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在都市的和谐乐章中，平急两用公共基础设施扮演着双重奏的核心角色，以巧妙的节奏和旋律，为城市的常态运行与紧急状态提供双重保障。在平静的日常中，它们如同低调的伴奏，悄无声息地服务于市民，为城市的繁荣与进步提供坚实的基础。面临紧急情况时，它们则转变为强烈的副旋律，迅速而灵活地响应，为突发事件的应对提供关键的支持与保障。

这种具备双重功能的基础设施不仅是工程技术与设计的典范，也是城市适应力和危机管理能力的生动展现。

What-“平急两用”是什么   

“平急两用”公共基础设施指的是那些在正常时期能够履行日常运营职能，而在紧急情况下，如公共卫生突发事件发生时，能够迅速转变为提供隔离、治疗和物资分发等服务的场所。一旦紧急状况解除，这些设施又能恢复其原本的功能。

这种设计强调在非紧急时期促进发展，在紧急时期保障安全，将日常用途与应急用途有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，充分发挥基础设施的最大效能。

Why-“平急两用”为何建

增强城市发展韧性。在“二十届三中全会”中明确提出未来要深化城市安全韧性提升行动。“平急两用”公共基建不仅能够增强超大特大城市在面对自然灾害和公共卫生事件时的应对能力，弥补城市在防灾减灾和公共卫生方面的短板，还能有效缓解因高人口密度、资源环境承载压力以及基础设施短缺所带来的挑战，显著增强城市在紧急情况下的快速反应和资源配置能力。

创新基础设施功能。基础设施的创新功能对于其日常运营和应急响应至关重要。通过综合考虑这两种功能，可以充分利用基础设施的潜力，优化资源配置，提升应急响应能力。这种创新不仅加强了基础设施的公共服务属性，更进一步增强了对基础设施重要性的认识和其传统功能的提升。

支撑经济向好发展。面对宏观经济的挑战，中央政府和相关部门采取积极措施，加强政策储备，以应对可能的困难。在超大特大城市中，“平急两用”公共基础设施的建设被视为关键政策，它对投资、消费、经济发展和民生改善有着广泛的拉动作用。这一政策不仅支持经济的稳定增长，而且为地方的创新和转型提供了可持续和可复制的模式，成为推动经济发展的重要驱动力。

When-政策如何发展

政策层面，目前“1+N+X”的政策体系已基本搭建完成。国家发展改革委会同住房城乡建设部等部门和单位聚焦“建多少、建什么、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套管理”等关键问题，累计出台配套政策20多项，涉及财政资金、金融支持、建设用地、技术指南、配套保障等多个领域。

▌1. 初步探索阶段（2021.10—2022.10） 

2021年10月，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中首次指出，要健全公共安全风险防控标准和规划体系，推广实施公共设施平急两用改造，提升平急转换能力。

2022年10月，基于国际形势、疫情防控经验教训、保障首都应急状态下的安全需求背景下，国家发改委调研北京平谷时指出，“平谷区要在‘三个统筹’上下功夫，积极探索服务首都发展安全、城市运行有序的有效路径。

▌2. 明确提出阶段（2023.04—2023.7）

2023年4月28日，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。这是中央层面正式提出“平急两用”概念。

2023年6月，国家发改委等6部门发布《关于补齐公共卫生环境设施短板 开展城乡环境卫生清理整治的通知》。明确在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，打造具备隔离功能的民宿等旅游居住设施，改善“平急两用”设施周边及沿线的支线道路、垃圾污水处理设施、医疗废物和污水处置设施等配套基础设施条件，加强城乡环境卫生清理整治，营造干净、整洁、舒适的旅游居住环境。

2023年7月20日，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰强调超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。

▌3. 规划部署阶段（2023.12—至今）

2023年12月11日召开的中央经济工作会议，把加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”作为2024年防范化解重点领域风险的重要举措之一。

