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（照片由作者本人提供）
叶士华
哈尔滨工业大学（深圳）公共管理系
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（照片由作者本人提供）
朱健刚
南开大学社会学院
摘 要：本文以全国性社会组织联合救灾网络为对象，采用案例研究方法，以社会内部视角来解释异质化社会组织之间合作的运行机制。研究发现，该网络以持有现代公益理念的基金会为中心，以省级协调机构为中间层，以具有传统志愿精神的草根组织为基础，三者之间形成有效联合的层级式网络治理结构。第一层级网络通过达成现代公益理念的共识来凝聚两个主体，第二层级网络通过省级协调机构发挥协调功能来缓解现代公益理念与地方志愿文化两个意义世界之间的张力，并因省级协调机构资源动员策略的分化而导致地方网络活力呈现差异。本文指出，中国情境下社会组织合作网络建立的目的在于实现社会组织的有序参与和有效治理，这一结论挑战了“社会横向连接有助于西方意义上的社会生产”的假设。在中国社会学界，关于社会组织合法性获取的研究已有非常丰富的成果（康晓光、韩恒，2005；俞可平，2006；纪莺莺，2013；王诗宗、宋程成，2013；黄晓春，2017；李朔严，2018），国家与社会关系的分析范式或组织社会学意义上的制度中心视角为理解社会组织的政治空间、制度环境与组织增长提供了有价值的解释。学者们注意到，随着社会组织在构建现代社会治理体系中的地位得以明确，社会组织的外部制度环境已然转变（嵇欣等，2022），社会组织的整体规模不断扩张，内部发展也呈现异质性。除了传统的具有政府背景的社会组织外，还涌现出大量民间社会组织，包括草根组织（Spires，2011；张其伟、徐家良，2023）、社会服务机构（叶士华、何雪松，2021），以及主要由商界精英发起的基金会（Deng，2015）等。从经验现象来看，随着社会组织在社群构成、组织类型、空间分布等方面呈现异质化，社会内部的合作/联合逐渐从偶发现象发展为一种普遍现象，从零星合作迈向网络联合。在21世纪早期，研究者仅在文化保育（高丙中，2006）和自然环境保护行动（童志峰，2009）中发现社会组织之间的合作与联合行为。2008年汶川地震发生后，灾区和国内其他地区涌现出大规模的志愿力量以及社会组织联合救灾行动，社会组织之间的合作开始逐渐增多（朱健刚等，2009）。雅安地震发生后，出现了全国性的社会组织救灾联盟，改变了国家作为单一主体主导救灾的局面（Peng and Wu，2018）。笔者的研究团队自2008年就开始关注社会组织之间的合作/联合现象。通过田野调查我们观察到，近期社会组织之间的合作开始呈现网络化，并且突破了环境保护、应急救灾等传统领域，社会服务领域也开始出现大规模的合作网络，尤其是由基金会发起的社会组织合作网络逐渐成为社会领域提供公共服务或践行社会责任的一种路径。例如，北京晓更基金会发起的“融合中国”助残融合教育网络、中国社会福利基金会发起的儿童防烧烫伤公益网络、深圳壹基金公益基金会发起的海洋天堂议题网络等，上述社会组织合作网络以联盟、项目、议题等形式短期或长期存在。这表明有关社会组织合作的经验现象近期已演化出新的形态，一方面是合作的正式化、制度化，这与早期松散、非正式的合作迥然不同；另一方面，区别于早期组织联盟的非中心化，基金会不仅成长为联盟的发起者，也成为现代公益价值的引领者，通过培训与项目合作、项目监管与评估等一系列方式，建立起以基金会为核心的合作网络，并将地方社会组织囊括进来，在网络中发挥着重要功能（叶士华、朱健刚，2021）。
那么，这种新的合作形态究竟是如何发生的？这需要学界从理论层面对该现象进行准确、深入地描摹，进一步深化与更新对我国社会组织发展的认识。本文将研究视角从长期以来的“纵向政社关系”转向“社会内部的横向连接”来理解社会组织之间的合作现象，本文的研究问题是社会组织合作网络是如何形成以及怎样运作的？其中的关键机制是什么？本文采用案例研究方法尝试回答上述问题。具体而言，本研究选取了一个以基金会为核心的全国性联合救灾网络作为案例，该组织网络由基金会、地方社会组织与县域草根力量共同组成，已持续十余年，具有较强的稳定性。该联合救灾网络的形成、持续及其演变过程，为本研究提供了合适的切入口，也有助于廓清组织合作的中心和相对边界及其拓展方式，进而探究合作网络的形成与维系过程及其关键机制。研究资料来源于基金会年报信息、相关报告，互联网上的各类新闻报道，以及持续多次的访谈。2021年至2023年，研究团队分别对Y组织相关负责人与工作人员、7家省级协调机构及其负责人、14家县域草根组织进行了多次深度访谈，访谈内容包括组织发展史、参与救灾经历、联合救灾网络的发展与维系以及相关重要事件。21世纪初期，研究者就捕捉到社会组织之间的合作现象。高丙中（2006）通过民族志方法考察了民间社团在文化保育过程中的合作行为，以涂尔干的经典概念“有机团结”为理论框架分析社会内部的横向联合与民间结社过程，认为其代表中国正迈向有机团结型社会。童志锋（2009）以2003年的怒江反坝运动为例，分析了环保组织之间的松散联合行为及其在推动自然保育运动发展中的积极作用，认为联合产生的聚合效应提升了单个组织的资源动员和资源再生产能力。关于2013年雅安芦山地震社会组织救灾联盟的研究同样指出，社会力量通过社会创新、公共支持和提高组织能力得以彰显，预示着社会力量的崛起（Peng and Wu，2018）。但赵小平、王乐实（2013）对上述积极预期提出了质疑，认为并非所有的组织合作都会对社会建设产生积极作用，以自我提升为主导价值的组织之间会因权力、社会声望和资源争夺而陷入冲突、对峙甚至互害，这种消极的组织生态会导致社会发育出现扭曲。朱健刚和赖伟军（2014）提出的“不完全合作”概念进一步刻画了社会组织合作的有限性，该研究基于汶川地震发生后社会组织的联合救灾行动，发现社会组织联合是在面临内外部制度约束和组织限制的情况下的一种自主性行动策略，之所以能够发生在于合作的不完全性，即联合行动目标的自我约束、有限的组织参与和弹性的组织形式，根源在于有限的外部政治机会空间、非正式的组织关系网络和组织合作意愿的不完全性。上述研究具有一定的启发性，但也存在局限性。它们基本上产生于学界试图将中国社会组织研究由中观“结构分析”向微观“行动研究”推进的理论背景下（张紧跟，2014），尽管已经认识到“回到社会”本身来考察横向连接和微观行动策略研究的学术价值，但由于长期将社会组织“放在政府或国家的映照”下来理解，将社会组织化约为整体意义上的“社会”（纪莺莺、蔡天润，2023），遮蔽了社会内部的异质性，也忽略了其所产生的社会意义。有少量学者试图跳出上述研究视角，借鉴公共管理学中的跨部门合作、网络治理等理论来理解中国社会组织联盟的形成、运作过程及合作结果。陆健和斯坦哈特（Lu and Steinhardt，2020）以全国性的环保联盟为例，探讨联盟形成的动因，发现除了新一代组织领导人具有较强的合作意愿外，促使社会组织合作/联合的关键因素是稀缺资源和专业知识的集中趋势以及知识共同体的形成。