发达民主国家中的福利国家
作者信息： 简·金里奇（Jane Gingrich）教授现任牛津大学社会政策与干预系教授，并担任格林坦普尔顿学院的高级研究员。在此之前，她曾任牛津大学政治与国际关系系比较政治经济学教授及玛格达伦学院的研究员。金里奇教授的研究专长包括比较政治经济学和比较社会政策，她特别关注福利国家当前的结构性重组以及制度变革中的政治问题。
![]()
评介文献：Gingrich, Jane. "Welfare States in Wealthy Democracies." World Politics, 2024. Project MUSE
编者按：本文聚焦于富裕民主国家中的福利国家制度，探讨了其在经济发展、政治稳定和社会公平中扮演的核心角色。在文中，作者从四个方面审视福利国家：首先是福利政策对经济增长的影响，其次是福利在民主稳定中的作用，第三是政策的反馈效应如何巩固福利制度本身，最后探讨福利的排他性与压制性特征。作者强调，福利国家的建立不仅是经济发展的结果，也体现了劳工与资本间的力量平衡。随着全球化和不平等的加剧，福利国家在现代民主中的地位面临挑战，如何将福利制度与当代经济结构相融合，这是一个值得学界关注的新课题。
摘要：现代对福利国家的研究与《世界政治》杂志的创办几乎同时起步，始于二战后不久。这一研究领域是在民主体制濒临崩溃的警示和战后公共支出在稳定民主中的关键作用的启发下形成的。在接下来的几十年里，学术界的关注焦点集中在了那个时代的典型福利政治议题上——即分配政治、政府政策对经济增长的影响，以及社会政策如何构建其政治支持基础。在民主韧性日益受到挑战的当下，我们可能需要重新审视一些根本性问题：福利国家的强制性功能、其在维护民主方面的有效性，以及福利政策在维持政治支持方面的脆弱性。
1.引言
1948年10月，《世界政治》杂志首期发行之际，英国国家卫生服务体系刚刚成立三个月。当时，许多欧洲国家已经勾勒出福利国家的雏形，但这些制度远未普及。例如，一个典型的瑞典人，在20世纪80年代退休或失业时，可以期望得到相当于工资70%至80%的福利，而在1948年，这一比例仅为略高于33%。在美国，社会保障体系覆盖的人口不足一半，并且许多黑人和其他少数族裔公民被排除在外。如图1所示，对于17个历史悠久的民主国家而言，战后失业保险的急剧扩张（这一模式在审查养老金或医疗保健时更为显著）在1948年才刚刚起步。简而言之，《世界政治》与发达福利国家的时代大致同步，关于这些国家的发展和变化的一些最重要的理论，都在这本杂志的发表中有所体现。
![]()
《世界政治》上首篇直接探讨福利国家的文章是克劳斯·诺尔在1951年发表的《大西洋体系中的欧洲福利国家》（The European Welfare State in theAtlantic System）。诺尔从美国对共产主义崛起的外交政策角度审视欧洲福利国家。他驳斥了两者之间的直接联系，但指出了三个不确定性因素：欧洲福利国家是促进还是削弱经济增长，它们是稳定还是破坏民主，它们会继续扩张还是逐渐萎缩？随后几年的发展从经验上回答了这些问题——福利国家的发展往往与经济增长相协调，有助于政治稳定，并持续扩张。理解这些现象的根源成为比较政治经济学文献的核心议题。随着这一领域的发展，研究从宏观结构力量的分析，转向中层制度的分析，再到选民行为的微观分析。在本文中，我认为这种演变构成了一个不断进步的研究议程，极大地推进了我们对经济制度、民主反应和制度反馈的理解。然而，我也指出了一些重要的区别，这些区别是现代福利国家及其研究文献在相对和平时代的产物。许多关于福利国家的研究仍然根植于战后的经济和政治理论，尽管这些理论的基础已经发生了剧变。实际上，大部分关于福利国家的文献都是在民主稳定性被视为理所当然的时期形成的。然而，在当前民主稳定性不再那么确定的时代，战后早期研究中的基本问题——福利国家是否能够促进民主资本主义的有效运作——变得不容忽视。近年来，微观层面的研究以及对富裕民主国家之外的福利国家的关注，提出了一系列与更广泛研究议程相关的新问题。我们如何将对福利排他性和压迫性问题的关注与我们对资本主义的理解相结合？对紧缩政策的政治反应的不确定性对于福利与民主之间的关系意味着什么？近期许多政策措施所表现出的较弱反馈，对机构结构性作用的影响又是什么？这些问题都需要我们深入探讨。2.福利理论的兴起
