9月初，《中国社会报》刊发了一篇署名民政部区划地名司的文章，题为《研究特大镇设市的新路径、新模式》，在一定范围内引发了热议。
在很多人眼里，此文是对早前两份顶层文件中提及的“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”思想的具体化延续，并且进一步将其解读为“新一轮行政区划的大规模调整即将开始”，除了传统的“县改区”、“县改市”之外，这次很可能会有比较牛批的镇实现“阶级提升”，完成“镇改市”的究极蜕变。
国家机关真实的想法是什么，咱们也不好随便揣测。不过最近一部分陕西人的朋友圈是真的热闹，大家纷纷转发民政部的这篇文章，并开始畅想自己所在的县/镇/村是不是也有了“白日飞升”的可能性，然后一觉醒来变成“城里人”。
现在是2024年9月19日，距离西安上一次类似的行政区划调整，已经过去了近8年（2016年底国务院批复户县改鄠邑区），而距离陕西的上一次“县改区（市）”，也已经相隔3年（2021年国务院同意旬阳县改旬阳市）。如果新的一波“撤县设区”真的提上日程，陕西有机会吗？
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中国的行政区划分成四个级别，县与市辖区、县级市虽然名义上同属“县级行政区”，但在实际上，“XX区”和“XX市”除了名字听起来更高大上之外，其享受到的“待遇”也比“XX县”要高很多。
安康旬阳县，现为县级旬阳市（图：网络）
撤县设区（市）带给一个地区的“福利”可以说是肉眼可见的，在行政区划级别不变的前提下，市辖区和县级市在职能部门设置方面会有很大变化，比如在省、市上进行资源分配与调控时，会获得比县更多的倾斜与优待，具体表现为当地的公路、水利、电气、通讯等城市化建设都被纳入市区统一规划，科教文卫等公共基础设施也都会向市区标准看齐，发展的方式和路径都会“城市化”。而像西安这样的副省级城市，市辖区领导班子的行政级别相当于副厅级，而县长最多只到正处级。所以撤县设区一旦实施，相当于这个县从官到民都是一次“档次升级”。
除了上述这些“立竿见影”的好处，县升格为市辖区或县级市还会带来很多后续的“隐性利益”，比如融入主城区后更容易吸引到投资，从而提升当地投资空间，随之进一步助推整个地区的发展，最后达成提振地方经济这一终极目标。
长安在改区之后近乎脱胎换骨的变化可以很好地印证“县改区是大势所趋”这一普遍认知：2023年，长安区GDP已达到1455.17亿，在西安11区2县中稳居三甲。全年GDP增长达8.0%，是所有GDP超过千亿的区县中增长速度最高的。如今的长安区坐拥电子信息、高端装备、航空航天、新材料新能源等支柱产业，几乎已经成了西安经济的“大腿”。
长安区（图：网络）
眼看长安春风得意，陕西的其他县自然眼馋“区”这块金字招牌。只是县改区看起来就是给政府换块牌子的事，背后的操作却复杂很多，不是想改就能改，更不是能改就马上改的。一个事实是：陕西的县级行政区划调整，已经暂停了整整三年。
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从上世纪90年代中后期开始，全国范围内的“撤县设区”活动进入一个高峰期，西安的临潼、长安二县都是借此东风实现“逆天改命”的，但2003年3月国务院批复同意改宝鸡县为宝鸡市陈仓区之后，陕西诸县的“进化”之路又一下停滞了十年之久。
直到本世纪的10年代，“县改市（区）”才又一次迎来了野蛮生长，以2014年12月高陵区正式挂牌开始，陕西在7年时间里一共有11个县实现了层级上的“跃迁”，基本每年都有一两个县升格为区或者县级市。之后，在凤翔、旬阳搭上了这一次县改区大潮的末班车之后，国家给这个十年的撤县设区按下了暂停键。
这并不是官方有意针对陕西，实际上全国在近三年都没有什么大面积的行政区划调整。2021年初改市的旬阳是迄今最后一批得到升级的县，此后区划调整就基本进入了“冻结”的状态。2022年全年没有一例县级以上行政区划的调整，2023年也只有西藏等边疆地区进行了设立县级市的区划变动。
这些都可以看出：对于“撤县设区（市）”，国家的态度是越发谨慎的。
当然，政策上不积极不代表大众没有做梦的权利。“撤县设区（市）”趋于停滞这些年，民间为自己家乡发声的热情一直高涨，单是陕西，就有蓝田、礼泉、蒲城、勉县、西乡、城固多地，要求撤县设区（市）的呐喊声就从来没停下过。