关于组织联盟形成与运作过程的研究表明，组织间的信任、资源合理分配与互补、去等级化的弹性运作，以及强联合下的集中化网络是组织联盟运作成功的关键因素（杨柯，2015；Dong，et al.，2019；李健、徐彩云，2022）。反之，政治压力、资源短缺、合作的短期导向、领导力不足等会导致联盟终结（Hu，et al.，2016）。上述研究更侧重从功能耦合意义上来解释组织合作现象，一定程度上揭示了社会组织合作的具体过程、合作成功与否的影响因素，但由于将合作等同于普遍意义上的组织现象，并将社会组织从“社会”中抽离出来，一定程度上消解了从“社会内部”这一异质性视角来理解社会组织合作的必要性。实际上，社会组织嵌入在具体社会之中，并由异质化的社群组成，脱离社会则无法准确理解中国社会组织合作的前提及不同社会群体之间的差异对合作产生的影响，这恰恰是理解中国社会组织合作的重要切入口，也是社会学相较于其他学科在理解这一现象时所具备的独特学科优势。本文引入“层级式网络治理”这一概念，旨在解释在社会组织异质化发展的现实背景下如何达成彼此之间的合作。在中国公益事业的现代化进程中，不同社会力量的步调呈现明显差异，且如同社会其他面向的现代化进程一样，这种差异具有长期性（肖瑛，2010），这意味着不同社会力量之间的合作并非自然自发。有研究发现，由社会精英发起的、具有现代公益理念的公益组织可能从工具理性角度出发，主动选择与地方草根组织割裂开来（Shieh，2017），或不愿意与之合作（Lai，et al.，2015）。因此，要实现不同社会力量之间的有效合作，需要构建一种能够有效协调不同主体因现代化步调差异而生的合作障碍的新治理结构，即层级式治理网络。它是行动者意识到不同社会力量之间存在差异以及差异的长期性后，有意识地构建出来的一种社会内部的多层级、分工明确的网络治理结构。它既不同于普遍意义上的组织合作网络，也不是简单的社会横向连接，而是在社会内部合作网络中呈现层级性。在该结构中，持有现代公益理念的基金会是网络的第一层主体，具有地方志愿文化的县域公益组织是网络的第三层主体，省级协调机构则作为中间层，成为现代公益组织与县域志愿组织之间的协调者。这种层级式网络治理结构暗含了每个层级主体的价值平等性，因此，既不是具有现代公益理念的基金会取代具有地方志愿文化的草根组织，也不是二者之间的割裂，而是意识到在当前阶段，两类组织均具有社会治理意义上的主体性以及主体之间的平等性，因此需要开展合作。由于组织异质化发展的客观社会现实，这种合作无法自然发生，需要省级协调机构发挥协调者角色，因此形成层级式网络治理结构。本研究以Y基金会作为核心的社会组织联合救灾网络为案例。Y组织由社会名人联合知名企业家等社会精英共同发起，于2011年正式注册并获得公募资格，是中国最早一批获得公募资格的民间基金会。2008年汶川地震发生后，Y组织工作人员在一线救援工作中发现，当发生重大灾害时，民间志愿精神被激发，捐赠热情高涨，但真正从事应急救灾且具备较强应急救灾能力的社会组织十分稀缺，于是Y组织将应急救灾作为核心业务领域。汶川地震发生后，民间志愿力量也开始进入救灾场域，是中国民间志愿力量首次在救灾领域的“规模化亮相”（朱健刚等，2009）。尽管在灾害救援结束后，大多数志愿团队就地解散，但两类力量同时入场为建立救灾网络提供了契机。2009年，Y组织与积极参与地震救援的志愿团队共同建立了临时性灾后重建网络，随后其逐渐演变为全国性的、跨省协作的常态化联合救灾网络。随着网络自身不断演化，基金会与地方志愿力量之间的关系也随之改变，网络治理结构逐渐由扁平式演变为层级式，且在地方上的发展呈现分化趋势。（一）第一阶段：扁平式网络治理时期（2009—2012年）根据Y组织早期网络筹建负责人J先生的说法，组建联合救灾网络的最初契机是Y组织筹集到较大额度的灾后重建善款，工作团队希望有效使用这笔款项，在汶川地震一周年时（2009年），将参与救援的志愿力量组织起来，支援灾后重建工作。但四川省级协调机构负责人则认为，成立救援联盟是在救援工作中达成的行动共识，“当时能继续留下来做灾后重建的志愿者都是经过激情洗礼后，能冷静下来思考如何救灾，刚好Y组织有钱，那大家就想想怎么一起做好”（访谈资料，20230412）。因此，最初Y组织与合作伙伴之间更接近于松散的合作关系，即“不完全合作”（朱健刚、赖伟军，2014），并未形成以Y组织为中心的网络形态，但该阶段的合作为后续联合救灾网络建设奠定了信任和持续演化的基础。2011年底，西南地区发生严重凝冻灾害，一些偏远市县受灾严重。Y组织此时已正式获批得以注册，并将灾害救援作为核心业务，介入西南地区凝冻灾害救援顺理成章。因此，由Y组织牵头，将原来在西南3省的21个救援联盟伙伴（机构）召集起来，成立了“事件性”的专项行动网络。在对联合救灾进行复盘的基础上，组织成员共同商讨如何更好地应对下一次凝冻灾害。从更大范围来说，商讨“在中国这一灾害频发的国家，如何建立完备高效的民间救援，尤其是针对弱势群体的备灾和救援”。自然灾害具有突发性、偶然性、破坏性，因此应急救灾工作往往时间紧、任务重，且需要投入大量精力备灾。灾害发生后要迅速开展募资、灾害评估、物资输送等一系列工作，更需要迅速响应、紧急救援。如何做到“第一时间、第一现场、第一需求”？彼时Y组织的灾害救助部门仅3名工作人员，如果在灾害发生后才储备物资会降低救援效率，仅依靠Y组织无法建立完整的救灾工作链条。基于联合救灾的经验，大家一致认为网络化建设既契合救灾工作的特点，也符合中国民间救援力量普遍薄弱的现实，因此应将联合救灾由事件性网络发展为常态化网络。Y组织西南地区联合救灾委员会就此成立，下设常务委员会，大会成员共有来自陕西、四川、贵州等10个省份的206家民间公益组织与志愿队伍；委员会下设省级（区域）协调中心，即联合救灾小组，由其协调省内民间公益组织，Y组织提供部分经费支持省级协调中心设立救灾专岗，基本形成了“1个救灾协调委员会+11个省级备灾网络”的治理格局。根据自然灾害发生规律和频率在4个省设立备灾仓库、储备救灾物资，并成立储备金。同时，形成了“提前备灾、联合行动、快速救援”的救灾策略，将民间救援力量从自生自发引向有序联合。2012年，该救灾模式获得第二届“中国社会创新奖”，意味着这种模式获得官方和学界认可。该合作网络虽以Y组织冠名，但仍然秉持了松散合作时期的价值共识，即所有网络成员均是大会成员，大会享有最高决策权，Y组织仅是常务委员会的成员之一。Y组织的J先生表示，早期组织成员借鉴了治理理论的一些理念，拟构建一个参与者治理型网络，赋予每个会员参与权和选举权以确保弱势利益相关者的权益，这与Y组织所提倡的“人人参与”愿景相契合，也符合现代公益理念。该合作网络经由会员大会商讨确定网络名称、治理章程、理事会成员、议事规则，并选举出省级协调机构。然后，由省级协调机构派出代表共同组成西南地区民间救灾协调常务委员会，该委员会属于非实体治理组织，类似于社会组织的常务理事会，负责指导联合救灾网络的各项工作，协调各省之间的协作事宜，例如跨省份联合救灾、区域之间相互学习交流等。可以看出，在扁平式治理时期，联合救灾网络呈现出均质性，成员因规模较小互动较为频繁。尽管Y组织从最初的网络成立倡议者之一成为组织（冠名）者，但治理主体仍是常务委员会，Y组织只是核心成员之一。联合救灾网络秉持治理理念，强调决策过程的民主协商和包容性，并未形成以Y组织为中心的治理结构。此后，随着更多资源注入到联合救灾网络中，尤其是单一成员拥有更强的资源动员能力后，网络自然地过渡到第二阶段，即层级式治理时期。（二）第二阶段：层级式网络治理时期（2013—2015年）
