摘 要
随着国家治理体系与能力的现代化进程加速,档案治理亦步入深化发展阶段,提升档案治理效能成为新时代的迫切呼唤。本文在动力机制理论的基础上,深入剖析了推动档案治理效能提升的内在价值驱动与外在环境激励,并构建出关于档案治理效能提升动力机制的结构模型。根据模型针对性地提出了优化策略,如强化治理主体的多元协作,完善制度框架以固本强基,利用技术创新赋能档案治理,注重治理效果的评估与持续改进,旨在全方位提升档案治理效能,有力助推档案治理体系与能力的现代化进程。
档案治理效能提升的
动力机制及推进路径
提升档案治理效能,既是档案工作自身发展的内在要求,也是时代的需求。为了更好地提升档案治理效能,《“十四五”全国档案事业发展规划》中将提升档案治理效能作为2025年档案事业发展目标之一。学界也从治理主体[1]、制度创新[2]、技术变革[3]、效能评估[4]等角度对档案治理效能提升展开研究,并且提出从共治、法治、智治、善治四个方面提升档案治理效能。[5]但是现有研究是以档案治理效能提升的制约因素为主要研究内容,尚未有从内部因素和外部因素两个角度考量档案治理效能提升。基于此,利用动力机制理论深入剖析促进档案治理效能增进的内在价值动因及外在环境激励因素,并构建出关于档案治理效能提升动力机制的结构模型,以期对档案治理效能提升提供理论参考。
1 档案治理效能提升的内涵
治理体现在治理主体的多元化,治理过程的互动性,治理机制的多效度,治理规则的法制化,以及治理目标的一致性,治理的本质是由国家权力主导向社会权力主导转变的过程。从档案治理活动发生的内在逻辑看,档案治理是档案治理主体与客体的相互作用,档案治理理念、治理目标以及制度相互转化的过程。档案治理主体是档案治理效能实现的根本动力,档案治理理念是档案治理效能实现的价值基础,档案治理目标是档案治理效能实现的目标大导向,制度是档案治理效能实现的工具支撑。[6]
效能是指人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果,它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。效能用来衡量工作成果,效率、效果、效益是衡量效能的依据。学界对治理效能有多种解释,但从效能的基本含义出发,治理效能最基本的内涵是期望达到目标要求的程度,也就是说目标在治理效能中具有核心导向作用,既是作为治理策略与路径的导向性标杆,也明确界定了研究或实践过程中所需达成的核心任务与目标。[7]
档案治理效能的定义已有学者进行了探讨,如认为“档案治理效能”是档案治理效果、效力以及效益的总和[8],“国家治理现代化语境下的档案治理效能是多元治理主体围绕治理现代化目标所进行的制度改革的有效性及取得的治理效益的综合反映”[9],“档案治理主体为实现档案善治目标进行档案治理活动时所展现的能力和所产生的效率、效益和效果的综合体现。[10]”等。
笔者理解的档案治理效能提升是指通过拓宽治理主体、转变治理理念、优化档案管理制度、采用先进技术手段、提高档案管理人员素质等方式,在党的领导下推进档案治理工作的高效化、规范化和科学化,满足人民利益需求,实现档案事业善治的目标。
2 档案治理效能提升的动力机制机制
国家治理能力和治理体系现代化的背景下,档案治理效能提升的动力机制是在中国共产党的领导下,为了使国家档案事业与社会经济发展水平相适应,最大限度满足人民的物质文化和精神文明需求,以最终达到善治为目标,提升档案治理效能的各种动力因素,并相互结合形成一种推动档案治理主体更好地实现档案治理目标的内外因素的有机组合方式。
2.1 动力机制构建原则。动力机制的构建应坚持整体性、动态性和科学性的原则。
(1)整体性。档案治理效能的提升是由各个动力要素共同推动下形成的结果,应被视为档案事业中的一个重要环节。在构建动力机制模型时,应覆盖档案治理涉及的所有动力因素和环节,确保档案治理的每一个环节都能得到有效提升,从而推动整体治理效能的提高。