大多数关于富裕民主国家福利制度的理论评论都指出了相关文献发展的四个阶段。第一阶段学术研究提出了一个根本性问题：福利国家为何存在？其答案带有功能主义色彩，他们将福利制度的发展解释为工业资本主义发展的必然结果。资本主义在推动城市化和削弱传统社会网络的同时，催生了对新保护机制的需求。马克思主义理论家认为，福利供给是精英阶层为了增加工人的顺从并维持资本主义剥削而采取的一种手段。与此相对，现代化理论家则将福利视为对经济增长的民主响应。然而，随着福利国家的发展，学者们注意到了两个现象。这些国家并没有完全走向同质化，福利制度的变化也没有简单地跟随工业发展的步伐。第二阶段的理论尝试将这些变化概念化，重点关注不同的经济和社会联盟在推动不同类型福利制度时所扮演的关键角色。权力资源理论学者认为，扩张性的福利国家是增强劳动力相对于雇主的议价能力的工具，这种国家往往出现在左翼行动者能够形成广泛联盟的地方。而接近各种资本主义框架的学者则将福利制度视为解决劳动力市场协调问题的手段，因此，福利制度的产生更多是基于阶级合作而非冲突。随着福利国家早期扩张阶段的结束，第三阶段学术研究开始关注结构性经济变化如何影响福利制度及其背后的政治问题。保罗·皮尔森（Paul Pierson）认为，到了20世纪90年代中期，推动早期福利扩张的政治力量的衰退程度，超过了政策制定者削减福利的幅度。为了解释这一现象，皮尔森将制度的创立和老龄化政治的不同表现形式进行了理论化，指出福利机构具有强大的反馈效应，限制了对自身的支持。随后的研究工作旨在理论化制度变革，为理解制度既是政治结构的力量也是政治动态的产物提供了工具。第四阶段，也是最近的一个阶段，学术研究转向了选举层面，探讨选民为何需要福利、需要什么样的福利，以及他们何时能够获得所期望的福利。这种微观焦点的出现，部分是为了超越基于少数国家宏观经验战略的局限性，以评判上述理论的不足。然而，这种转变也带来了一些具体的选举问题：为什么在发达民主国家，如收入不平等加剧、大规模教育扩张和性别平等程度提高等戏剧性结构变化，有时会导致选民明确要求更多福利，而有时则不会？随着文献讨论的焦点从广泛的结构性力量的本质，到各种群体联盟，再到将福利机构理论化为结构性力量，最后到审视选民需求，诺尔的问题得到了广泛且深刻的讨论，新的问题也得以提出。我现在轮流探讨这些问题。
3.福利国家与经济增长
经济学入门课程常常引导学生从公平与效率的权衡角度来思考福利国家。福利国家的福利政策扩大了收入平等，但往往以扭曲市场和减缓增长为代价。福利经济学的重要贡献之一是直接将国家分配职能的变化概念化，并将这些分配角色与生产性经济的兼容性进行理论化。对于权力资源学者来说，福利制度不仅是收入再分配的潜在工具，也是权力再分配的潜在工具。然而，这些机构也可能维持经济和社会的分层。历史上，对更加平等的福利形式的需求往往来自那些缺乏经济实力但拥有动员潜力的群体——即产业工人阶级。相比之下，雇主们要么反对福利政策，要么支持那些能够维持社会地位的福利扩张。这些观点提出了两个难题：工人何时拥有足够的力量来追求自己的目标，以及平等的福利制度如何保持经济上的可行性？首先，以工人为导向的解释在很大程度上将福利视为一项民主工程。鉴于产业工人阶级从未在选举中占据多数，产业工人建立包容性福利机构的能力取决于其能否与农村工人阶级或城市中产阶级结成联盟。这些机构一旦建立，就会得到公众的支持，因为它们迫使资本战略发生转变，通过建立与高技能劳动力相辅相成的战略，实现经济竞争力。第二种观点将社会项目概念化，从其协调功能而非分配功能出发，认为福利项目的作用在于保护个人和企业层面的人力和物质资本投资。在将福利视为一种保险形式而非分配工具的情况下，这项研究提出了关于福利制度与特定生产策略之间联系的新问题。为了回答这些问题，本文将福利机构通过支持集体行动或降低交易成本来提供积极经济收益的条件进行了理论化。在企业生产依赖于特定和差异化技能的产品的地方，通过集体制度分担风险可以激励企业和个人投资于原本缺乏的技能。这些战略并不是作为对外部强加的福利结构的回应而出现的，而是工人与管理联盟推动福利以维持他们的生产战略。福利国家是由资本家还是工人建立的——它是基于阶级冲突还是合作——这一问题通过研究不同的分配结果、历史联盟及其制度先驱，在本刊文章中得到了探讨。研究表明，至少在20世纪90年代之前，左翼建立的福利国家比右翼建立的更具再分配性，但生产结构与分配结构之间的联系有时是正向的。