在实地调研中，多位受访对象提及2013年雅安地震救援对联合救灾网络建设的里程碑意义。此次地震救援使Y组织认识到联合救灾网络是中国民间灾害救援的有效组织策略。Y组织的J先生提到，“2012年经过网络常态化建设之后，很快就发生了雅安地震，网络在救灾过程中发挥了非常重要的作用，这实际上强化了Y组织推动网络发展的方向”（访谈资料，20230413）。Y组织年报资料显示，雅安地震发生后，贵州联合救灾伙伴接到通知就迅速清点、运输首批救灾物资，首支救援队在灾害发生2小时后就抵达灾区，缩短了紧急救援时间，后续物资运送和救援时间也相应缩短，说明网络化与组织联合救灾策略是有效的。据此，Y组织高层认为已摸索出一套行之有效的民间灾害救援机制，但网络成员中的其他受访者在回顾雅安地震救援时，特别指出了巨额善款对网络演化的推动作用，多个受访者认为3.86亿元的赈灾款项是网络治理结构演化的关键因素。面对巨额善款，Y组织须依赖联合救灾网络以确保善款的有效和及时使用，同时其网络建设的能力进一步增强。在此背景下，网络治理结构得以从扁平式向层级式转变。基于2013年雅安地震救援的经验，联合救灾网络在多个方面进行了强化性调整。一是“Y组织西南地区救灾委员会”更名为“联合救灾网络”，重塑和强化网络治理结构。尽管Y组织不再冠名，但其实际上发挥了更大的作用。由Y组织支持各省份建立省级救灾网络，即从省级救灾小组发展为省级救灾网络，并选出在地方上具有公信力的网络成员承担省内协调任务，负责发展、管理、协调省内网络成员，以及负责执行Y组织委托的救灾项目。在联合救灾网络形成初期，组织成员主要由汶川地震救援积极分子组成，他们构成网络协调机构负责人的主体。联合救灾网络扩张后，省级协调机构则由Y组织牵头寻找，或由对方主动联系Y组织。按照多位受访对象的说法，“都是公益圈的”，比如有些省份的协调机构负责人与Y组织负责人H先生曾供职于同一家国际组织，或曾受到该国际组织的资助。这种成员组成方式意味着Y组织与省级协调机构负责人具有较高程度的价值共识。随后又将“联合救灾网络”更名为“联合救灾项目”，实际仍以网络形式运作。对此，受访对象有两种看法：一种观点认为项目化是一种管理机制调整，Y组织根据应急响应阶段设立有针对性的服务项目，例如防灾减灾阶段设置减灾教室、暖心包，需要通过项目化实现有效管理；另一种观点认为，这是一种去政治化的手段，将焦点从社会联合转移到具体救灾事务上，强调网络的公共服务功能。Y组织负责人H先生认为，这是科学救灾的一种思路，目的是提升联合救灾网络的有效性（访谈资料，20210112）。二是扩展网络规模和覆盖范围。一方面，发挥省级协调机构建设地方网络的主体性和能动性，由其在省内吸纳新的成员组织，2015年底联合网络成员达到550余家；另一方面，网络覆盖范围由原来的10个省份扩展至2015年的15个省份，灾害频发省份基本覆盖，部分省份实现县级全覆盖。三是逐步推动网络规范化发展并提出指引性参考，包括网络治理、网络运行、成员发展、联合行动等多个方面。例如，延续第一阶段的“治理”理念，由成员大会选举/选择理事机构，确定网络具体名称、制定网络规范（章程）和网络发展规划，并保持网络的开放性。同时，赋予省级协调机构较大的自主性，由其根据省内实际情况推动网络建设、决定规范化的程度。
可以看出，从2013年雅安地震救援开始，Y组织逐渐从“成员”变成“中心”，并在省级层面设立层级化的次中心，即省级协调机构。这不同于扁平式治理时期经由省内成员选举组建的省级协调机构，Y组织成为协调机构实际的认定者，原因在于Y组织能够通过项目化的方式提供更多资金支持。网络逐渐由扁平化演变为层级化，核心的最内层是Y组织，中间层是省级协调机构，最外层是县域草根组织。层级化尤其体现在具体的项目执行过程中，Y组织作为委托方负责资金提供、规则设定和救灾物资审批；省级协调机构作为Y组织在该省的总代理，负责在该地区实施备灾、减灾、救灾与灾后重建项目。当灾害发生后，同样由一线县域草根组织向省级枢纽上报，由其对灾情进行评估，最后由Y组织与省级协调机构进行联合评估，确定跨省资源协调和联合救灾的必要性和范围。在网络逐渐层级化的同时，初期的治理理念也开始松动，早期倡导的每个组织都平等协商的理想化的治理模式逐渐式微，Y组织更多地将权限下放到由其认定的省级协调机构，让它负责地方网络治理。由此，Y组织与省级协调机构之间形成委托-代理关系，后者的区域控制权也相应增大。随后，地方发展呈现差异化趋势，这构成地方网络分化的前提。（三）第三阶段：地方治理模式分化时期（2016年至今）
对于第三阶段的划分，访谈对象未形成统一观点，但一致认为第三阶段的重要特征是社会组织网络逐渐从救灾属性转变为公益支持属性。网络属性转变，即从救灾功能扩展到更广泛的公益功能，意味着省级协调机构拥有了更大的自主性和地方影响力，进而可能获得Y组织之外的其他资源，这构成了地方治理分化的核心原因。Y组织的J先生认为，网络属性转变的原因在于，县域草根组织力量过于薄弱，扶持难度大，但其在救灾网络乃至整个公益行业中具有不可替代性。县域志愿组织具有两个突出功能，一是连接前线，可以识别灾情、评估需求与迅速响应。安徽省级协调机构负责人表示，“只有灾区的伙伴最了解灾情，熟悉地方情况，包括风俗习惯、道路交通、群众分布等”（访谈资料，20230511）。二是属地志愿力量动员。“几乎每一个县域组织召集志愿者都没有问题，毕竟他们在当地已经经营多年。在一个小地方的熟人社会里，总会有各种熟人关系，随便叫上几个熟人，熟人再带熟人，很容易就满额了。”（访谈资料，20230702）为了实现培育功能，Y组织采取项目叠加法，拉长救灾服务链条，注重日常减灾、备灾项目，同时叠加其他非救灾公益项目，使得县域草根组织能获得更多的资源和支持。一些协调机构负责人认为，改变网络属性实则是三方共赢，除草根组织获得培育外，Y组织可以“在这条高速公路上运输其他公益产品”，提高非救灾公益项目的执行效率，扩大联合筹款能力。2015年开始，Y组织就尝试联合部分地方组织进行众筹。2016年《中华人民共和国慈善法》颁布后，联合筹款成为一项重要的筹资方式，Y组织将网络的“联合性”从联合救灾扩展到联合筹款。2020年网络的联合筹款组织已经多达148家，形成了颇具影响力的筹款组织网络。对于省级协调机构而言，网络性质改变意味着服务经费规模增大，涵盖的县域组织类型、范围进一步扩大，更有利于其建设地方网络。在此背景下，多个省级协调机构成长为省内规模较大的民间社会组织，部分组织的年均收入达到2 000万元以上，已颇具规模，且大都是5A级社会组织。社会组织网络中的伙伴机构也普遍获得成长，比如湖南省级协调机构负责人表示，“不敢说是本地规模最大的，但至少是本地‘排得上号’的”（访谈资料，20230711）。同时，随着更多基金会需要将服务送达偏远区县，省级协调机构因拥有相对成熟的地方网络而获得青睐，“借道”性服务增多。在抗击新冠疫情期间，联合救灾网络就被一些基金会借道，以缓解其救灾物资发放“最后一公里”的压力，例如湖北省级协调机构协助其他基金会发放的物资总额达2.5亿元。
