后《公交条例》时代续议城市公共交通发展
科技
2024-11-04 16:21
北京
封面来源 | 包图网
《城市公共交通条例》的签定已在朋友圈火了多日。多年来，交通人为之努力和奋斗，终见彩虹。无疑，这是城市公共交通（含轨道交通的多层次公共交通系统）发展的最新纲领，是行业大事件，是战略上的胜利，并将在相当长时间里指引公共交通发展。前《公交条例》时代，业内专家学者奔走推动，后《公交条例》时代，笔者认为，之于公共交通的发展策略和指引仍需予以重视，并在新形势下绽放出新的生机和更加智慧的前景。城市公共交通与医疗、教育等都属于城市基本公共服务设施，既然是“基本”即表明这是基础性、普惠性服务，其服务属于兜底性民生事业。而若提公共服务设施优先发展，则与基本公共服务设施的目标相悖，因为基础性、普惠性服务难以兼顾质量，也难以优先（事实亦如此）。好比公办学校和民办学校、公立医院和私立医院，因而也不难理解这里的道理。基于上述逻辑，城市公共交通既是城市基本公共服务设施，又要倡导公共交通优先发展，这种“既要又要”显然使得公共交通的发展陷入矛盾，地方政府的补贴机制也因而模糊不定。因此，对城市公共交通，应适当给与分层，最简单的应分为基础层（讲究覆盖和公平、低票价）、个性层（面向不同群体、中高票价）和高效层（追求效率，高票价）。唯有分层，才能满足上述的“既要又要”，否则落入“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的尴尬境地。“韧性”一词近年来较火，其可用于多个领域。之于城市公共交通的韧性，不难理解为公交线路（大多数为定线公交）在不同类型、规模、经济水平地区、城市的服务能力和适应能力。对于特大城市、超大城市，人口规模和地域规模决定了城市公共交通的广泛适应性，但对于中等规模城市和小城市，定线的公交线路表现出较强的不适应性。这一点可从交通规划领域的距离曲线分析看出，适应公共交通的出行距离显然超出了中小城市的出行半径，自行车（含电动）和小汽车更能发挥“门到门”的灵活优势。并且，中小城市较难形成显著的客流走廊，也无法支撑发展公共交通所需的客流规模。因此，城市公共交通的适应性和服务韧性是需要深思的，针对中小城市，即使付出再多人力、物力、财力，可能定线公交的分担率仍会令人不满意。也因此，对于这类城市，是否还需要按照一贯的编制方法编制城市公共交通规划、是否需满足相关政策文件和规范标准要求的若干指标？那么，在中小城市或者大型城市的边缘地区，百姓出行是否还需要城市公共交通的加入？此前所言的多指定线公交，定线公交欠缺灵活性和存在未能按需供应的缺陷，使得其在中小城市陷入“左右为难”，并“食之无味，弃之可惜”。交通新质生产力为中小城市或者大型城市的边缘地区的公共交通服务提供了绝佳的思路，其典型代表即动态公交，又称响应式公交。中小城市或者大型城市的边缘地区典型的交通出行特征是需求强度不高、分布广，从而难以匹配定线公交，但动态公交充分发挥其信息化优势，能够通过平台实时了解和准确定位分散的需求，并通过算法匹配和调度公交运力，从而精准的满足出行需求。可以这么说，传统的定线公交线网规划是基于交通分析区，颗粒度较大，而动态公交模式则面向个体，优劣自然可分。我们常提公交优先，但似乎多年来，公共交通的优先发展效果并非立竿见影，也未见质变。教科书和一些政策文件通常会认为优先的内涵包括规划、土地、财政、交管等措施，但无疑这是基础保障，远不是优先。相反这是“施舍”，如在双向六车道上施画两条公交专用道（仅为高峰时段）。因此，公交优先的概念比较含糊。通过怎样的手段可以增强城市公共交通竞争力和吸引力？这里不应缺少参照物的影子。笔者一直强调公共交通优先应当是相较于小汽车的优先，这里可以认为上述规划、土地、财政、交管等措施是公共交通原则性优先，而相较于小汽车的公交可达能力的提升则可定义为实质性优先。简单的道理，小汽车和公共交通的效率、舒适度等综合评价指标都在上升，只有公共交通竞争力上升更快才有可能提高吸引力，以达到更多人乘坐公交的预期效果。当前的经济状况是各地的财力吃紧、一分钱当两分钱来花，政府兜底的公交财政也是困难重重，补贴不到位直至公交不得不停运的现象不罕见。其实，即便是经济状况良好的情况下，公共交通的发展也应算一个财政账。《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》交运发〔2023〕144号指出：各地要在落实法定乘车优惠政策的基础上，坚持量力而行，合理确定城市公共交通乘车优惠群体范围。这是一个极为重要的信号，顶层设计显然不能在文件中明确提出各地发展公共交通可量力而行，但在优惠乘车问题上政策有了松动，也体现出对各地实际困难的兼顾。我们当然要坚持公共交通的公益性，但也同时需提高认知水平：财政托底的那部分城市公共交通应是上文提及的公共交通服务分层的基础层（讲究覆盖和公平、低票价），而非个性层和高效层，后者的成本应大部分来源于乘客（当然，鼓励财政状况较好的地方承担更多成本），地方财政才能从“泥潭”中解脱出来，地方政府也才能全身心致力于提高公交竞争力和谋划公共交通实质性优先，否则对于公共交通投入产出比的困惑将一直影响决策层并影响公共交通的可持续发展。此外，上文提及的动态公交是新鲜事物，也是能够吸引多数中青年群体的新兴交通模式，尽管票价较高，但能精准满足出行需求，且运营费用不高。笔者在某地的实践发现：年均150万的运营费用（不含车辆购置费），能够产生至少510万的定线公交的运营效果。这是公共交通运营和地方财政补贴双重提质增效的重要手段之一。![]()
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