效便民”的原则，有力推动了服务型政府的建设。这主要表现在以下两点：一方面，告知承诺制的适用深刻践行并体现出了以人民为中心的服务理念。对于建设单位而言，在档案验收过程中适用告知承诺制意味着申请材料的简化，建设单位不用再等待“验收决定作出的法定期限”，这就极大地减轻了其在验收过程中所负担的经济和机会成本，提升了建设工程的经济效益。也就是说，告知承诺制在档案验收领域的实践应用，是以实现和保障建设单位的利益诉求为导向，最大限度地缩短了建设单位取得档案验收意见的时间，尽可能方便其办理其他手续，以便能够让建设项目尽快投入使用，这就从整体上降低建设单位的制度性交易成本（包括人力、物力成本）。并且，对档案管理部门而言，告知承诺制相较于传统档案验收方式有助于提高管理效率、降低行政成本，其在告知承诺制的实施过程中扮演着服务者的角色，要为建设单位提供更为优质的档案验收服务。另一方面，告知承诺制的运用促进了档案验收法律关系的平等化、协商化转向。在传统的城建档案验收关系中，档案管理部门与建设单位之间处于管理与被管理的关系，双方主体的法律地位并不具有对等性，是一种“命令—控制”的管制模式。但告知承诺制的实施革新了传统档案验收“命令—控制”的特征，凸显了建设单位的主体性地位，更加契合其利益诉求，而且在程序设计上更注重档案管理部门与建设单位之间的沟通交流。经沟通交流后，传统单方性的档案验收行为就演变为“基于协商的行政行为”。[5]不难看出，在采取告知承诺制的模式下，档案验收双方之间逐步建立一种和谐、相对平等的行政法律关系，更多强调双方的平等对话与协商合作，不再是隶属与被隶属的关系。换言之，整个档案验收过程需要双方主体的合作才能顺利完成监管目标，这就打破了传统档案管理部门占据绝对主导地位的验收方式，充分体现了建设单位的主体地位，反映了“多元共治”的观念。
2.3 原则基础：契合行政效能基本内涵
行政效能原则要求行政机关以尽可能少的行政成本获取最大程度的行政目标。[6]就制度建构论上的规范要求而言，行政效能原则既要行政活动优先考虑市场或社会的自我调节，又要确保管理或服务制度达到效益最大化。[7]根据此要求，档案管理部门在城建档案的验收过程中应当推动建设单位自我规制、实现效益最大化。就此而言，档案验收告知承诺制的实践运作无疑与行政效能原则的具体要求高度契合。
一方面，档案验收告知承诺制的实施是以建设单位的自我规制为核心。具体而言，通过对于承诺按时提交档案材料的建设单位先行作出档案验收决定，以及对建设单位的违诺行为进行信用惩戒，从正面激励和反向惩戒的双重维度激活建设单位自我规制的意愿，从而引导并促进建设单位积极履约和践行承诺。
另一方面，城建档案验收告知承诺制是对传统档案验收程序的简化设计，可以在提高档案验收效能的同时降低建设单位的程序负担。按照告知承诺制的程序设计，只要建设单位作出符合条件的书面承诺，档案管理部门便不需要再进行实质审查，而直接作出验收决定。[8]由此可见，与传统档案验收方式相较，告知承诺制大幅缩短了档案验收时间和简化了档案验收流程，这无疑极大推动了档案验收程序的快速进行，提升了档案验收的治理效能，并减轻了建设单位的程序负担，显著降低了建设项目投入使用的时间成本。综上而言，行政效能原则为城建档案验收告知承诺制的推广实施提供了正当性支撑。
3
城建档案验收告知承诺制的
实践逻辑
立足行政过程的角度观察，城建档案验收告知承诺制的实践运作逻辑可以从事前指导、事中承诺和事后核查三个维度予以阐释。
3.1 事前指导：督促建设单位合规
在建设单位提交验收申请之前，档案管理部门可结合建设项目的竣工时间提前介入开展业务上的指导，对建设单位申请档案验收提供辅导。档案管理部门之所以要提前采取提示建议、信息披露、提供咨询等方式开展行政指导，为建设单位准备相关的城建档案材料提供指引与帮助，其目的在于促进其自我规制，督促其作出符合档案验收具体条件的行为，从而引导建设单位自行合规。
一方面，档案管理部门需要提供可信度较高的信息服务，即提前告知建设单位档案验收移交的具体条件和规范标准，并作出详尽的解释说明，影响其行为选择，引导其应该“怎么做”；另一方面，档案管理部门还要重点检查评估建设单位究竟“做的怎么样”，通过建议、指示等方式催促建设单位按照验收标准整改，为之后档案验收告知承诺制的有效实施奠定基础。