面对发展契机，不同省级协调机构态度差异较大，最终导致地方治理模式的分化。一些省份抓住发展契机，主动对接资源，加强对县域草根组织的资源供给，并改变治理理念，从强调平等式治理转变为资源输入式“大哥带小弟”模式。一位受访者表示，“大哥跟基金会对接，小弟跟着他混，治理的理念就弱化了”（访谈资料，20230304）。在此模式下，省级协调机构逐步从网络节点向区域协调平台发展。换言之，这些省级协调机构从救灾链条的一个环节向公益行业的地方枢纽转变，它们承接更多公益服务项目，逐渐拥有更大的地方影响力。以湖南省级协调机构为例，其服务范围涉及救灾、教育、扶贫、乡村振兴等多个领域，接待过国家、省、市各级领导人参访，成为多个地方政府学习与参观的示范点，协调人也被选举为市政协委员。然而，也有一些省级协调机构对此模式颇有微词，认为这种做法偏离了社会组织网络建设的初衷，它们选择坚守网络的救灾属性，注重培训和组织能力的成长，而非扩展网络资源。可以看出，分化并不意味着网络的去中心化，而是部分地方协调机构的主体性更强，在地方救灾链条乃至公益生态位中更加重要，他们的发展逐渐超越Y组织所设定的组织目标，拥有了更强的网络外资源动员能力。尽管在该网络内部，“坚守初心”的部分省级协调机构负责人认为积极扩展资源的同行偏离了初心，但从实际结果来看，这与Y组织的使命愿景“人人公益，人人参与”仍是契合的，也是地方协调机构被赋予充分自主权的必然结果。因各省社会组织面临的制度环境、民间力量活跃度、社会资源丰富程度存在较大差异，当省级协调机构拥有更多自主探索权时，它们会结合地方实际情况、协调机构负责人的特长和优势探索出具有地方特点的治理方式，这一点不仅表现在组织成员之间的互动频率、结构化程度和亲密程度方面，还表现为省级协调机构发展路径的分化。
结合以上分析可以看出，一个全国性的社会组织合作网络存在着多层级的网络治理结构。该结构以基金会为中心，其与省级协调机构之间形成关系紧密的网络第一层级；随着第一层级逐渐扩展到各省各县域草根组织，再由省级协调机构与县域草根组织形成第二层级。两个层级共同构成具有一定稳定性和持续性的层级式网络治理结构。随着网络不断扩展，地方治理模式逐渐分化，地方治理活力呈现差异。在上述深描中，我们可以看到，推动网络从扁平式演变为层级式的关键动力是Y组织因拥有更强的资源动员能力而逐渐从“成员”转变为“中心”。根据Y组织一位工作人员的说法，维系网络需要成本，但省级协调机构与县域组织力量十分薄弱，尤其是后者，救灾经验与筹资能力均无力支撑网络运行；而Y组织独具优势，不仅拥有多个救灾品牌项目，而且筹款能力远超地方社会组织，例如雅安地震发生后，Y组织筹集救灾资金高达3.86亿元。因此，就功能意义而言，Y组织的资源供给以及三类组织间的功能互补对于维系合作网络十分重要，但这种观点还不足以解释为何Y组织的救灾网络具有凝聚力。在实地调研中，多个省级协调机构有过与其他基金会合作的经历，网络发展后期部分协调机构也参与了其他基金会建立的联合网络，但他们在价值认同和情感联系上更认可Y组织。安徽省级协调机构负责人表示，“（与其他基金会或网络）仅限于业务合作，没有信任和亲密关系。如果对方业务与Y是竞争关系，我会以Y的业务为先”（访谈资料，20230511）。省级协调机构与Y基金会之间建立了深厚的信任和友谊，即使发生危机性事件，省级协调机构也愿意承担更多责任。那么在省级协调机构与Y组织之间，这种超出功能意义上的价值认同和情感联系是如何产生的？我们发现，当Y组织快速成长为现代意义上的社会组织，在组织治理、资源筹集、业务发展方面明显优于地方组织时，它试图将这种优势以网络培育、尊重主体性的方式“传递”给省级协调机构，进而扩散至县域组织，实现网络乃至行业的共同成长，而非一家独大或独善其身。一位省级协调机构负责人将培育过程描述为“Y组织带领大家建设了一条跨省救灾高速公路”（访谈资料，20230412），并利用该“高速公路”实现救灾资源的有效募集、协调与分配。实际上，一些学者发现，中国的基金会大都倾向于彼此之间合作或与政府合作，资金主要是水平或向上流动，只有极少的资金流向了下游草根组织（Lai，et al.，2015）。这是由于基金会认为民间公益力量在专业性、能力和经验方面无法与之匹配，难以建立信任关系（Shieh，2017）。Y组织的负责人H先生对此表示“愤慨”：“很多基金会认识到县域草根力量薄弱不利于行业发展，但宁愿‘掐尖’，也不愿做从0到1的工作。因为投入很大，很难快速见效……草根组织财务也不规范，存在风险，无法向理事会交代。” H先生同时表示，尽管Y组织这样做代价很大，却是多赢的局面：地方组织获得资源、救灾经验与组织管理知识；Y组织实现专业、科学救灾，并获得政府认可；对政府来说，社会力量从无序、混乱走向有序、高效，能够真正解决救灾问题。
根据我这么多年参与救灾的经验，（从）民政部救灾司到（现在的）应急管理部，不论是委托课题给我们，还是跟专家委员会举行座谈会，我们在一起谈的都是怎样做更好，怎样规避问题。过去无非是混乱，该进（场）与不该进的都来了……应急救援需要遵循科学性原则，政府的管制是为了有序、精准、高效。社会组织在这个议题下，到底能不能真正解决这个问题？拿出真正解决问题的专业能力跟政府互动，一定是个很好的布局。（访谈资料，20210112）
Y组织从高层到具体工作人员都十分推崇尊重灾害规律、科学与专业救灾等现代公益理念，认为民间救援力量应该从无序走向组织化，这是保障科学与专业救灾的组织基础。正是基于上述理念，Y组织快速成长为现代意义上的公益组织，具体体现在两个维度：一是现代化的组织治理架构和使命愿景。与孙飞宇等（2016）的发现类似，我国部分社会组织已经迈过了早期的“价值缺陷”阶段，进入到价值导向阶段。Y组织创始人与理事会成员均为社会精英人士，其中包括多位知名企业家。他们很快将现代企业管理经验与基金会治理要求相结合，建立了现代意义上的组织治理架构，例如理事会治理、秘书长负责，强调使命愿景在赋能组织正当性与内部合法性中的意义，将“尽己所能、人人参与”的使命愿景带到救灾业务中，对灾害问题形成结构性回应。二是科学化与专业化的救灾策略。Y组织在2011年就逐渐摸索出一种适用于民间应急救灾的工作模式，即联合救灾，并通过网络化逐渐实现救灾的专业化与科学化。专业化体现在联合救灾的诸多环节，包括项目化设计、需求调研与评估、服务流程规范化、项目过程监管与结果评估、招标与评优等。Y组织负责人H先生表示，“专业”是各类社会服务领域中社会组织的立身之本。志愿精神很重要，但仅有志愿精神还不够，无法实现社会力量有序救灾，甚至还可能添乱或导致救灾现场混乱，更不利于民间救援力量的发展与壮大，所以要组织起来，走科学化、专业化道路。
任何自然灾害都有它的客观性，所以就需要科学地回应这些问题。比如志愿者在当地提供志愿服务，如果没有提前接受培训提升技能，突然面临感染风险，个人防护不到位，就会产生问题。其实，每个环节都涉及专业问题，最重要的就是专业救灾。（访谈资料，20210112）
