依托房地产的城市发展路径与城市更新日渐脱钩，无论是什么原因，城市更新无疑步入了一个全新的阶段。这也意味着，城市更新的内涵不再局限于物理空间的由旧到新（这恰恰是房地产最擅长的领域），而是深化至土地、物权、规则等多维度、深层次的变革之中。正是因为有这种区别，在2018年终总结的时候，《城市中国》认为存在"真"的城市更新和"假"的城市更新之别。时至今日，仍然有不少中小城市（甚至是新一线城市，如青岛）的大量所谓城市更新项目，实际上就是打着"更新"旗号的"开发"而已。
本文写于城市更新政策收紧之际。政策的出台，恰恰也是国家层面注意到地方上借更新之名，行开发之实的普遍情况。文章回顾了城市更新的兴起和发展，梳理了其类型和实施路径，核心聚焦住建部文件的内容及对房地产市场和城市发展带来的影响。时过三年，部分问题的答案已经浮上水面，而更多的挑战和机遇仍处于转型的迷雾之中。其中，“谁出钱，谁出力，谁得利“的问题依然是当前城市更新工作中须要反复推敲的核心议题。
而广泛的"非房地产企业"占主流的社会主体应当参与到城市更新的大潮中，这是探索的必然大趋势。
2021年8月10日住建部网站公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》，释放了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。一石激起千层浪，各方惊呼：这是砸向房地产的又一重锤，城市更新要凉，一些房地产开发企业日子要更难了......可是，"难"是应该的，城市更新已经显然不是房地产的next市场。不应该的，是不让房地产以及与此相关的经济体系硬着陆。![]()
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一、城市更新的兴起与发展
“城市更新”概念最早是1958年在荷兰首届世界城市更新大会上提出，主要是对城市中心区土地强化利用和大规模清理贫民窟、重建城市社区，以改善城市生存条件和环境。在后续城市更新实践与探索中，城市更新从最初的“拆旧建新”、“消灭贫民窟”发展到在空间规划指导下通过拆旧建新、有机更新和综合整治等，对城市存量资产的功能改造完善和价值提升，通过城市更新实现修复城市经济，协调经济发展与社会文化发展等目标。2021年8月10日住建部网站公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》，释放了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。一石激起千层浪，各方惊呼：这是砸向房地产的又一重锤，城市更新要凉，一些房地产开发企业日子要更难了......英美等国在"城市更新"领域拥有一些相似概念，这些概念相较于我国学界和业界中出现的旧城改造、城市更新、城市复兴等，展现出更为系统的特点。制图/刘诗怡；资料来源/据论文资料
我国的城市更新是伴随着旧城改造、低效地改造等发展起来的：早期的旧城改造项目，大多是批准后出让给开发商，由开发商负责拆迁和开发建设，后遗症很多；原国土资源部11号令后，特别是2004年8·31大限之后推行净地出让招拍挂供地，上述旧改模式基本终止。涉及旧改就由政府平台各省或储备机构负责拆迁安置，达到“三通一平”、“五通一平”等条件后，再由国土部门招拍挂供地。受政府资金和拆迁安置难度限制，旧改速度明显放缓，开发建设更多集中在外围增量建设用地上；全国工商联住宅产业商会于“8·31大限”前，递交了一份《对房地产开发相关土地政策的建议》，呼吁政府不宜采用“一刀切”的土地政策。但政府已下定重拳，明确回应，这是一条“高压线”，任何人是不能越过的。资料来源/青岛新闻网受规划建设用地规模和新增建设用地指标限制，2008年前后，广东等一些南方省份重新把存量建设用地作为土地供应和开发建设的重点之一。广东省把“三旧改造”作为解决发展用地和推动城市发展的战略选择。国土资源部批准广东等地开展低效地开发利用试点，2009年8月《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）出台。该文突破和创新主要体现在六个方面：《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》仅就旧城镇改造而言，明确划拨土地可协议出让。资料来源/广东省自然资源厅网站