(2)动态性。动力机制模型应具有灵活性和适应性,能够随着内外部环境的变化而进行调整和优化。档案治理效能的提升是一个内生动力不断累积并向外部动力转化的持续过程,需要不断地进行改进和优化。此外,模型应包括一个有效的反馈循环机制,通过评估和监督等手段,发现问题和不足,通过反馈指导改进工作。
(3)科学性原则。对于动力要素的分析要准确,体系建设完备,具有严密的逻辑。动力机制模型的构建应基于科学的理论依据,如管理理论、系统理论等,通过运用这些理论,可以确保模型的科学性和合理性。此外,动力机制模型应能够辅助决策者为决策提供支持,帮助决策者制定科学合理的档案治理策略和政策。
2.2 动力机制构成要素。分析档案治理效能提升动力机制构成要素是研究档案治理效能提升动力机制的前提,在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,档案治理效能提升的动力机制构成要素是复杂多样的,档案治理效能提升的动力既有内在动力又有外在动力。根据动力机制理论的内涵,[11]可以分为内在动力和外在动力,通过已有研究成果的归纳整理出以下要素。
2.2.1 内在动力因素。内在动力要素包括观念、体制和效能耦合等方面。
(1)档案治理主体观念的转变。在治理现代化的时代背景下,传统的管理理念已经向治理理念转变,更加注重各治理主体之间的协同互动,实现多元协同共治,提升档案治理效能。在传统的档案管理模式下,档案部门是唯一的管理主体,具有较强的行政性,管理方式单一,难以根据实际进行差异化管理。在档案治理环境下,多元化主体共同参与档案治理过程中,以协商共治的方式进行档案工作,从而强化档案治理能力,提高档案治理效能。[12]
(2)档案管理体制的变革。2018年档案机构进行改革,我国档案管理体制由“局馆合一”转向“局馆分设”,此变化带来新的机遇和挑战。[13]在此背景下,需要建全档案局馆协同合作机制,在档案治理中发挥好各自的作用。[14]以机构改革提高依法治档水平,推动局馆协同合作,创新档案工作机制,推动档案事业转型发展和高质量发展。[15]
(3)档案治理效能提升与国家治理现代化发展的耦合需求。党的二十大提出2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化,为提升国家治理效能提供强有力支撑。解决国家治理领域的突出现实问题,是全面提升国家治理效能的突破口。[16]国家治理效能覆盖范围广阔,档案领域是必不可少的一部分,且档案治理效能是促进国家治理效能提升,推进中国式现代化发展的内生动力。
2.2.2 外在动力因素。外在动力要素包括公众需求、政策支持、技术推动和人才引进等方面。
(1)公众对档案工作的需求。社会公众对档案的利用需求是推动档案治理效能提升的重要因素。提升档案治理效能必须要考虑档案治理工作是否符合社会大众的根本利益,为人民服务、档为民用是在开展档案治理工作时坚守的理念,要最大限度地满足人民群众的物质和精神文明需求。随着社会公众档案意识的提高以及用档需求的增加,使得公众对档案的信息需求逐渐多元化,且对档案利用服务质量和效率的要求日益增加。这就需要档案主管部门以需求导向为基础,认真研究用户的利用需求的特征、分析用户的需求规律、准确把握用户的档案需求,提高档案治理工作的用户满意程度。
(2)国家政策制度的支持。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出,提升档案治理效能的主要举措是完善档案治理制度,档案制度是档案治理体系的形成基础。截至2024年7月,国家档案局网站已发布我国档案现行法律1部、档案行政法规2部、档案部门规章12部、档案规范性文件58部,但从内容来看,还存在多元主体协调治理机制缺失,档案治理制度执行的监管机制尚不健全等问题。