科学化是指精准把控进入受灾区域的时间以及不同物资、装备、人员的入场次序，例如根据灾害发生的规律、灾害类型和等级等协调入场人力顺序和投入的资源类型和规模。Y组织将应急救灾的链条拓展至防灾减灾、备灾救灾、灾后重建三个环节（访谈资料，20210315）。专业化则强调项目化的服务运作模式。Y组织借鉴了国际组织的项目化运作模式，将不同应急周期的服务打造为项目，并建立了一整套项目管理制度，包括资助流程与办法、项目管理与评估制度、财务管理制度、审计制度、信息披露办法等。在Y组织的高层看来，这种管理方法的核心是高效，有利于保障组织有效运作，“就像工业组织一样，要有一套核心的专业技术，项目是能够有效解决问题的”（访谈资料，20210112）。Y组织主要通过培训、项目支持、资金支持等方式将现代公益理念传递给地方组织，尤其是省级协调机构。从2012年开始，Y组织就设立了能力建设专项经费，主要用于各类培训，帮助伙伴机构学习如何规范管理组织与运营项目。四川省级协调机构负责人表示：
比如让一个公益伙伴做防火灾，Y组织的ppt都是现成的，还提供讲义、视频，甚至到哪一页该放哪个视频，都有具体指导和标注，属于傻瓜级讲义。这种技术输出很重要，让我们也可以成为这个领域的专家……他们的品牌项目把需求分析、理论框架、管理模式都研究透了，你要是做这个项目，就可以学习怎么做项目。（访谈资料，20230412）
除了提升地方组织的项目执行能力，最重要的是建立现代组织意义上的规范财务制度。多位省级协调机构负责人提到了对财务的重视：“财务其实属于项目管理的硬性约束，对伙伴的影响很大，比如说他以前可能并没有规范的财务管理制度，但在执行Y组织的项目时，必须建立财务管理规范，以满足基金会的审计要求，否则项目就无法结项。”（访谈资料，20230323）对于Y组织而言，培训有利于网络伙伴了解网络的价值、理念与做法，可以尽快达成一致的理念，建立行动参考框架，并促进网络伙伴不断成长。考虑到针对县域组织的培训效果有限，Y组织还因地制宜地提出“做中学”。Y组织自身先打造品牌项目，再通过“做项目”使地方组织学习现代公益的诸多做法。以“暖心包”项目为例，在项目设计时就兼具救灾与培育组织的双重功能，“这种项目很适合他们去规范项目执行的标准流程，流程很简练，而且很规范。跟发救灾物资一样，可以提升志愿组织的专业性”（访谈资料，20230718）。Y组织的负责人H先生认为，“做中学”才能真正赋能于县域组织，这也是Y组织区别于其他资助型基金会的做法。“我们是给项目资助模式而不是直接给钱，因为给钱就容易变成‘掐尖’，来来回回就那么几十上百家组织能够拿到基金会的资助，全是一二线城市的组织，无法真正惠及草根组织。”（访谈资料，20210112）尽管Y组织具有突出优势且处于网络中心位置，但省级协调机构与Y组织均认为，二者之间并非上下级关系，而是伙伴关系，这构成网络维系的情感与信任来源。伙伴关系暗示了不同主体价值上的平等性，平等也是现代公益所倡导的价值之一（朱健刚、刘文文，2022），这与Y组织提倡科学、专业的救灾理念一脉相承。Y组织从救灾网络建立之初就试图引入“治理”理念以保障各主体的参与权和决策权。尽管随着网络演变，这种鼓励各治理主体参与和决策的治理方式逐渐式微，但Y组织始终尝试在正视和承认主体差异的基础上赋予伙伴机构主体性。Y组织的H先生认为，伙伴关系尊重了省级协调机构与县域组织的主体性，只有当这些机构具备主体意识，才能发挥主人翁式的责任感。例如当灾情发生时，属地伙伴愿意主动响应，而不是一种被动的动员模式。“（他才会觉得）这就是我们自己的事，因此我要参与，而不是你来告诉我、动员我、给我钱或者给我好处让我去参与……‘人人公益’的意思就是社会治理要人人参与，最有效的体现就是做到本土社区自我服务，因此要把地方的组织培养起来。”（访谈资料，20210112）Y组织的J先生认为，只有尊重主体性才能让网络有效运转，“地方组织的形态、地方文化差异很大，要发挥地方组织的能动性，它可能在地方上比我们更熟悉怎么跟民政局的官员打交道、怎么组织志愿者”（访谈资料，20230413）。对于省级协调机构而言，伙伴关系更容易形成价值认同和信任关系。安徽省级协调机构负责人表示：“在我很弱小的时候，你愿意跟我一起成长。而且在共同成长过程中，我可以表达意见……我们拥有共同的公益理念，愿意为践行这种理念而共同努力……除了‘跟着老大有肉吃’，我觉得最重要的是大家都有这种公益理念，然后共建一个网络，这是一个共建的过程。”（访谈资料，20230511）尤其当省级协调机构与其他基金会合作后，这种感受更加明显，这些基金会平时与地方组织没有太多交往，只在发生灾情时，招募它们发放物资，把地方组织当作工具人，不考虑其生存困境和长远发展。
总体而言，网络第一层级良性运行的关键在于传递、践行现代公益理念，并在过程中构建平等的伙伴关系，以此增强网络凝聚力。这与省级协调机构更容易认同现代公益理念有关，早期的省级协调机构负责人甚至是现代公益实践的共创者，后期的负责人大多数也具有在国际组织工作或与之合作的经历，因此能够理解现代公益的诸多理念与规范。中国的现代公益萌芽于20世纪90年代，兴起于近十几年，现代公益因强调平等、理性与科学等现代性意义上的价值理念正成为一种“获得普遍的正当性的话语”（朱健刚、刘文文，2022）。可以说，Y组织是现代公益组织的典型代表。Y组织与省级协调机构之间形成了基于现代公益理念的基本共识，这是第一层级网络向心力和稳定性的关键成因。正是在这个意义上，第一层级网络之间达成了一种社会整合，即基于对社会组织价值的共识，这种共识基础不是中国传统乡土社会或地方民间社会的伦理与习俗（肖瑛，2010），而是现代社会意义上理性与科学的公益价值观。县域组织主要由地方的志愿组织或尚未组织化的志愿队伍构成，主体的差异导致由省级协调机构与县域组织构成的第二层级网络的关系维系与第一层级网络存在明显区别。2021年联合救灾伙伴统计结果显示，草根志愿组织共327家，占比为76.22%。与省级协调机构积极接受现代公益理念不同，草根志愿组织的公益理念却极具地方性，因此，第二层级网络运作的关键在于省级协调机构如何有效协调Y组织与县域组织在公益理念方面的差异。Y组织的J先生坦言：“所谓科学、专业或者精准、高效是城市精英的逻辑，这与县域组织并不自然相融。相较于这套源于现代科学的理性思维，志愿精神或者说‘做好事’的朴素愿望更符合县域社会组织的生存逻辑……比如植树节就去种树，六一儿童节就去看望贫困儿童，端午节就去探望老人。”（访谈资料，20230413）现代公益理念与县域草根组织“做好事”的愿望即“志愿者的意义世界”（纪莺莺，2024）之间存在诸多张力，突出表现在三个方面。一是专业化发展与“做好事”的纯粹性相悖。Y组织始终致力于推动县域志愿组织的专业化，譬如鼓励县域志愿组织聘请专业人员，成为专业的社会服务机构，以提高机构的稳定性和专业性。但在部分县域志愿组织看来，这与做好事的纯粹性相悖，因为拿工资就不再是“纯粹”地做好事。以某县域志愿服务队张主任的经历为例，他是一名公职人员，曾在杭州工作多年，回乡工作后加入志愿服务队，逐渐成为核心成员。在接触联合救灾网络后，他十分认可其现代公益理念，经服务队核心成员协商，成立了本县首家社会工作服务机构，希望通过建立社会服务机构实现专业化。他表示：“所有涉及钱的事情一定要放在太阳底下……已经受到很多质疑，被认为是想搞钱才成立机构。本来有志愿服务队，为什么要单独成立个机构？”（访谈资料，20230709）江西省级协调机构负责人也指出这种质疑的普遍性，“他们觉得自己是志愿者，就纯投入，没有获取什么东西，觉得我们中间的（协调机构）是利用他们”（访谈资料，20230718）。这与已有研究发现相一致，一些草根志愿组织为了保持公益的纯粹性，拒绝进一步组织化与专业化（Zhou and Han，2019）。
