202406理论探讨|基层减负背景下基层档案中心在档案规范化中的效用研究

路云生，赵志超，张玉静，刘旭光

基层减负背景下基层档案中心在档案规范化中的效用研究

      基层治理是国家治理的基石。提升基层治理能力，是实现我国治理体系和能力现代化的根本和前提。[1]我国幅员辽阔、人口众多，基层治理难度大。进入21世纪后，随着国力快速增强和人民群众对美好生活需求的提升，基层工作量连年大幅增加，但整体治理能力的现代化程度发展并不平衡，基层治理面临着较大的挑战。在这种背景下，基层减负成为重要议题。基层减负着力解决基层治理中的形式主义突出的问题，大力整治不良作风，为身处关键时期的基层政府和一线人员解决不良作风带来的负担。[2]档案工作是基层治理的关键环节，档案能够发挥广泛、统一的资政作用，档案的规范化治理能够有效赋能基层减负，而目前档案工作不仅没能成为基层工作的抓手与助力，反而增加基层工作的负担，阻碍“基层减负”的进程。

      学界对基层减负问题的研究主要集中在对基层减负难点与挑战的分析，如对“越减越负”，[3]“责任甩锅”，[4]“加压式减负”[5]的深入探讨。也有学者聚焦基层档案，从微观层面的档案整理过程提出基层单位的归档方法，[6-8]仍缺乏从宏观角度对基层档案工作的资政效用的探讨。需要对档案工作在基层治理中的地位、作用进行重新审视，进一步推进档案理论与基层治理的结合，探索档案工作在基层治理中发展的新路径，使档案规范化成为基层减负的助力。本研究从基层档案规范化视角出发，深究造成许多事务性工作事倍功半的原因，探索应用基层档案中心实现档案规范化的效用，助力基层减负。

      1.1 基层减负背景

      基层减负就是要把干部从一些无谓的事务中解脱出来，为基层干部干事创业创造良好条件。[9]自2018年起中央针对基层减负问题多次发文，其中对解决“发文”过度留痕问题的规定层层深入，将其作为评判“标准”与解决“目标”，并指出发展的“数据”方向。[10,11]2018年中共中央办公厅下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，指出要明晰督查、检查、考核的内容和标准来减轻基层的超负荷问题，不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏；2019年中国中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，其中提到要严格控制层层发文，加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，[12]并将2019年定为“基层减负年”；2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，提出推动相关部门督查检查考核结果互认互用，探索运用“互联网+督查”，让数据多“跑腿”，让干部群众少“跑路”。[13]

      在中央多次强调基层减负的重要性的背景下，通过优化发文及考核留痕的管理机制来切实减轻基层干部的工作负担成为问题关键。其中，档案作为基层工作中各种文件的最终形态，其管理是基层工作的基础性环节和基层管理体制的重要组成部分，档案管理流程的数字化、规范化和高效化可以减少冗余事务、提升工作效率，[14-16]有效避免形式主义问题，在整体上为基层减负提供重要支持。

      1.2 基层档案治理的现状分析

      基层工作中的档案管理目前主要面临两大挑战，对减负进程造成了一定阻碍。

      一是数据驱动下档案管理转型的跟进不足。基层工作中的文件、资料、报表、数据等都是档案的表现形式。大数据时代，数据成为档案实现现代化利用的终极答案。基层各项工作的落实、推进、考核等各个环节都需要数据支撑，但由于管理的主客观条件所限，目前的基层治理工作中存在无通用数据、无连续数据、无可信数据的“三无”局面，影响基层治理中档案数据价值的发挥。

      二是档案的收集、存储不当问题。一方面，基层工作中出现“过度留痕”、重“痕”不重“绩”现象，一些保存价值不大的材料纳入归档范围，会使得基层干部群众对档案工作产生误解。[17]另一方面，基层工作中也存在得出结论后不对基础数据及时整理归档的现象。基层工作如果缺乏规范化的档案收集与归档的流程，一旦管理人员变更，会因为没有匹配的索引机制而无法使用档案数据，数据的参考价值无法发挥，从而造成重复劳动加大基层管理压力。