2024年4月，拉萨为进一步细化完善推动“平急两用”公共基础设施建设工作，制定了《拉萨市“平急两用”公共基础设施建设工作实施方案》。

2024年7月，成都市住房和城乡建设局牵头组织，认真调查研究，就“平急两用”公共基础设施的建设技术要求、运行维护与平急转换措施等方面进行总结，形成了《成都市“平急两用”公共基础设施建设技术指南》

2024年7月，广东省为贯彻落实《国务院办公厅关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》等文件要求，指导全省相关城市“平急两用”公共基础设施设计，组织编制了《广东省“平急两用”公共基础设施建设设计指引（试行）》。

Where-“平急两用”在哪建

中共中央政治局于2023年4月28日召开会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

▌1. 为什么在超大、特大城市？

超大和特大城市因其庞大的人口规模和高密度，面临独特的城市管理和应急响应挑战，需要平急两用公共基础设施来应对突发事件，如疫情和自然灾害可能对超大、特大城市的运行和居民生活造成更为严重的影响。

平急两用设施的建设有助于增强超大和特大城市的韧性，使其能够更好地适应和抵御各种风险和挑战。通过优化资源配置和管理高流动性，这些城市能够减少突发事件对城市运行和居民生活的影响，确保在紧急情况下能够迅速有效地采取行动，保障城市的稳定和居民的安全。

此外，超大和特大城市在国家或地区中扮演着经济和文化中心的角色，具有示范和引领作用。通过在这些城市开展平急两用设施建设，可以探索和积累可复制、可推广的典型经验，为其他城市提供参考和借鉴。

根据第七次人口普查数据，超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14城。

根据住建部《2022年城市建设统计年鉴》显示，国内超大城市有10个，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州；特大城市有9个，包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州。

▌2. 不在超大特大城市范围内的城市同样可以规划和建设“平急两用”工程

从中等城市来看，虽然超大特大城市是“平急两用”工程的重点，但相关政策并没有排除其他城市。例如，泉州市作为非超大特大城市，也已被纳入国家“平急两用”公共基础设施建设名单。泉州市已有60个“平急两用”项目纳入国家管理系统，总投资额达到301.17亿元，非超大特大城市同样具有资金支持。同时，温州市已建设筹集“平急两用”保障性租赁住房13处，房源8742套（间）可惠及新市民、青年人2.6万人。

从国家会议与政策来看，国家发改委、住建部等机构召开的“平急两用”工程政策培训视频会议，邀请了金融机构、超大特大城市和部分大城市的相关部门参加；广东省在各个地市设置分会场宣传相关政策，也表明了平急两用的政策培训和信息共享性不局限于超大特大城市。

How-“平急两用”怎么建

“平急两用”设施具体包括4方面建设内容，即打造一批旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，完善市政、旅游等配套条件。

▌1. 打造一批旅游居住设施：北京国家“平急两用”发展先行区

北京市平谷区作为国家“平急两用”发展先行区，通过构建关键应用场景、制度创新和实施配套政策，全面提升了区域的应急响应能力和经济社会发展水平。

在应用场景上，平谷区围绕“吃、住、行、医和集中承载”五大需求，建立了农副产品保供基地、发展旅游居住设施、提升交通服务、完善医疗体系和推动乡村振兴。

在制度建设上，出台了《北京市平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》和《北京市平谷区建设国家“平急两用”发展先行区五年行动计划(2023-2027年)》等政策文件，将先行区建设纳入首都高质量发展的整体行动方案。

配套政策方面，通过金融创新为项目提供低成本、长周期的金融支持，激发了金融机构的活力。这些综合措施不仅提升了平谷区的应急能力，也为经济社会的全面发展奠定了坚实基础。

▌2. 升级一批医疗应急服务点：成都疫情防控基础设施的功能拓展与重塑

成都新都区在后疫情时期采取“留、拓、转”策略，成功拓展和重塑了疫情防控基础设施的功能。有效提升了基础设施的韧性和综合服务能力，为“平急两用”设施建设提供了宝贵经验，其做法已在全国范围内得到认可和分享。具体做法包括：