二是专业化运作与做“有意义”的事相冲突。以“暖心包”项目为例，根据Y组织的项目要求，省级协调机构和县域组织需要完成各种指定动作，包括提出项目申请、接受财务审计与项目评估、完成动态化的品牌宣传工作等。在Y组织看来，正是基于这种规范化的要求，才能带动县域组织“做中学”，实现组织的专业化转型。但某县志愿服务队队长张大哥认为，这种因专业化运作导致的各类规范要求是没有意义的，助人本身才是有意义的。“来回倒腾”以及各种“没有意义的要求”会增加项目运营成本，导致“暖心包”项目单价过高，他们作为共同筹资方要承担因Y组织高要求带来的高成本。他表示，“不愿意跟他们合作这个项目，东西又贵，事情又多。我自己找些老板捐一点，做的肯定比他好。因为他们规矩太多，成本就上来了。我自己找个商家，跟他商量，肯定便宜。但结果是一样的，让孩子们受益”（访谈资料，20230710）。三是解决结构性社会问题与关注个人苦难之间存在策略差异。Y组织在回应公益需求时，更侧重科学评估问题与需求，并根据灾害发生的规律，阶段性分解社会需求，提炼出社会需求的共性，从而解决群体的社会需求。例如在Y组织的项目申请书中，需解释清楚该项目所关注的社会问题、问题影响的人群规模，以及解决问题的策略。这与在传统的差序格局中地缘/血缘基础上所生发的“恻隐之心”存在显著差异，地方志愿组织负责人通常更关注个体苦难，表达对个体的同情与怜悯。这一点在实地走访中表现得十分突出，当问及志愿组织的服务领域与解决社会问题的成效时，他们通常更愿意谈及具体的受助个体及其苦难遭遇，而非群体困境及其背后的共性需求。
如此一来，居于网络中间层的省级协调机构就夹在这两个意义世界之间，它不仅要传递现代公益理念，也要适应地方性的志愿文化，只有缓解这两个意义世界之间的张力，才能维系省域网络。贵州省级协调机构负责人将自己形象地描述为“买办”，实则是在两类组织之间进行协调式运作。这位协调人以“买办”来描述自身，旨在强调Y组织与省级协调机构之间形成的委托-代理关系，同时又隐含了自身对现代公益理念的认同；但在实际操作层面，因为县域草根组织在地方应急救灾中具有特殊作用，为了实现网络的功能性运作，又要策略性地使现代公益理念和规范性要求与地方传统志愿文化兼容。可以看出，由于持有现代公益理念的基金会和县域草根组织两类主体在相当长一段时间内的共存状态，以及各自在应急救灾中的独特优势，省级协调机构需要从功能上对二者进行协调。省级协调机构对待县域组织大致有两种策略：一是将Y组织提倡的现代化公益管理要求与具体服务区分开。Y组织2021年的网络评估报告显示，网络早期成员仅占15%。这意味着省级协调机构须承担更多责任来维系网络的稳定性，通常做法是省级协调机构作为地方代理进行再发包时，将更多规范性责任保留在省级层面。以安徽为例，当灾害发生时，县域组织评估灾情并上报给省级协调机构，由其联合县域组织共同评估灾情并提供救灾服务，如发放物资、紧急救援等；但是救灾物资的申报、购买、审批、事后评估等一系列规范性要求均由省级协调机构负责。对于常态化备灾项目，同样由省级协调机构完成项目的立项、执行、结项等管理工作，县域草根组织负责落地筛选服务对象、物资分装、物资运输与发放、事后回访等具体的服务性事务。这种策略让县域组织无需应对Y组织的规范性要求，只承担具体服务，一定程度上缓解了Y组织现代化管理要求与县域组织“做有意义的事”之间的张力。例如，根据Y组织规定，县域组织需提交项目申请书后方能实施常态化救灾项目，但省级协调机构会先把握县域组织“是不是真正干事的”、是否具有“做好事的心”，能够满足具体公益服务的要求即可，而非能否写出符合要求的申请书。安徽省级协调机构负责人表示：“项目计划书你不会写没关系，我帮你写和做项目设计，然后你去执行。”（访谈资料，20230511）江西省级协调机构负责人持有同样的观点，“做事是最低标准，把物资发放到位，不能出问题。然后拍一些照片给我，没那么高要求，你实在不行我自己也能贴着去干……允许他们在选择服务对象上有些弹性，然后我会进行抽查”（访谈资料，20230718）。
二是专业服务与志愿服务兼容。尽管Y组织提出了专业化要求，但如前文所言，草根组织志愿服务的特点是非专业化。省级协调机构为了契合县域志愿服务特点，在简化工作要求的基础上，允许志愿者将专业服务融入志愿服务，使其成为志愿服务的构成部分。以“暖心包”项目为例，根据Y组织的要求，该项目从立项、发放、宣传均有一系列规范，例如游戏化发放、带动地方政府参与以扩大影响力等，但志愿者在实际执行时会根据志愿服务需要进行灵活调整。我们在实地调研中发现，服务性质因需而变：当志愿队伍的核心成员是公职人员，他们会将“暖心包”变成政府关心群众的传统“送温暖”活动；当核心志愿者是退伍老兵时，则将“暖心包”变成“扶困济弱”的爱心举动。某位县域组织负责人将这种行为定义为“都是做好事”，“反正我也是要做好事的，你还给我提供物资，岂不是更好？就算让我1∶1配资，那也只出一半就可以做成一件好事”（访谈资料，20230712）。整体而言，这种“做好事”的公益实践缺乏对现代社会问题的结构性思考，与Y组织所倡导的理性、科学与专业化公益理念并不完全一致。但从实践结果来看，省级协调机构的上述策略让现代公益与传统意义上的“做好事”在地方上实现兼容。对于Y组织而言，经由省级协调机构的统筹协调，公益服务在项目化运营中实现科学化与专业化，回应了易受灾群体的结构性需要。对于县域草根组织来说，通过“做好事”的方式纾解了易受灾个体的苦难，爱心得到传递。在此过程中，省级协调机构扮演着协调者的角色，使二者兼容，尽管兼容的实际代价是在县域层面，现代公益理念可能被地方文化所吸纳甚至消解，但仍然能够带动少量县域草根力量成长为现代意义上的公益组织。（三）网络分化：协调机构的活力维系作用