一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。以此为依托，广东各城市再次启动了以“三旧改造”为重点的城市更新工作，先后出台了各自的城市更新政策办法。2016年10月，国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，建议地方政府在摸清城镇低效用地底数情况下，编制专项规划和实施方案推动低效用地改造，通过鼓励原土地使用权人改造开发、引导农村集体参与改造开发，实现产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设。城市更新已经渗透到深圳城市发展的各个环节。图为深圳车公庙地区的城市更新标语。摄影/崔国
2009年10月，深圳市出台《城市更新办法》，提出“城市更新”概念；2012年1月出台实施细则；2016年11月进行了修改，出台《深圳经济特区城市更新条例》。广州也出台了相应办法、细则，成立了专门机构。2021年初，广东省人民政府颁布《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》。重庆、天津、北京、上海等地也出台了城市更新方面的政策和办法。（延伸阅读：城市更新从拆旧建新走向构型转换”）按照改造力度由弱到强，城市更新项目可分为综合整治类、有机更新（功能改建）类和拆除重建类三种类型。城市更新不同类型示意图。图片来源/土言土语
综合整治类项目改造力度最弱、审批条件最宽松，房企参与相对较少；一般不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。目前国家部署的城镇老旧小区改造可视为综合整治类城市更新的一种，北京市政策中说的城市更新，其实主要就是综合整治类，也包含少量的有机更新，基本不包含拆除重建类。有机更新（功能改建）类项目改造力度居中，一般可通过功能改造、持有运营等方式参与项目。功能改建类项目一般不改变土地使用权的权利主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部改造、拆除或加建，一般会提升业态或建筑功能，可能实施土地用途变更，部分城市可增加建筑面积（但一般会对建筑面积增幅设限，例如珠海要求不超过30%），老旧工厂改造为文创、商业或办公等。拥有产业运营能力的房企，可能会通过改造、持有运营等方式参与项目，代表案例如万科上海哥伦比亚公园等。万科是深谙EPC+O模式的企业，即设计、施工以及运营环节均由承包商负责。成都猛追湾项目（上图）正是运用了这一模式，成功经营充满烟火气的“网红”街区。而“网红”效应也越来越成为城市更新项目中的一种常用手段，有时甚至成为了项目追求的直接目标。（延伸阅读：城市更新“网红化”）图片来源/网络拆除重建（全面改造）类更新项目改造力度最强、审批最严格，是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项目对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。拆建类项目流程较复杂，审批机构涉及区、市的城市更新管理部门，流程包括计划立项、专项规划审批、实施主体确认、用地出让等环节。拆建类项目分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三种模式，每种模式下房企垫资压力和项目周期有所差异。图为近年来全国层面城市更新政策/表态数量。这些文件的颁布是为了处理更新中的大量复杂的利益关系，而不是为了给大规模的旧城改造扫除障碍。（延伸阅读：城市更新亟需市场新机制）图片来源/中指研究院
正因为拆除重建周期长、资金投入量大、不确定因素多等，各地往往都对项目审批、更新主体确定、用地取得等方面出台支持政策。比如，广东省政策就明确：• 政府、原权利人及其他市场主体都可以作为更新主体。• 国有企业、集体经济组织或者其他公有经济成分占主导地位的原权利人，选择合作改造主体应当采用招标、挂牌等公开方式；保障改造主体土地取得。• 除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的更新主体。• 地级以上市、县级人民政府组织实施旧城镇改造项目房屋征收与补偿工作，并通过公开方式确定改造主体的，应当在达到供地条件后与改造主体签订土地出让合同，根据改造需要一次或者分期供应土地；合理确定收益。• 改造项目供地应当以单宗或者区片市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的改造成本后按照程序确定政府应收地价。另外，重庆市人民政府在6月份印发的《重庆市城市更新管理办法》明确，在供地上，符合条件的可以划拨、协议出让、带方案招拍挂等，产生了一定积极作用。拆除重建、有机更新、综合整治三种模式分别对应三种不同的更新运作方式、投融资模式。