• 机场专班隔离点、健康养老中心——升级改造为区医院发热门诊和亚定点医院；

• 隔离点集装箱——改造为公共驿站；

• 核酸采样舱——改造为司机之家、执勤岗亭、便民发热诊疗服务站、志愿者工作站；

• 集装箱房屋——打造成农业企业总部、农业专家工作站，打造“箱”式农业实验室、植物工厂、农业育种站。

▌3. 新建或改扩建一批城郊大仓基地：东郊仓配一体化中心

东郊仓配一体化中心（钱新仓）位于杭州市钱塘区下沙街道，与城北余杭勾庄、城南萧山新农都形成三足鼎立关系，共同承担杭州城市保供功能。项目“平时”可服务城市的仓储中转，“急时”可快速改造为医药类应急物资仓储中转站。该项目通过整合和优化资源配置，实现了农副产品从生产到消费的高效衔接，有效保障了食品供应链的稳定性和安全性。不仅是对长三角区域农副产品安全稳定供应的重要保障，更是区域物流经济发展的一次重要推动。

▌4. 完善市政、旅游等配套条件：上海雨水调蓄系统保障城市安全

为提高应对超标准降雨的能力，上海市编制了《上海市平急两用雨水调蓄设施规划设计导则》，在不影响平时功能和安全的前提下，经湖泊空间、地下空间等公共设施改造或同步建设形成“平急两用雨水调蓄设施”，在发生超标准（内涝防治标准或现状已建设施标准）降雨时，可利用平急两用雨水调蓄设施将来不及排放的雨水暂时存储，保障城市重要设施的安全，减轻内涝灾害影响。

▌5. 新建一批人防应急避难场所：西藏中心城区避难场所建设

西藏市充分利用公园、广场、文体场馆、学校等场所规划人防应急避难场所，积极筹划西藏革命建设改革纪念馆社会公共避难场所建设项目、城市东西部空袭灾后应急安置点等项目，持续推进中心城区居民防空应急疏散避难场所建设，提升人防应急避难场所基础设施建设水平。

Who-“平急两用”由谁给钱

▌1. 财政资金

政府在“平急两用”设施建设中发挥重要的引领作用。中央和地方政府通过财政拨款，或基础设施建设奖补资金、配套的“平急两用”相关补助资金等专项资金，为“平急两用”设施的建设提供补贴支持。

2023年四季度，中央财政增发2023年国债1万亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。

▌2. 民间资本

民间资本是“平急两用”设施建设的另一个重要资金来源。政府通过加强标准引导和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。

当前，民间资本参与“平急两用”项目的方式主要有两种：一是通过政府招商引资参与部分省市陆续推出的“平急两用”项目清单；二是将存量或新建项目向地方政府申请纳入该清单，一旦项目被纳入清单，就可以在专项资金、税收、融资等方面享受优惠政策。

▌3. 金融支持

金融支持方面，金融机构通过提供贷款、发行债券等方式为“平急两用”设施建设提供资金支持。央行通过制定如PSL等针对“平急两用”设施建设的货币政策，加大对相关项目的金融支持力度。政策性银行、商业银行、证券公司等可以积极参与“平急两用”设施建设的融资活动，为相关企业提供贷款、发行债券等金融服务。2023年12月，青岛银行独家承销首单“平急两用”债务融资工具—2023年度第二期中期票据项目在银行间债券市场成功发行，标志着全国债券市场首单“平急两用”债务融资工具项目正式落地。

未来展望

随着“平急两用”公共基础设施的不断建设和完善，我们看到了城市在面对挑战时的韧性和智慧。从政策的制定到实施，从资金的筹集到使用，每一个环节都凝聚了政府、民间资本和金融机构的共同努力。这些设施不仅在超大特大城市中发挥着重要作用，也在其他城市中展现出其价值，为城市的可持续发展提供了有力支撑。

在未来，随着技术的不断进步和城市管理理念的不断创新，“平急两用”公共基础设施将更加智能化、高效化，更好地服务于市民，保障城市的安全与稳定。它们将继续在城市的乐章中奏响和谐的旋律，无论是在平静的日常还是在紧急的时刻，都将成为城市不可或缺的一部分，共同谱写着城市发展的新篇章。

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