(3)信息技术的推动。随着信息技术的发展,技术环境的重大变迁,导致档案管理对象及其管理空间发生变化,需要根据不同环境创建适当的技术工具,推动着档案数字化工作的开展。[17]全面进行数字转型和智能升级,实施“科技兴档”工程,助推档案工作转型升级,是促进档案治理现代化的重要手段,是提高治理效能的重要举措。
(4)档案人才的引进。我国档案人才队伍建设经历了培养档案干部、档案人才专业化、人才强档三个阶段。目前我国档案人才发展规划已逐渐形成新体系,[18]国家档案局2022年以“十四五”时期档案事业发展对人才的需求为导向,在全国档案系统组织开展国家级档案专家、全国档案工匠型人才、全国青年档案业务骨干选拔工作,这些都在更好地将人才优势转化为档案事业发展的有效动能。
图1 档案治理效能提升动力的结构模型
2.3 档案治理效能提升动力机制的结构模型。档案治理效能提升是在一定的内外在因素的共同作用下,为档案治理活动提供持续动力,推动档案治理体系和档案治理能力现代化,实现档案治理现代化和档案事业高质量发展。本文以动力机制理论为基础,构建档案治理效能提升动力机制的概念模型,如图1所示。
2.4 档案治理效能提升动力机制运行过程。档案治理效能提升的动力机制以实现“善治”为目标,其运行过程主要包括明确动力源、动力传导、动力协同以及反馈调整四个部分组成。
(1)动力源是推进档案治理效能提升的内外因素的组合,包括上文中提及的治理主体观念的转变、公众的需求、国家政策制度的支持、信息技术的推动等多方面因素,这些动力源相互作用、相互促进,共同推动档案工作的持续改进和提升。在明确动力源的基础上,对动力源进行开发,即为激发和维持档案治理工作及其效能提升的内在驱动力和外在推动力的过程。可以通过专业培训和激励机制提升档案人才能力,积极引进新技术促进新技术运用等。
(2)动力传导是分析动力源如何作用于档案治理效能提升。治理主体观念的改变推动着多元治理主体的格局出现;国家现代化发展的需求倒推着档案治理效能的提升。公众的档案需求是否满足是档案治理效果的重要体现,这就促使档案治理工作更好地服务于党和国家,更好地服务于人民群众;制定和完善档案工作的各项法律制度,包括档案管理制度、档案利用制度、档案保密制度等,为档案治理提供制度保障和约束,推动档案治理规范化,同时,要建立健全档案工作的组织架构,明确各级档案部门和管理人员的职责和权限,确保档案治理的各项任务能够得到有效执行和落实,形成上下联动的工作格局;各种高新技术手段的引进,加强档案信息化建设,实现档案信息的数字化、网络化和智能化管理,改善了档案治理的方法,提升了档案治理的现代化水平;高素质人才的加入更能提供针对性的策略,提高档案治理效率。
(3)动力协同是考虑不同动力源之间如何相互作用,从而形成一种与提升档案治理效能目标一致的合力。档案治理主体观念的转变和国家治理现代化深入的发展是档案治理效能提升的内部动力因素,随着国家治理现代化水平的提高,人们的民主意识、主人翁意识增强,推动着治理主体观念的改变;同样,治理主体的意识在改变,范围在扩大,更能促进国家现代化的发展,使提高档案治理效能成为一种共识。在外部动力因素中,每个因素也在相互影响。技术创新是提升档案治理效能的重要驱动力,而人才则是技术创新和应用的关键。二者的协同作用体现在技术创新推动人才发展,人才发展又进一步促进技术创新。
一方面,技术创新为人才提供了新的发展平台和空间,使得人才能够在实践中不断提升自身的能力和水平;另一方面,人才的发展也为技术创新提供了源源不断的动力,使得技术创新能够持续进行,不断推动档案治理工作的进步,技术创新与人才素质的提高能够推动档案治理向数字化、智能化方向发展。
档案治理工作需要内部管理的优化和外部合作的加强相互协同,共同提升治理效能。内部管理优化包括流程优化、制度完善、人员素质提升等方面,这些措施可以提高档案治理工作的效率和质量。
外部合作则包括与相关部门、机构、社会组织的合作与交流,通过共享资源、互通有无,共同推动档案治理工作的开展。档案治理的各种动力因素相互作用,内外部协同工作,可以形成合力,推动档案治理效能的全面提升。