省级协调机构的上述做法揭示了网络的第二层级得以维系的基本路径，但并不足以揭示省级协调机构在维系地方网络活力进而影响整体网络活力方面的复杂作用。接下来，我们通过比较A、B两省的做法来说明省级协调机构在维系第二层级网络中的作用，以及在保持网络活力方面的重要性。如前文所述，随着组织网络的壮大，省级协调机构在救灾链条和公益生态位中的作用更加突出，其他基金会资源会选择“借道”该网络，这为省级协调机构带来了更多资源，但这种资源与Y组织强调组织培育、行业成长与传递现代公益理念存在差异。正是省级协调机构在面对发展契机时做出的不同抉择，使得网络进入治理分化时期。以A省为代表的省级协调机构选择坚守网络建设的初心，即Y组织设定的网络协调角色；以B省为代表的省级协调机构则选择抓住资源，通过解决县域草根组织的资源困境实现网络活力提升。A省于2012年加入联合救灾网络，属于早期成员。是年，A省发生洪涝灾害，Y组织试图挖掘地方上具有公信力的团队开展联合救灾。以此为契机，Y组织结识了老潘，她已从事公益行业多年，并在2011年成立（未注册）了一家小型公益机构，旨在培育地方公益力量。救灾工作结束后，Y组织希望在本地建立联合救灾小组，共同推进地方救灾网络建设。老潘对救灾不感兴趣，因为A省常见的自然灾害是洪灾，但洪灾来得快、去得也快，当地人习以为常。但与Y组织负责人沟通后，老潘认为Y组织在“救灾背后想要推动的东西”与其不谋而合，于是参与竞选省级协调机构。实际上，一开始并没有组织愿意做协调机构，但老潘还是按照组织网络所提倡的治理理念，在初期成员达到一定规模后，在网络内部进行民主选举，根据正式流程选举出省级协调机构。当问及A省相较于其他省级网络和协调机构的优劣势时，老潘认为优势是坚守初心，即使面对诸多资源诱惑，始终致力于扶持县域组织发展，这也是机构成立的最初定位。在她看来，加入救灾网络只是达成培育目标的必要手段，她正是在此意义上与Y组织达成共识。这也体现在她对待县域组织的言行方面，在陪同我们走访县域组织时，她十分强调与后者的伙伴关系，表现出对后者的尊重，以及保持公益人的“做派”，反感繁文缛节和称兄道弟，这让她与少数能够接受现代公益理念的县域组织保持良好的伙伴关系，即使该组织未加入联合救灾网络，她也会竭尽所能地提供帮助。她十分认可Y组织的现代公益理念，认为这是县域志愿团队成长必须经历的“关卡”，“要让他们认识到‘公益有成本’，通过参与‘暖心包’发放，才能让他们接受这个观点，接下来才能干别的事儿”（访谈资料，20230710）。老潘认为A省的劣势在于政府支持力度不大，A省政府向社会组织购买服务的规模非常小，因此与地方政府关系相对疏离，其所在机构很少承接政府委托项目。“因为省民政厅给的钱特别少，干的活还挺多，对我们来说特别消耗精力。而且他们只看指标，并不关心组织的成长。所以做过一次后，我们就没做了。”（访谈资料，20230710）她对待其他外部资源同样秉持该原则，仅承接有利于培育地方社会组织的公益项目。在Y组织进行项目叠加后，她仅对有助于实现初心的项目更积极。
老潘认为县域组织力量薄弱是一个结构性问题，需要长期投入，一步步来方能见效。关于如何培育县域社会组织，她十分认可Y组织的做法，包括组织培训、“做中学”以及日常辅导等，因此她更看重所承接的项目能否为上述活动提供经费。这也是她为何不愿意承接Y组织之外更多服务项目的原因，导致通过省级协调机构流向县域组织的资金体量不大，无法有效回应县域组织面临的资金困境。当问及对以B省为代表的省级协调机构的看法时，她认为他们很“活泛”，自己是“死脑筋”，言谈之中不乏反感，认为他们为了整合资源而背离初心，以资源为导向激发网络活力的做法违背了县域草根组织的发展规律。在她看来，让县域组织接受现代公益理念，才能真正实现地方公益力量的长足发展。在问及Y组织的工作人员如何看待A、B两省的省级协调机构与Y组织的关系时，他们也认为A省与Y组织的关系更亲密，二者价值共识度更高，A省对网络建设投入度更高。但发展趋势却耐人寻味，A省2016年网络成员规模达到最高峰，共100家左右，随后持续下滑并维持在60家左右，其中活跃的成员仅15家，在21个省级网络中属于活跃度低、流失率高的省份。2021年Y组织的网络评估报告显示，A省组织之间合作频率低，参与跨区域联合救灾行动较少，网络综合评分中等偏下。老潘将A省的联合救灾网络定义为“基于行动的网络”，“有（救灾服务）就干，干了就算网络，比如大家参与发放‘暖心包’，发了就算网络（成员）”（访谈资料，20230718），因此网络成员之间联络不多，成员关系松散，这意味着网络活力与向心力均不足。A省省级协调机构员工规模维持在2~3人，甚至低于一些县域组织，资金规模维持在200万元左右，难以为网络成员提供能力成长外的支持。
B省于2013年加入联合救灾网络，属于网络扩张时期加入的成员。彼时，Y组织已基本确立了联合救灾的工作策略。鉴于B省洪灾频发，拟在该省建立联合救灾网络。经熟人推荐后，Y组织找到大刘所属的环保组织，希望该组织能作为省级协调机构。大刘曾任职于国际组织，从事环保行业多年，在业内颇有名声。他同样认为B省需要建立一家专门救灾的民间公益组织，于是脱离原来的机构，注册成立了一家包含救灾和行业支持业务的公益组织。成立之初，大刘几乎复刻了Y组织关于网络治理的思路，在市级设立区域协调中心，由其负责统筹县域组织，形成以省级协调机构为中心的二层级网络。大刘表示，如此操作的原因有二：一是对Y组织的信任，相信由其推行的治理方式是恰当、合理的；二是考虑到协调机构在地方上的定位，既要成为Y组织的地方代理，也有责任壮大地方救灾力量。省级协调机构在某种程度上是地方网络的中心，需要支援地方社会组织发展。可以看出，大刘对省级协调机构的定位有自己的看法，而非严格遵照Y组织的原则，比如在寻找地方网络伙伴时，大刘认为首要原则是对方积极、肯干事，而非理念契合。
只要你肯干，我就培养你，至于理念、使命愿景之类的东西，你听不听无所谓，只要你积极......我当然希望找一个在地方上能力最强、理念与使命愿景跟我们相似的机构，但这难度很大，所以退而求其次，只要你愿意干就行。（访谈资料，20230511）
关于如何培育地方社会组织，大刘认为关键是有事可做，而做事就需要制度资源和社会资源，这也是制约县域草根组织发展的关键因素。对此，他在实践中摸索出两个策略：一是与地方政府保持良好关系。他会积极利用私人关系获得政府官员的信任，然后通过合作加深信任。在省级应急管理部门成立时，他通过游说推动成立了省级防灾减灾协会，担任协会负责人，并将B省联合救灾网络主动纳入协会之中，进一步提升省内组织网络的制度合法性。身份改变可以带来诸多便利，例如当县域志愿团队需要注册时，可以借助协会成员身份获得便利，如注册遇到阻碍，则由大刘通过自上而下的方式打通关系。在筹集资金方面，他会利用与地方政府之间的信任实现筹资动员，例如通过游说教育部门成功与几所小学发起联合筹款，将小学生及其家长作为募款对象，广泛动员使其在联合筹款中独居优势。当县域组织无法完成联合筹款任务时，由省级协调机构实现“配捐”。二是积极接收社会资源。对待非Y组织提供的社会资源，大刘也会积极与之合作，“这样你才有资源，有了资源才能带领兄弟们做事，而不是空谈理想”（访谈资料，20230511）。但B省的省级协调机构通常不接收其他组织提供的救灾类资源，考虑到此类资源与Y组织之间可能存在筹资上的竞争关系，如果因特殊情况需要接收救灾物资，则会与Y组织相关负责人进行事前沟通。对于救灾领域的排他性合作关系，大刘认为自己是由Y组织扶持培育起来的，彼此间已建立“兄弟情谊”。与A省相比，资源导向的网络建设方式使得大刘在地方组织网络中颇有号召力，他将自己比喻为“带头大哥”，并表示，“兄弟们之所以愿意跟着我混，是因为我能带来资源”（访谈资料，20230511）。2021年Y组织的网络评估报告显示，尽管部分网络成员对大刘的做法颇有微词，例如资源分配不够公平、针对网络成员的培训不够多，但该省联合救灾网络综合评分位居第一，网络行动力强，运行机制清晰。具体表现为：活跃的网络成员较多，大约有35家，普遍建立了联合救灾响应机制，进行过多次演练和实战，且筹资规模位居网络前5名。从省级协调机构本身的发展来看，目前全职工作人员约13人，机构全年总收入约2 500万元，属于B省规模较大的民间社会组织。