      针对目前档案管理模式的数据化转型不足与管理过程中所存在的缺陷带来的基层管理压力，本研究提出建立基层档案中心进行基层治理档案规范化建设这一策略，采用档案管理能力先集中化再向外辐射的方式，实现基层档案工作标准一致、口径统一、数据有效、应用融合，即档案工作规范化，提高基层工作效率，助力基层减负。

      档案规范化是对档案进行系统化、标准化管理，确保档案的收集、整理、保管、利用等各个环节都遵循一定的规则和标准，通过提供决策支持、促进信息共享、加强监督和评估、推动治理创新以及加强公众参与等方式，直面档案治理的数据转型与基本管理流程的不足，助力基层治理主体提升治理效率和治理水平，减轻基层工作的负担。

      2.1 “档案+数字系统”，促进基层档案信息共享

      “档案+数字系统”的融合性档案规范化治理策略，为基层档案部门间信息共享和公众信息利用提供了创新的解决方案。通过构建先进的数字化档案系统，基层治理主体能够实现档案信息的快速查询、便捷共享和高效利用，不仅极大地减少了单个部门信息获取的时间和成本，而且通过打破信息孤岛，促进了不同部门之间的无缝沟通和协作，从而提升了整体治理的效率和协同性。此外，档案数字系统为公众提供了更加开放和透明的信息访问渠道，最终实现数据和信息“多跑腿”，公众“少跑腿”或“不跑腿”，[18,19]增强公众对基层治理工作的了解和信任，激发公众参与治理的积极性。

      通过实施“档案+数字系统”，基层治理在信息共享、透明度提升和公众参与方面迈出了坚实的步伐，为构建开放、互动、高效的治理体系奠定了坚实的基础。

      2.2 “档案+数据分析”，基层决策支持、流程优化与监督评估整合

      在数字化浪潮的推动下，“档案+数据”的管理模式逐渐成为组织决策的重要工具。档案规范化能够将原本分散、无序的档案信息转化为结构化、易于分析的数据资源，通过整合归档文件中不同类型的档案数据，构建起统一的数据视图，实现关键信息的快速提取和趋势分析，从而洞察基层业务发展的方向和模式，为基层决策、工作流程优化、督查和评估提供全面、准确的信息基础。

      具体来说，档案中保存了丰富的历史数据和政策实施记录，规范化的档案数据管理帮助基层治理主体了解过去政策的效果、社会问题的演变规律以及群众的反应，提高决策的科学性和有效性。同时，对过去成功经验和问题的呈现，能够进行针对性地改进，优化基层工作流程。通过对比历史数据和当前数据，也能够了解政策执行的效果和问题，及时进行调整和优化，为公众提供监督和支持服务，提升透明度和公信力。

      2.3 “档案+社会共治”，推动治理创新与公众参与

      档案工作在推动基层治理创新和加强公众参与方面发挥着至关重要的作用，“档案+社会共治”模式能够为基层治理注入新活力。

      在基层治理创新方面主要表现在通过深入挖掘与分析档案信息发现社会问题的规律和趋势，为基层治理提供新的思路和方法。例如，通过分析历史档案数据预测发展趋势，或对比不同地区档案中的治理经验，找出适合本地区的治理模式和策略，以提高基层治理水平，推动社区的和谐、稳定和发展。以张家港“打造宝元街”项目为例，规范化档案工作在拆迁治理中发挥了关键作用。为拆迁的每一栋老房子建档拍照，详细记录拆迁前的原始信息，确保了居民在拆迁中可能遇到的矛盾纠纷均有档可查。同时，对拆迁前后的变化进行建档归档，以保障居民的合法权益防范化解矛盾纠纷，利用档案的记忆价值缓解群众的顾虑，推动了拆迁工作的顺利进行。