只是现实很多时候都没有理想那么丰满。早在2017年，汉中市就已经启动了城固撤县设区和勉县、西乡撤县设市的行动，转眼7年过去没有任何下文，当地人都快把这茬子事忘了；2021年7月，蒲城县紧随刚刚圆梦的旬阳的步伐，把《关于撤销蒲城县设立蒲城区的请示》连续报送到了市民政局和省民政厅，也是迄今毫无回音；蓝田倒是比前面那哥几个强了点，听到了一点响：2023年5月，有市民通过“领导留言板”建议蓝田撤县设区，但县民政局给出的回复是“根据国家《行政区划管理条例》规定，撤县设区是区域经济社会发展达到一定阶段，区域城乡建设统筹考量的举措，目前，蓝田县撤县设区条件尚不成熟，暂无具体安排”。
“条件不成熟”，现实就是这么骨感。
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“县改区（市）”的条件不成熟，那么民政部提出的“镇改市”这个新概念，陕西有盼头吗？
乡镇是中国数量最多、分布最广的行政区划，是中国行政区划的基石部分，中国有3.85万个乡级行政单位（包括乡、镇、街道、县辖区等），但这些乡镇的发展水平不可同日而语。
2024年中国综合竞争力百强镇（图：网络）
“镇改市”的初衷其实与“撤县设区（市）”相同：很多经济强镇，坐拥十几万、几十万甚至上百万的人口，以及突破千亿大关的GDP，别说对一众乡镇级行政单位形成了降维打击，甚至能骑脸嘲讽一大票县级行政单位，已经达到了中小城市的规模。对于隶属的区县，属于典型的“小马拉大车”，这样的情况下，镇级建制的发展自然是束手束脚：没有独立的规划审批和房产等事务的管理权、土地供应、财政分配都要受县级政府的约束。从财权到事权，从地权到人事权，没一个能跟经济实力相匹配的。
为了破解经济强镇的发展瓶颈，国家近年来连续推出了多种模式，除了强镇扩权之外，还有一个重大改革方向就是“镇改市”：即把镇从原来的县域中分割出来，独立为新的县级市。并且已经有了成功的先例：2019年9月，原浙江苍南县下辖的龙港镇，就被改设为县级龙港市，由浙江省直辖，温州市代管。
但是，“镇改市”要走的程序跟“县改市”是一样的，也必然有一套严格的考核体系。具体标准不得而知，但从现状来看，陕西应该还没有哪一个镇具备了升格为县级市的实力。
就在今年7月，在长沙召开了“2024乡镇高质量发展交流会”，会上发布了《中国乡镇综合竞争力报告2024》，揭晓了“2024中国百强镇榜单”。这100个“强镇”大都扎堆在东南沿海一带，中西北部地区仅占5席，分布在湖南（2个）、贵州、河南和内蒙古（各一个），至于陕西，在前百名中完全不见踪影。
中国首个镇改市龙港市（图：网络）
要知道，龙港镇在改为县级市的这数年间，GDP也只不过达到了400亿元的级别。而在这份“百强榜”上，经济实力稳压龙港的镇不在少数，光是千亿GDP级别的就有5个，即将到达千亿大关的更是多如牛毛，但5年过去，升格为县级市的特大镇仍然只有一个龙港，“镇改市”在试了一下水之后，多年未能扩容。
从上述事实可以看出：不管舆论界的口号喊得有多响，现阶段国家奉行的仍还是“行政区划保持总体稳定”的要求。对于自身经济总量和人口规模都与发达地区差距明显的陕西，“镇改市”只怕是比“县改区（市）”更加遥不可及的梦想。
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实际上如果有心去考一考古，就会发现一个可能令人有些沮丧的事实：早在2022年3月，国家发改委就印发了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中明确提到：慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的，要“严格程序、充分论证”。
这一文件实际上是很严肃的，从2021年“慎重撤县设区”的表态之后，措辞已经升级到了“从严”、“严控”，很明显，国家是要收紧行政区划大规模调整的相关政策。
至于门槛越提越高的原因，大概想想也能明白：现在国内的很多县市，都出现了发展矛盾渐渐突出、虚有其表发展不达标等“伪城市化”的现象。这都是需要官方进行宏观调控的，一些地区甚至已经出现了“区改县”的“回退”操作。
当然无论管控再严，都不代表撤县设区（市）已经彻底此路不通。民政部此次放出“镇改市”的口风，或许多少就在暗示条件达标的县或乡镇仍然有“出人头地”的机会。当然，具体到陕西而言，短期内的目标肯定还是以努力提升自身水平为主，毕竟陕西大部分地区和经济强省相比还是难以相提并论的。
可以肯定的是：一旦真的推行“镇改市”，无论这泼天的富贵轮不轮得到陕西，对于陕西都会是一大机遇，很多城市都可以借此机会实现城市格局的升级。
至于能不能抓住机会，又能抓住多少机会，就看陕西自己的造化了。
文字 | 周 军