正是通过事前的行政指导，为建设单位提供准确的档案验收有关信息，才能够使其更为明确地知道档案验收所需提交的材料，少走不必要的弯路。从指导内容上看，根据《建设项目档案监督指导工作指南》第3.2条的要求，档案管理部门要“了解建设单位档案工作的需求，有针对性地开展多种多样的指导服务，并做好指导服务的工作记录，注意收集反馈信息。”当然，作为一种柔性行政行为，档案行政指导在实施过程中应保持克制，不应在该行政行为实施的全过程中产生减损相对人的权利或增加相对人的义务。[9]
3.2 事中承诺：提高档案验收效率
与传统的档案验收方式相比较，告知承诺制的适用改变并再造了城建档案验收决定作出的程序，确保档案验收程序便捷且快速进行，极大地提升了档案验收效率。在实践中，“工程档案验收告知承诺制”的推行，可以使建设单位在申请当天就能拿到验收意见书。[10]从实施程序上看，档案验收告知承诺制事中决定的基本环节通常包括“告知—承诺—作出验收决定”。具体而言，档案管理部门的准确、全面告知是前提。[11]档案管理部门须将档案验收材料的标准、要求等梳理清楚，全面、准确、一次性地告知行政相对人。如此，才能使行政相对人作出有效、准确的承诺。之后，相对人通过签署书面承诺书保证自身满足法定条件，行政主体基于相对人已签署承诺书的基础事实推定其符合法定条件，如此便可省去事前大量核查程序，既节省了执法资源、提高了执法效率，又方便了相对人。[12]这就意味着，在档案管理部门告知承诺内容及法律责任，建设单位对相关事项作出书面承诺后，其便无须履行实质审查的义务，只要对建设单位已提交的材料进行形式审查后便可直接出具作出档案验收的决定。究其根本，档案管理部门之所以能够快速出具验收意见，其背后的逻辑是假定建设单位能够切实履行承诺，信任其提供符合法定要求的城建档案材料。具体而言，档案管理部门相信建设单位的承诺，并以告知承诺制为媒介在城建档案验收过程中给予建设单位一种制度化的信任资源。[13]可见，建设单位是以自身的信用承诺担保简化了档案验收的决定程序，省略了本应由档案管理部门进行的实质审查，转由建设单位签署承诺书的方式自负其责，这就会在无形中加快了档案验收的办理速度。
3.3 事后核查：防范信用投机风险
城建档案管理部门在出具验收意见以后，还要及时对建设单位承诺履行的情况进行核查，并根据事后核查的结果追究建设单位的法律责任，以确保其提供符合法律规定的城建档案材料。从某种程度上讲，城建档案管理部门作出验收决定后的事后核查，才是确保告知承诺制有效实施的重要保障。换言之，事后核查的主要目的是确保建设单位遵守承诺，在承诺时限内形成符合法律规定的建设工程档案，并完成移交，避免产生“验而不交”的问题。由此可见，事后核查其实是将本应在事前进行的实质审查调换到验收决定作出后展开，删除了验收决定作出前的实质审查。从实质逻辑上讲，事后核查程序发挥着代替实质审查的作用。[14]在这个意义上，事后核查方式已经改变并颠覆了传统档案验收中的义务承担方式，使得档案管理部门轻事前审查、重事后核查，建设单位轻取得验收决定、重事后守法信诺，档案验收的监管重心从事前转向事后。这实际上是一种动态的事后监管模式，城建档案管理部门需要既对于建设单位移交报送档案过程中的违法行为进行查处及行政处罚，又要对其承诺的真实性和履行情况进行核查及实施相应的信用惩戒措施，而且，从核查期限上看，城建档案管理部门应在建设单位的承诺时限之前就开展核查工作，从而尽早发现和排除建设单位的信用投机风险，避免损害档案验收管理秩序。
城建档案验收告知承诺制的
立法完善
4
目前亟需尽快修订完善《规定》，对城建档案验收告知承诺制作出专门规定，及时把地方实践经验转化为中央立法，以弥补其合法性缺失的问题，使档案验收工作依法有序进行。从制度设计层面来看，城建档案验收告知承诺制规范体系的核心要素有三：一是档案验收告知承诺制的适用范围，二是档案验收告知承诺制的实施程序，三是档案验收告知承诺制的法律责任。
4.1 修订完善《规定》