两个省级网络建设背后的行为逻辑差异十分明显。A省试图延续Y组织提倡的平等伙伴关系，注重传递现代公益理念，并将此作为地方网络建设的根本目标，而较少接收Y组织之外的社会资源。即使后期无法按照治理理念来维系网络，仍试图与少量成员达成现代公益共识。这种做法尽管能够吸引少量接纳现代公益理念的县域组织，但在资源支持方面，相较于B省而言比较薄弱，导致其网络活力难以维持，处于松散联合状态，最终影响地方网络联合救灾、联合筹款的效果。B省则仅延续了Y组织与省级协调机构之间的治理架构，省内网络具体的建设方式则从Y组织提倡的培育过程中传递现代公益理念转变为以资源为导向的做事为主，并积极开拓地方制度资源和社会资源，使协调机构成为地方网络中心，这种做法使得地方网络更有活力，联合效果更佳。通过案例比较可以看出，省级协调机构在维系全国性的社会组织网络中十分关键，他们不仅影响网络中心所提倡的公益理念与实践的执行效果，在维系地方网络活力中也发挥着重要作用。可以看出，这区别于第一层级网络通过达成现代公益共识建立的高信任网络关系。在网络的第二层级，由于县域组织普遍资源匮乏，省级协调机构不仅要协调两种公益理念，还要面对县域组织资源匮乏的难题。鉴于网络的层级性和Y组织自身资源的有限性，这种资源匮乏无法由Y组织独自解决，因此省级协调机构在资源上的动员能力就显得十分重要。这不仅有利于提高区域网络的活力进而影响整体网络的活力，也有助于提高省级协调机构在网络生态位中的重要性。从2009年初创至今，联合救灾网络已运行近15年。截至2022年底，该网络覆盖21个省份，实现常见灾害频发地区基本覆盖，网络成员动态维持在750~1200家。在网络演变过程中，业务范围逐渐从应急救灾扩展到其他公益服务，合作内容从联合救灾扩展到联合筹款，早已超出网络建设的初期目标。当网络化运作成为慈善组织优化社会服务的一种发展趋势后，Y组织的提前布局也为其后续发展奠定了良好的组织基础，业已成长为行业内知名社会组织，屡获各类大奖。本文将研究视角从“纵向政社关系”转向“社会内部横向连接”，并以社会组织的异质化发展为背景分析社会组织合作网络如何形成、维系、演变及其关键机制。这既不同于“在国家映照下理解社会”这一视角所预设的社会组织同质性，也区别于普遍组织学意义上所预设的组织因功能差异形成的耦合式合作，而是认识到在现代化进程中，中国社会各类群体因发展步调不一致而存在社群异质性，并以此作为分析中国社会组织合作网络的背景。在此背景下我们发现，层级式治理是社会组织之间大规模合作网络维系与运作的关键机制，它突破了我们关于社会内部横向连接的简化想象。换言之，社会组织之间的合作并不是扁平式的而是逐渐演化为一种层级式的网络结构。在这种组织结构中，主体之间具有社会治理意义上的价值平等性，但又因主体所具有的资源差异和所处区位不同而形成层级式治理结构。具体表现为，以秉持现代公益理念的基金会为中心，以保留传统志愿文化的县域草根组织为基础，以地方性枢纽机构为两者之间的协调者，三者之间构成一种良性运作的层级式网络治理机制，并在此基础上逐渐分化。在此意义上，我们可以说，层级式网络治理是一种基于中国情境的社会内部横向连接机制，丰富了我们对于社会内部横向连接的理解。之所以需要构建层级式网络治理结构，核心原因是构成组织的社群差异，以及在此基础上形成的两种不同且具有层级特征的网络治理机制和文化。具体来说，Y基金会与省级协调机构之间良性合作的关键在于，前者在拥有现代公益组织的诸多优势后，并非一家独大，而是通过平等伙伴关系向后者传递现代公益理念，并在二者之间达成现代公益共识，后者也因合作获得超出Y组织所提供的资源和发展。在省级协调机构与县域草根组织之间，省级协调机构需要承担更多代理责任，简化现代公益实践的要求，以适应地方公益实际；同时，需要在两个意义世界之间起到缓冲和调解的作用，缓解现代公益理念与地方志愿文化之间的张力，促进二者的兼容，并在公益实践中带动草根志愿力量向现代公益转型。此外，省级协调机构通过积极汲取外部资源以回应县域草根组织的资源需求，维系省域网络的活力；反之，则会导致地方网络活力不足。
如何有效整合社会力量有序参与社会治理是中国社会组织发展最核心的议题之一，那么，本文所揭示的这种层级式网络治理机制意味着社会组织在构建现代治理体系中具备怎样的新潜能？我们认为，这种层级式网络治理既具有理论层面的社会整合意义，又对广泛意义上的社会组织参与社会治理具有现实意义。首先，就理论层面而言，随着社会的现代化，不同社会力量的现代化进程呈现出不同步调，一方面具备现代公益理念的社群及其所运营的社会组织日渐增多，另一方面秉持传统志愿文化的草根力量仍将是我国社会重要的、基础的组成部分，这正是现代社会复杂性和异质性的典型表现，即在现代化发展过程中，一种将在相当长时期内存在的、且内部不同力量之间既协调又冲突的社会（肖瑛，2010）。从理论上来说，协调这两种力量实现社会在变迁过程中的阶段性发展与有序整合至关重要。通过本研究可以发现，层级式网络治理能够将两种社会力量有效连接起来，彼此补充，实现社会内部的协调、合作，并保持合作网络的活力。其次，就现实意义而言，两类组织在社会治理格局中各具优势，但在相当长一段时间内，它们缺乏连接甚至彼此割裂（Shieh，2017）。本研究从经验层面论证了二者之间合作的可能机制，对于推动社会组织在更大范围内发挥社会治理功能具有重要的现实意义。但值得注意的是，在当前阶段，恰恰是因为社会组织的异质化发展，二者之间的有效合作并非自然而生，而是取决于地方枢纽型机构的协调功能是否充分发挥，当地方枢纽型机构能够积极拓展制度资源、整合社会性资源，建立以资源为导向的地方网络培育策略，方能更精准地回应县域社会组织的现实困境，保持地方网络活力，而非片面地强调现代公益理念的传递。最后，我们尝试将研究结论进一步往前推展。本文所展示出的全国性社会组织联合网络质疑了“社会横向连接有助于西方意义上的社会生产”的假设。无论是具有现代公益理念的核心社会组织还是具有传统地方志愿精神的草根组织，都将自己视为解决社会问题或缓解个体苦难的帮手，社会组织联合的目的在于有序或有效。因此，在中国，社会联合与社会生产之间的转换关系可能并不适合以西方意义上的推进民主社会发展来理解，而要以社会组织如何共同推进社会治理来理解，层级式网络正是由现代社会组织发起并联合地方组织共同推进中国应急救灾领域发展的有益治理实践。总之，层级式网络治理是中国社会组织在特定制度环境、社会文化、社群差异的基础上形成的特殊的横向连接实践，它超出了传统的国家与社会关系的解释范畴，这意味着我们应深入到社会内部才能明晰其运作的具体机制。层级式网络治理既是为了更加有效地应对社会组织参与社会治理所面对的社会现实基础，也为我们理解中国社会组织的联合提供了新视角。