(4)反馈调整是档案治理效能提升动力机制输出的结果对整个动力机制运行过程产生影响的过程,通过反馈,检查动力机制,及时收集和分析档案治理过程中的问题和不足,对动力机制进行调整和优化,使动力机制与档案治理的实际需求保持同步,实现档案治理效能持续提升。
3 档案治理效能提升的优化策略及路径
3.1 优化档案治理主体结构,协同档案治理多元主体。档案治理主体包括档案主管部门、各级各类档案馆、社会组织以及公众等,[19]各主体权责界定要明确。
发挥档案主管部门、各级各类档案馆、社会组织以及公众等多元治理主体的协同作用,形成透明度高且全民参与的档案治理体系。档案主管部门总揽治理全局,起领导作用,对档案治理进程以及治理成果共享做好宏观把控,同时能独立形式档案监督、检查等行政权力,通过机制完善、制度建设、治理方法创新等不断完善档案治理体系,提升档案治理能力。
社会组织或社会公众是档案治理的主要社会力量,既是利用者又是参与者,通过与档案行政机关的合作和互动,实现多元利益的充分表达和公共利益的最大化。[20]治理主体的知识能力、应变能力以及行为能力对档案治理能力具有重要作用,根据档案治理最终目标,以需求变化为前提,不断更新多元治理主体的知识储备。提升多元主体的应变能力即要求多元主体对更新变换的政治、经济、社会环境具有调适能力,充分发挥在多元主体治理过程中的作用。
档案治理主体多元化是现代档案治理区别于传统档案管理的重要特征。协同治理是档案治理的核心方式,也是推进档案治理能力和治理水平提高的重要途径,以更开放包容的形式引领多元治理主体参与档案治理事务,提高档案治理的透明度,实现档案治理事务共治,档案治理成果共享。[21]
树立起“协同共治”的理念,构建多元协同治理模式,档案管理机构要主动引导社会公众参与到档案治理中,政府要与市场、社会充分联动,提升档案经济价值,调动多元主体参与档案治理的积极性,形成共谋共治档案事业的坚实基础。[22]
3.2 完善档案管理机制体制,推进档案治理体系建设。提升档案治理效能要全面推进档案治理体系建设,“十四五”时期档案治理体系建设的主要任务之一就是要健全档案管理机制体制。
首先,坚持党对档案工作的领导,各级党委应深化对档案工作的统筹指导,明确党委分管及政府协调领导责任,将档案工作提升至党委和政府工作议程的核心位置,并将其成效纳入绩效考核体系,以强化责任落实,完善与新修订《中华人民共和国档案法》(以下简称新《档案法》)实施相适应的管理体制和工作机制,全面落实档案工作责任制。
其次,要积极探索局馆协同机制,形成工作合力,西安市档案局馆在重大活动档案接收、档案行政执法联合检查方面通力协作,充分释放“党管档案工作”的体制优势,切实将其转化档案治理效能[23];福建省通过协同推进机制、专班运作机制、牵头落实机制局馆联动“三项机制”,发挥各自优势。[24]对全国各级各类档案馆设置和布局进行统筹布局、科学规划,明确职责,理顺关系。按照《“十四五”全国档案事业发展规划》的要求,加强部门协同、区域协同、行业协同,鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务。
3.3 健全档案治理制度框架,保障档案治理顺利运行。档案治理制度建设作为档案治理现代化的核心要素,其体系化构建、制度内容的科学制定以及制度执行的规范化操作,推动着档案制度优势的转化以提升档案治理效能,目前,我国档案事业已初步实现“档案法制”向“档案法治”的过渡,[25]为提升档案治理效能提供基础。但是我国现阶段的法律制度体系仍然不完备,需要完善档案制度法规体系,健全档案治理制度框架,推动档案工作走向依法治理和高质量发展的道路。