      此外，在“共治”创新方面，档案信息服务的提供增强了公众对基层治理工作的了解和信任。公众可以通过查阅档案了解当地的历史、文化和政策等信息，为基层治理提供有建设性的参考意见和建议。这一公众参与治理的渠道和平台，能够鼓励公众积极参与基层治理工作，共同推动社会的进步和发展。

      档案规范化的作用发挥是一个相互关联、相互促进的过程，即只有做好信息共享，才能提高决策支持的效率、降低监督和评估成本，最终实现治理创新和公众参与。档案规范化的各部分赋能构建高效、透明、创新和包容的基层治理体系，助力基层治理主体更好地应对社会变化，推动基层减负的进程。

      3.1 档案规范化发挥作用的场域：基层档案中心

      基层档案服务中心是一种社会化、集约化和专业化的文件档案管理机构，它的设置一般不像档案室一样隶属于一种文件形成单位，而是按地区、系统建立的介于文件形成单位和地方综合档案馆之间的一种过渡性文件、档案和数据的综合管理机构。[20]

      在基层档案服务中心的早期发展阶段，其主要体现为公共属性，以满足社会对档案服务的基本需求。随着服务能力的提升和市场机制的引入，后期可以逐步融入商业属性，以增强服务的可持续性和适应性。基层档案服务中心在档案化工作流程中发挥着关键作用，通过提供建档、整理分类、保护和编研等专业技术，促进不同建档主体之间的协调与合作，实现建档资源的集约利用和建档成果的充分共享。[21-23]

      基层档案服务中心的运作通过集中化的档案管理，能够有效解决基层单位在人力资源、物质资源以及标准统一性方面的不足。这种集中化再辐射的策略，实现了档案数据的有效性和应用的融合性，为档案规范化提供了坚实的基础和广阔的发展空间。

      3.2 基层档案中心在社区档案规范化治理中的实际应用

      3.2.1 以社区档案服务中心为主体，社区、行政部门、居民三方立体联动

      社区是最小的一级基层单位，如今社区成为城市和乡村管理工作的依托和落脚点，社区档案是社区建设和发展的一项重要业务工作内容，[24-27]基层档案服务中心是基层档案规范化管理的实施场所，以社区为场域中心，辐射带动行政部门、居民，实现三方立体联动，推动档案规范化并实现基层减负。

      （1）社区档案服务中心的集中化带动。首先，确定档案管理的顶层指导。社区通过全面调研明确档案管理的需求和目标，摸清已有档案底数，并建立切合实际的档案管理制度，制定档案管理的操作手册和流程图，为档案管理人员的操作和社区居民的使用提供指导。在顶层指导下对档案管理流程进行优化，实现档案的集中管理和统一利用。通过设立社区档案服务中心，配备必要的人力和管理设备，提高档案管理的效率和质量。

      在设立档案服务中心实现基础档案管理的前提下，积极推进档案数字化、数据化建设，发挥档案规范化的数字、数据效用。利用基层档案中心的技术优势建立档案管理信息系统，实现档案的电子化查询和利用以方便社区居民查询档案信息，提高档案的利用效率和管理安全性。比如济南历下区泉城路街道在街道党群服务中心、试点社区党群服务站设立档案查询专区，将服务场所接入山东省档案查询利用平台，打造“网上申请、远程办理、就近取档”的“六级联动”档案查阅体系，实现便民档案服务。

      此外，基层档案服务中心能够加强自身档案宣传工作，以增强社区人员的档案意识。通过社区宣传栏、微信公众号等渠道向居民宣传档案知识和管理规定，提升居民的参与度。如展示社区历史变迁、介绍优秀人物事迹等，能够有效增强居民对社区的归属感，有效降低基层社区动员和组织活动的成本。