这些文献对关于公平与效率权衡的简单论断提供了批判性的反驳。国家机构决定了正和结果的可能性。学者们特别关注这些正和结果的选举基础，展示了分配动机和保险动机的共同发生如何构建公共需求，再现特定的竞争模式。同样，在出现负和结果的地方，也存在特定的制度结构，允许某些经济集团拥有更多权力，例如，有稳定工作和福利的人与那些工作和福利不稳定的人之间的差异。尽管福利国家的正和方法提供了重要见解，但它也有理论盲点，尤其是在涉及福利国家强调基于阶级、性别和种族的权力动态的能力时。福利国家体系中的压制性和排他性特征在政治经济学文献中占有一席之地。权力资源理论学者指出，福利国家是等级制度维持现状的产物，他们认为风险共担的界限是协调文献的核心。长期以来，福利研究将性别和种族排斥纳入理论框架。尽管如此，在民主发展的时代，生产与分配逻辑的互补性成为焦点，但在政治经济学文献中，富裕民主国家中特定群体（如农业工人、家庭和护理人员）的剥削与压迫问题并未受到足够重视。最近关于种族化资本主义的研究提供了一种新的视角，将对美国种族化秩序的理解融入经济发展的历史模型中。同样，对边缘群体的当代分析也将福利的排他性形式作为研究美国政治经济的核心议题。欧洲以外的研究也揭示了福利国家运作中的关键权力动态。例如，阿丽莎·霍兰德（Alisha Holland）对拉丁美洲福利的研究指出，福利排斥——主要指大规模非正规部门——不仅塑造了社会对福利的需求，还催生了围绕这种排斥构建的特定政治策略权力动态对于理解选民是否支持那些可能促进经济增长的正和福利国家政策至关重要。近期的文献显示，在某些领域，这类政策可能并未得到选民的实际支持。关于移民和少数群体利益的研究揭示了经济力量如何转化为社会排斥的形式。夏洛特·卡瓦利（Charlotte Cavaille）在她最近的研究中提出，对社会公正的广泛观念影响了选民对福利政策的态度。这些研究指出，身份认同、互惠原则以及有时具有排他性的群体边界在塑造需求方面起到了作用，并提出了一些根本性的问题：全球主义价值观是否与知识经济中的新经济战略相辅相成，或者价值观的动员是否削弱了这些经济战略。
现在，我们面临一些关键性的问题：福利国家是在何时开始支持压制或解雇工人的经济模式，又是在何时开始解放或协调工人的？这些问题要求我们在福利国家的政治经济学中进行更深层次的理论探讨。为此，我们需要回归到一个基本问题：福利制度是如何与社会中更广泛的权力结构相适应的。
4.福利国家与民主稳定
长期以来，关于福利国家的文献一直在尝试理论化社会福利与政治稳定之间的联系。在战前时期，这种稳定的逻辑甚至延伸到了非民主结构。实际上，许多福利理论的起点是分析德国在俾斯麦时期福利国家扩张的非民主动机。然而，在战后时期，许多学者将福利视为巩固民主的关键工具，特别关注其在降低经济风险和展示政府响应性方面的作用。
第一项工作将福利国家视为产生“嵌入式自由主义”的更广泛国际秩序的关键组成部分。这种观点认为，全球经济一体化带来的经济波动可能导致混乱，而福利国家是一系列更大的国内和国际制度的一部分，这些制度使政府能够减少公民面临的风险。因此，福利机构对于围绕民主制度的选举和社会稳定以及开放市场至关重要。
第二项工作集中在福利国家作为对社会需求的回应。关于民主和公共开支的大量文献超出了本文的讨论范围，但许多主流政治经济学模型表明，政治竞争或更广泛的特许经营会产生更多福利或再分配的动机。因此，福利是国家反应灵敏的民主制度的产物。
在收入不平等加剧的背景下，战后早期国际秩序的瓦解和随后福利扩张的放缓导致发达民主国家的学者反过来应用这一逻辑：较弱的经济风险隔离直接破坏了民主，是民主响应能力减弱的证据。
最近的一些学术研究表明，削减福利通过增加经济波动，对减少对政治主流的支持有直接影响。其他学者认为，这些转变也有间接影响，表现为对群众要求的政治反应减弱。这项工作认为，资本主义市场的解体创造了新的、未被满足的福利需求，由于政治精英未能提供福利，这就激发了反制度的反弹。民粹主义的崛起，甚至民主倒退，都是福利国家削弱的产物，而福利国家的削弱反过来又预示着民主的削弱。
还有一些人认为，福利项目继续维持着大多数公民的生活水平，福利国家持续的再分配功能，以及对其缺乏严肃的政治竞争，表明民主制度仍然具有响应性，并发挥着稳定作用。
这两项研究均认同，战后文献中所发展出的将民主稳定与福利政策联系起来的理论机制，在很大程度上依然有效，但它们对这些机制的功能进行了不同的解读。