首先,要加强档案法规体系的顶层设计。在新《档案法》的指导下,《中华人民共和国档案法实施条例》(以下简称《实施条例》)已于2024年3月1日起施行,《实施条例》在完善档案管理措施、提升档案信息化水平、强化档案服务功能、加强档案行政部门监督管理等方面都作出了相应的规定和要求,贯彻落实新《档案法》的各项规定,推动新《档案法》落地执行,推动档案事业高质量发展,为国家治理体系和治理能力现代化提供基础,突出档案工作服务于国家治理体系和治理能力现代化建设,[26]标志着档案工作现代化步入新阶段。
其次,要严格执法,确保档案治理在法治轨道上运行。依法治档是推进档案治理体系建设的基本原则,在此基础上要提升档案治理效能的执行能力,强调党对档案工作的领导,完善档案工作机制体制,同时,档案治理主体要灵活多变适应新环境、新要求,采用有效的执行方式。
最后,为了保障档案治理制度的执行,一是要对各治理主体实行分层次监督指导,二是需要加强重点领域档案业务的监督检查,构建常态化的监督检查机制,不断提升档案工作规范化水平,释放依法管党治党效能。[27]
3.4 加强档案治理技术赋能,探索档案治理新方式。在大数据时代,信息技术融入社会发展的方方面面,档案信息化数字化趋势日益凸显,档案数据总量迅速增长,因此,探索新的档案治理方法,以技术赋能档案治理,探索档案治理新方式,提升档案治理能力,是实现高档案治理效能的关键。
一方面,要注重技术在档案治理过程中的应用,在档案资源收集建设过程中,利用OCR技术将传统纸质档案进行数字化,加快档案资源数字化以及管理网络化,并积极开展数字档案馆、智慧档案馆建设。在档案管理过程中,可以利用人工智能技术实现档案的自动分类、检索,也可以利用云计算技术构建档案云服务平台,实现档案的异地存储和备份,提供远程服务,加快档案管理方式、观念的改变。在档案数据利用过程中,利用区块链技术积极建设档案信息资源共享平台,提高档案信息资源共享的效果,促进档案信息资源馆际互借,实现全国档案信息共享利用。同时需要注重档案安全,不仅对纸质档案进行保护,同时还需注意档案数据运行、存储和利用过程安全,目前档案数据面临着保管分散、系统平台存在漏洞、技术更新换代、病毒攻击等安全风险,[28]要顺应新《档案法》对档案安全的要求,加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力。
另一方面,在创新治理方式上,档案部门、有关社会组织以及个人为了实现“善治”的治理目标,需要根据以往传统的档案行政方式,更多地利用市场化、社会化方式,例如档案服务外包、经济补助、档案志愿服务、听证会等形式。[29]
3.5 综合评估档案治理效能,提高档案治理满意程度。档案治理效能最终体现在社会群众对档案治理的满意程度上,评估结果是提升档案治理效能的重要依据,为此,提升档案治理效能需要建立起一套完善的治理评价体系、标准,综合评估档案治理效能,这是档案治理活动中一项基础性工作,[30]也是提升档案治理效能的重要手段。
首先要树立起科学合理的档案治理效能评估理念,评估各方都要转变观念,档案主管部门应积极主动参与档案治理效能的评估工作,同时,被评估对象亦需秉持积极态度,接纳并配合评估工作的进行。
其次,明确档案治理效能的评估主体的定位和职责,各主体在评估过程中依据自身实际情况担任相应的任务,相互配合,利用先进技术提高档案治理效能评估的有效性。同时也把握档案治理效能评估的内容,以档案治理体系和治理能力现代化的发展水平为整体框架,以治理程序、民众满意程度、依法治理、协同共治等为主要内容进行评估。最后采取合适的评估方法,利用主客观相结合以及定量与定性评估相结合的方式对档案治理进行常态化跟踪评估,客观准确地了解目前档案治理现状和水平,及时发现潜在问题。
此外,通过多渠道收集整理公众的反馈意见,根据评估结果不断调整治理措施,从而及时解决治理过程中存在的问题,提高公众的满意程度。
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作者/马双双,郭柯言,张静
《档案管理》2025年1期
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