      （2）行政部门的协调配合。由于社会经济发展水平的限制，市场、企业、非政府组织等第三方力量的发展都还不够成熟，要在社区公共服务供给过程中发挥相应的作用还必须借助政府的支持和推动。失去政府作用的发挥，社区很难自发形成一个多元化的运转顺畅的公共服务体系。[28]

      相关行政部门将部分权力下放社区或在社区建立微政务服务中心，将行政管理系统与社区档案服务中心的系统对接，一方面可以实时采集社区各类数据信息为政策制定提供一手依据，另一方面，政策可以直达社区，提高传导效率，并获取居民的反馈信息。相关单位联动，使居民日常生活中常用到的一些服务可以通过社区档案服务中心一站式办理，如户籍产权、入托入学、婚丧生育、就业退休、医疗康养等，以提升政策的传导效率和社区服务的响应速度。

      （3）居民的参与反馈。在基层档案服务中心的辐射带动下，居民按照基层档案中心的档案管理要求及时上报相关信息，通过档案服务中心查询所需的信息，并在微政务服务中心办理业务，有相关诉求和建议可及时提报并获取反馈。此外，应当倡导居民积极参与档案管理活动，如档案捐赠、档案整理等，促进社区居民自治和民主管理。

      3.2.2 基层档案中心档案规范化治理效果的实证分析

      （1）基层服务提供质量：提升档案信息检索与查询效率。基层档案中心积极推进档案数字化、数据化建设，通过数字化档案管理系统实现档案规范化。通过提供快速、高效的档案信息检索与查询功能，显著提高了社区工作人员和居民获取档案信息的速度。效率的提升直接减轻了基层工作人员在档案检索、复制和提供上的人力和时间成本。同时，居民能够迅速找到所需信息，减少了因等待或信息不明确而产生的额外咨询和奔波，从而降低了居民的生活办事成本和心理压力。

      （2）基层服务获得体验：优化全天候档案查询服务体验。基层档案中心对档案规范化对流程优化、与行政部门的协调配合实现了档案利用体验的升级。数字化手段的应用使得档案查询服务不再受时间与空间的限制，实现了全天候的档案查询服务。能够有效优化居民的服务体验，提高居民的满意度，同时也减少基层工作人员在非工作时间处理档案查询请求的需要。居民可以根据自己的时间安排查询档案，减少对基层服务窗口的依赖，从而降低基层服务的工作压力。

      （3）基层治理创新：促进社区自治和民主管理。依托基层档案中心实现的基层档案数据化的建设、居民的参与反馈为社区自治和民主管理提供了强有力的支撑。系统集中管理与共享档案信息，为社区工作人员提供丰富的数据支持，促进了社区规划与项目管理的科学性，减少因决策不当而产生的反复和资源浪费。此外，社区能够基于档案信息开展更为精细化、个性化的服务与管理，提升服务的针对性和有效性，减轻基层工作人员在服务提供上的负担。同时，居民能够方便地查询到与个人相关的档案信息，增强了信息的透明度与公开性，使居民能够更加积极地参与到社区治理中来。

      基层档案中心在基层治理实现档案规范化的过程中大有可为，但其前路漫漫，道阻且长。在当前国家全面推进减负工作的背景下，基层档案规范化显得尤为重要。基层工作人员常常面临繁重的文书和档案管理任务，导致工作效率低下，负担过重。因此，通过基层档案中心的建设和发展，实现档案管理的集约化、数字化和数据化，有助于减轻基层工作人员的负担，提高工作效率，进而提升基层治理水平。

      作为基层档案人，我们应深入基层调研，积极思考、敢于创新、勇于作为，走出以基层档案为中心实现档案规范化助力基层减负的新路。通过不断优化档案管理流程、推进档案数字化建设、加强档案宣传教育等举措，推动基层档案工作的现代化和高效化，为实现基层减负和提升基层治理水平贡献力量。