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公共交通在城市交通中具有重要的公益属性，政府长期实行低票价政策，有效保障了人民群众的基本出行权益。
但随着城市和人口规模的不断扩大，共享出行工具的普及应用，公共交通出行总量、出行结构以及运营成本发生了深刻变化，多地公交企业出现收支倒挂、陷入经营困境。按照“居民可承受、财政可负担、企业可持续”的原则，科学合理的确定公交票价并建立公交票价动态调整机制具有重要意义。
城市智行信息技术研究院深耕于交通运输领域，长期跟踪公共交通行业政策和开展城市公共交通问题研究，结合《城市公共交通条例》的出台，对公交票价制定、调整内容进行了梳理总结，供行业参考。
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政策背景
2012年，国务院出台《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），提出“综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力”。
2017年，交通运输部颁布《城市公共汽车和电车客运管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2017年第5号），第二十一条明确指出“城市公共交通主管部门应当配合有关部门依法做好票制票价的制定和调整，依据成本票价，并按照鼓励社会公众优先选择城市公共交通出行的原则，统筹考虑社会公众承受能力、政府财政状况和出行距离等因素，确定票制票价”。
2023年，交通运输部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，强调完善价格机制，“综合考虑城市公共交通运营成本、公众承受能力、财政补贴等因素，制定城市公共交通价格并建立动态调整机制。对城市公共交通现有价格水平开展评估并及时优化调整”。
2024年，国务院颁布《城市公共交通条例》，第十四条规定“城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价，并建立动态调整机制。鼓励根据城市公共交通服务质量、运输距离以及换乘方式等因素，建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系”。
02
定价原则
政府主导和公益性原则。城市公共交通是关系国计民生的重要社会公益事业，必须坚持政府主导，确保基本公共服务均等化。票价制定应充分考虑公众的承受能力和企业的运营成本，实行低票价政策，以引导公众优先选择公共交通出行。
因时制宜和合理比价原则。各地应根据经济发展水平、城市规模和财政能力等因素，合理确定票制种类和价格水平。不同车型档次及线路类型应保持合理的比价关系，促进交通运输资源的合理配置和协调发展。
可持续发展原则。完善政府投资、政府补贴、价格政策的联动机制，激发企业经营活力和动力，提升公共交通服务质量和水平，增强企业盈利能力，保证公交运营的可持续发展。
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票价影响因素
公交企业运营成本、居民出行支付能力、政府财政补贴、不同公共交通方式之间的竞争等是影响公交票价制定和调整的重要因素。
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典型城市票价动态调整机制
北京
2014年北京市出台《北京市城市公共电汽车和轨道交通价格动态调整办法》，建立了城市公共汽电车和轨道交通票价动态调整机制，根据公共交通企业主要运营成本变化、CPI变动等因素，制定调价公式。要求每年对运营成本变化情况进行评估，按公式进行测算，研究制定价格调整方案，并限定年度调整幅度不高于北京市人均可支配收入增长幅度；每5年左右根据公共交通定期成本监审数据、公共交通发展情况、社会可承受能力等因素，对公共交通价格及调价公式进行评估和调整。具体调价公式如下：
Pn=Pn-1*K
公式中：
Pn为第n年城市公共电汽车或轨道交通调整后的平均票价；
Pn-1为第n-1年的城市公共电汽车或轨道交通实际平均票价；
K为调价系数，K≤In-1/In-2，其中，In-1/In-2为北京市统计局公布的第n-1年人均可支配收入除以第n-2年人均可支配收入。
调价系数K＝a*CPIn-1＋b*En-1＋c*Ln-1。其中：
a为扣除人工费用、动力费用以外的其他费用在公共交通企业运营成本构成中所占的比例30%；
b为动力费用在公共交通企业运营成本构成中所占的比例20%；
c为人工费用在公共交通企业运营成本构成中所占的比例50%；
CPIn-1为北京市统计局公布的第n-1年时的居民消费价格指数；
En-1为第n-1年燃料年均价格与第n-2年燃料年均价格之比；
Ln-1为北京市统计局公布的第n-1年的交通运输、仓储和邮政业城镇单位在岗职工平均工资与第n-2年的之比。
香港
政府对公共交通票价实行可加可减的调整机制，综合考虑自上次调整票价后运营成本及收益变动情况、未来成本收益及回报的预测、巴士公司的合理回报、市民的接受程度及负担能力、服务质量、票价调整幅度方程的运算结果等6项因素，决定是否需要调整票价以及调整的幅度。
港铁公布的调价公式为：
0.5*综合消费物价指数变动+0.5*运输业名义工资指数变动-生产力因素。
同时要求整体票价调整幅度的增幅不应高于同期家庭月收入中位数；如果结果在-1.5%和+1.5%范围之间，则票价将不会调整，未调整的百分比结转至下一年。
新加坡
2018年，新加坡公共交通委员会鉴于宏观经济情况变动和生产力变动因素，对公共交通票价调整公式进行了修正，具体公式如下：
Kmax=0.5*cCPI+0.4*WI+0.1*EI0.1%+NCF。
公式中：
Kmax为票价调整上限;
cCPI为核心消费者物价指数，主要衡量通货膨胀水平；
WI为工资指数，是全国月平均工资变化指数；
EI为能源价格指数，是指上一年度柴油和电力成本的变化；
0.1%为生产力提取部分，它的基数是运营商生产率增益的一半，如果运营商运营绩效越高，那么作为客流奖励，该运营商第二年的票价则可以降低；
NCF为网络容量因子，指的是公共交通系统提供的容量和乘客需求之间的相对关系，如果乘客需求小于公交系统运力，在其他指数不变的情况下，则得出的票价越低。
结语：
制定与调整公交票价时，需仔细权衡各方利益，在维护公交公益性的同时，确保制度的公平性和可行性，做到让乘客满意、让市场稳定、并且不会给政府带来过大财政压力。