《规定》自1997年施行以来，至今已27年的时间。但从具体实践来看，《规定》的具体条文已比较滞后，并未对档案验收的治理变革作出及时回应。这就无法为档案验收告知承诺制的实践运作提供更为有效和精确的指引，在一定程度上阻碍了告知承诺制在城建档案验收管理中全面推广，不利于规范城建档案验收行政管理的行为。从具体条款上看，档案验收告知承诺制的实施与《规定》的内容不一致，会对职权法定原则造成冲击，继而产生合法性危机，亟须进行调适。理论上讲，新形势下加强和规范档案治理，既要坚持过去行之有效的制度和规定，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的办法和规定。[15-17]也就是说，对于告知承诺制这样极具创新性的档案验收治理变革，不能仅仅考虑到档案验收管理的实际需要，还要将其纳入法治化的轨道之上。在行政法治的框架下，对档案验收告知承诺制最基本的要求是依法行使，这就需要从依法治档层面对档案验收告知承诺制改革进行规范化构建。
由上可知，档案验收告知承诺制的实施缺乏法律规范支撑，面对此种合法性争议，及时修改《规定》是解决合法性困境的重要手段。因此，从立法论角度看，建议立法者应专章增设档案验收告知承诺制程序，从而解决城建档案管理部门实施告知承诺制无法可依的问题，为档案验收告知承诺制的法治化建设提供坚实的规范基础。一方面，必须认真总结不同地区、不同层级档案管理部门有关告知承诺制的经验做法，从地方立法中及时提炼出具有可复制、可推广的有益经验，使告知承诺制成为《规定》的重要组成部分；另一方面，应坚持运用法治方式推进城建档案验收告知承诺制的实施，须结合其实践特点，对城建档案验收告知承诺制进行规范建构，指导城建档案验收告知承诺制依法有序的展开。可以说，只有加强顶层设计，及时修改《规定》，对告知承诺制进行精巧的制度设计，才能促使档案验收告知承诺制走得更远，因应档案验收治理实践的发展。
4.2 限定档案验收告知承诺制的适用范围
城建档案验收告知承诺制应适用于合适的建设工程、信用良好的建设单位。其一，档案验收告知承诺制适用于中低风险的建设工程。实际上，并不是所有建设项目的档案验收都能采取告知承诺制，而应要坚持维护秩序与安全的底线，对适用范围有所限定。尽管城建档案验收采取告知承诺制的方式能极大提高行政效率，但也要防范因过度程序简化而对公共利益造成损害，这就须将一些可能产生负面影响的建设项目排除适用档案验收告知承诺制。进一步讲，如何实现档案验收中国家利益、公共利益与个人利益合理的平衡，防范可能存在的违法风险，应当成为构建档案验收制度的基本思路。[18]就此而言，笔者认为，对于涉及国家安全、公共安全、生态环境的建设项目，因其潜在风险大、可能产生严重的不良后果以及损害社会公共利益，立法应规定不宜采取告知承诺制方式办理档案验收。具体来讲，档案管理部门应编制可以适用告知承诺制的档案验收事项清单，明确何种建设工程可以采取档案验收告知承诺制，并向社会公布。针对清单目录之外的建设工程，城建档案验收不得采取告知承诺制。当然，档案验收告知承诺制清单编制完成之后不是一成不变的，而是要随着经济社会的发展及时作出动态调整，以满足档案验收工作的实际需求。对此，档案管理部门要紧跟时代步伐，根据职能变化及法律法规的“立、改、废”状况，对清单内容及时审查并更新。[19]
其二，档案验收告知承诺制适用于信用良好的建设单位。是否适用城建档案验收告知承诺制应与建设单位信用状况与否相挂钩，对不同信用状况的建设单位应采取不同的档案验收措施。其中，对于信用状况良好的建设单位，城建档案验收宜采取告知承诺制，以加快建设单位的项目投入使用；相反，对于信用状况不良或者存在曾作出虚假承诺情形的建设单位，在其信用状况修复以前，不得适用告知承诺制办理城建档案验收。
4.3 规范档案验收告知承诺制的实施程序
构建合理的档案验收告知承诺制实施程序，不仅能够保障和提升档案验收的治理效能，还能够预防建设单位的虚假承诺。从步骤顺序上看，城建档案验收告知承诺制实施程序的规范构建主要包括以下四个方面的内容。第一，建立信用筛选机制。鉴于档案验收告知承诺制的适用对建设单位的信用状况要求较高，因此在适用告知承诺前对建设单位的信用状况进行评估筛选就显得十分有必要。针对建设单位的信用审查能够在不影响行政审批效率的前提下，对申请人承诺的真实性予以推断。[20]这就可以提前过滤掉存在不良信用记录的失信主体，有效防范建设单位的信用投机主义行为。第二，明确程序自选机制。在档案验收管理中是否适用告知承诺制应充分尊重建设单位的主观意愿，档案管理部门应充分告知建设单位享有完整的程序选择权。