这项研究还暗示了福利与民主之间的联系比我们预想的要复杂得多。尽管有大量证据显示削减福利开支与民粹主义的兴起有关，但民粹主义和反体制运动无论是在大国（如丹麦和法国）还是在小国都蓬勃发展，这表明福利国家的建立并不会自动带来社会稳定。同时，福利沙文主义和排他性政策常常是非主流政治行动者的手段之一。最近关于威权政体稳定性的研究指出，福利支出可以成为非民主背景下的稳定工具，尽管它通常采取不同的形式。
那么，福利国家与当前许多欧洲民主国家民主活力的衰退之间究竟有何联系？要回答这一问题，可能需要我们更清晰地从理论上阐释福利支出是如何成为战后民主国家沟通和回应社会需求的工具，这通常涉及到政党、工会、教会和其他行动者等组织的中介作用，以及这些角色随时间的演变。这项任务要求我们在更广泛的社会动员和组织体系中考虑选民的角色。
5.福利国家作为其自身支持的来源
在很多方面，福利机构比它们所处的环境要稳定得多。福利政策理论化的一个极具创造性的领域是研究政策如何产生反馈效应，从而巩固自身的支持。长期以来，福利国家的研究一直认为，不同的计划结构会形成更广泛或更狭窄的分配联盟。皮尔森在此基础上进一步发展了这一逻辑，他认为福利计划通常具有重要的锁定效应，创造了动员起来的“政策接受者”群体，以及更分散的选举要求，从而增加了政策改变的政治成本。结果是，随着项目的成熟，它们产生了稳定和独特的政治形态。
皮尔森的研究引发了广泛的学术讨论，涉及福利国家变化的程度、政党和工会的重要性，以及政策制定者如何在约束条件下运作。随着时间的推移，很明显，皮尔森关于稳定性的初步论断既有正确之处也有错误。正如他所预测，福利国家依然存在，党派政治的范围在缩小，但国家的分配结构也在经历重大变化。
对这些变化的理解催生了新的理论发展，研究福利政策如何在程序化的复杂环境中导航，以及在重视路径依赖机制的同时，如何理论化制度变化的新方法。这些在制度中层的研究提供了关于制度变革的关键概念见解。同时，新的微观层面研究显示，选民的偏好模式并不完全符合程序性反馈理论，这也激发了大量研究政策如何塑造选民需求的工作。
最新研究显示，即使某些政策具备早期文献指出的关键特征（如普遍适用性），它们似乎也未能反馈到系统性支持中。例如，丹尼尔·霍普金斯（Daniel
Hopkins）指出，美国主要的医疗改革对大众的影响微乎其微。支持政党的社会基础和动员基础已经发生变化，政策是否在形成长期支持方面发挥了同样的作用，这一点尚不确定。然而，也许更根本的是，动员起来的群体对政策的反应各不相同。埃里克·帕塔什尼克（Eric
Patashnik）研究了美国政策如何在一个更加两极化的时代，动员新的群体参与反对运动。
这些发展提出了一个问题：政策反馈理论的一些基础工作是否从具有相对明显特征（例如，养老金）或特定时间段（例如，高工会化水平）的项目中得出推论，而这些项目正变得越来越有限。在后新冠时代，随着产业政策的回归和对应对气候变化的补偿性战略的关注日益增加，了解机构何时赋予选民和群体权力，以及强大精英之间的争论如何影响这一过程，成为了核心问题。
6.结论
福利国家研究为理解经济增长、民主稳定和制度的持续再生产提供了宝贵的见解，这些见解是逐渐积累起来的。学术文献已经开始采用创新的方法和技术来发展和验证核心理论观点。在这个过程中，一个理论深厚的研究领域逐渐形成，并且大量的宏观和微观层面国家运作的实证知识得以积累。然而，随着最新研究开始探讨当代经济和政治发展的议题，并对富裕民主国家战后秩序的特殊性进行重新评估，这些研究不仅反映了亚洲、拉丁美洲和非洲在福利研究方面的理论进展，也对英国的国家理论提出了新的挑战。要回答这些问题，我们可能需要更加开放地回归到更宏观的结构和概念研究设计，以便更全面地审视经济和社会权力的关系。如何将这一宏观研究与微观焦点相结合，仍然是一个待解决的问题。考虑到《世界政治》在发表概念性、历史性和案例研究方面的传统，该杂志很可能继续成为福利国家研究新成果的重要平台。
为便于编辑，本文略去了文内脚注与文末参考文献。
供稿&编辑：维维一笑
审核：高岭
「政经新时空」致力于政治学与经济学在理论（议题）关切而非方法（技术）应用上的融合，以期推动对重大政治经济问题的研究。随着未来团队的建设与成长，公众号不仅会横跨政治学与经济学两大学科，更会谋求发展为囊括社会学、人类学等在内的综合性社会科学交流平台。