也就是说，建设单位作出承诺后，在城建档案管理部门作出档案验收决定前，其可以决定撤回承诺申请，不选择告知承诺制方式办理城建档验收，转而选择常规的档案验收程序办理。第三，构建告知承诺书公开制度。承诺书既承载了建设单位信用承诺担保的内容，又是档案管理部门实施后续核查、规制评价等监管工作的核心依据。[21-22]因此，及时向社会公开档案验收的告知承诺书，不仅能够借助公开的方式倒逼建设单位自律，防范建设单位的信用投机行为，还能够增强档案验收信息的透明度、监督档案管理部门依法验收，从而防范档案管理部门的失范行为。第四，规定事后核查的内容和时限。对适用告知承诺制的建设工程，档案管理部门应及时检查建设单位履行情况是否符合承诺，以确保其按承诺移交建设工程的竣工档案。从功能上看，事后核查目的在于通过合法性的评价手段确保档案法律规定的贯彻实施，发挥其应有的风险控制功能。[23]这意味着事后核查在实践中发挥着风险防范的作用，因此为了尽早发现并排除建设单位违反承诺且不按规定移交档案的行为，防止档案管理部门出现监管真空的问题，有必要规定明确的核查时限，以切实确保事后核查开展的及时性。
4.4 明确档案验收告知承诺制的法律责任
妥当设置法律责任是确保档案验收告知承诺制有效实施的重要保障。对违反告知承诺制实施要求的档案验收法律关系主体设置妥当的法律责任，不仅能够维护档案验收管理秩序、实现预定的档案管理目标，还能够惩戒违法行为、预防违诺行为。鉴于档案验收告知承诺制的实施具有“先上车后买票”的特点，以及因建设单位违反承诺可能带来严重后果，可从档案管理部门和建设单位两个方面来构建梯度性的法律责任体系。对于行政主体法律责任的设定而言，档案管理部门所应承担的法律责任与其职权行使密切相关，大致包括：（1）滥用档案验收职权，如不遵守档案验收告知承诺制的程序要求；（2）未依法开展事后核查对建设单位的履诺行为进行及时检查。当然，从责任类型上看，为了协调档案管理部门工作人员依法行政与告知承诺制改革之间的内在张力，可以探索引入并建立容错免责的责任体系。进言之，对尽到审慎审查义务档案管理部门工作人员尽职免责，减轻或免予追究其法律责任，有利于进一步消除档案管理部门工作人员的履职风险顾虑，从而促进在档案验收管理中快速推行告知承诺制改革。
对于行政相对人法律责任的设定而言，建设单位承担法律责任的前提是其存在违法行为或者提供虚假承诺。一方面，建设单位要履行及时移交完整、真实档案材料的义务，若是违反法定义务，相关法律规范亦设定了相应的违法责任。例如，根据《规定》第6条的规定，建设单位应在工程竣工验收后三个月内提交建设工程档案，否则就应按照《建设工程质量管理条例》第59条的规定责令改正或实施行政处罚。另一方面，建设单位未按规定移交档案材料在主观上也具有违反承诺的特征，需要承担因虚假承诺所引发更重的信用责任。从惩戒手段上看，信用责任的类型多元复杂、动态开放，包括拒绝行政许可或行政给付，加大监管力度，禁止获得金融市场融资等诸多类型。[24]可见，信用责任通过提高建设单位的失信成本，增加其守信收益，以倒逼建设单位自觉履行承诺，并遏制其在以后实施新的失信行为。
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结语
《“十四五”全国档案事业发展规划》提出了“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”的发展目标。作为一种新型的柔性监管模式，档案管理部门在档案验收过程中引入告知承诺制，能够提升行政效能、降低行政成本以及优化营商环境，这种新型规制措施已逐渐成为提升档案验收治理效能的重要途径。显然，城建档案验收告知承诺制不仅有利于促进城建档案管理部门的职能转变，助推档案事业的高质量发展，还有助于推动档案治理体系和治理能力的现代化。因此，为充分发挥告知承诺制在档案验收领域的治理价值和制度红利，有必要及时修订完善《规定》，在档案验收领域构建告知承诺制的规范体系，通过专门条款明确其适用范围、实施程序和法律责任，从而在档案验收领域全面深入推行告知承诺制，促使档案验收提质增效，提升依法治档、科学管档的水平。
作者/聂帅钧
《档案管理》2024年6期
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