图片来源/土言土语可见，城市更新不同类型的更新力度不同，创造增加的价值也各不相同，也就是说关键是更新后所做的蛋糕够不够大、谁来分享、如何分享等。城市更新的驱动力其实就是价值创造和价值分享，综合整治类主要是完善功能配套，创造的价值主要归原业主分享，投入产出比不高，基本都要靠政府投资实施；拆除重建类通过规划用途和空间变更做大蛋糕，除安置外还有可供投资者和政府及原业主分享的蛋糕，加之可以一二级联动或协议出让、带方案出让等确保取得更新用地，可以吸引房地产开发企业积极参与；有机更新类介于二者之间，通过功能用途改变提升价值，对于专业产业运营类企业，包括保险基金投资机构等，有一定吸引力。（延伸阅读：探索“土地财政”之外的“旧改”工具）2021年住建部公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》，释放了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。征求意见稿要点如下：2、严格控制大规模拆除。原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不得大于现状总建筑面积的20%。3、严格控制大规模增建。原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2，也就是增减面积不得大于拆除面积。4、严格控制大规模搬迁。更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。5、最大限度保持原有风貌。鼓励小拆建和局部修补类更新，控制建筑高度，保证老城文化风貌和建筑特色。6、对正在建设和已批待建的城市更新项目，涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。这个征求意见稿似一瓢冷水泼向房地产市场，特别是广东等城市更新发展快、更新项目多的南方省份房地产市场，很快在各类媒体刷屏，不少人惊呼是住建部再锤房地产、城市更新要凉凉等。此前，经深圳发布的《城市更新“十三五”规划》推算，深圳未来旧改和城市更新市场规模在数万亿。华润置地、华侨城等一批“拥有大量城市更新项目”土储的房企引人注目。那时没人预想到，这样的场景可能很快走向终局。图片来源/网络
首先，征求意见稿的方向应该是正确的，城市更新确实不能演变为大拆大建、乱拆乱建、破坏原有文化、风貌和传承；
其次，征求意见稿似乎过于政治正确，有些要求，特别是2-4条要点过于严格和机械，真要按此执行，那么可以肯定今后的城市更新将再无拆除重建类，只剩下有机更新、整治类等，而有机更新和综合整治类更新项目创造的新增价值和可分享价值低，更多需要政府公益投入，社会资本投资机会将少之又少，城市更新的力度和进程无疑将大为放缓，城市更新确实会凉凉，政策可操作性可执行性有待推敲；第三，城市更新限制到有机更新和综合整治，房地产开发基本退出城市更新，只靠政府公益类投资能否撑得起城市更新的投资需求，需要深入思考；第四，我国现在的住宅小区基本都是高楼层、高密度、高容积率的集合式高层建筑形式，住宅设计寿命在50年，80年代集中建设的住宅小区已经快到设计寿命，高层住宅每栋楼的住户往往几十户，一个小区可能有数百甚至上千户，到期是拆除重建还是维修，这么多住户很难达成一致意见，这些小区的更新该如何进行？按征求意见稿内容中的拆除比、拆建比、安置比是否可行？这些住宅小区都是私有财产，都由政府资金投资更新能否支撑、是否可行？2021年，万科正式加入上海黄浦区高福里旧改项目，该项目在居民第一轮意愿征询中，以98.84%的高比例通过。这片距今有近百年历史的房屋得以拆迁，将建成石库门风貌别墅和一栋不超过150米的超高层豪宅。规划中明确，范围内各类保护保留历史建筑的建筑面积不少于5.28万平方米。图片来源/上海黄埔
第五，房地产退出城市更新，特别是征求意见稿还明确对正在建设和已批待建的城市更新项目，涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改，那是不是说很多正在和即将开始的更新项目要暂停甚至取消？对广州、深圳等正在大力推进城市更新的南方城市影响几何？房地产供应量会不会明显减少？对那些更新项目多的房地产开发企业影响又会如何？据说从事城市更新的房地产开发企业可以分为三个梯队，最大储备超过7000万方，第三梯队也不少于600万方，这些房地产企业该如何应对？房地产市场是否会发生大的变化？征求意见稿颁布之时，参与城市更新的房企可划分为三大梯队。图片来源/土言土语
第六，征求意见稿是对之前自然资源部主导的低效地利用政策和广东省等地方政府推进的“三旧”改造的纠偏、规范还是叫停？各部门的相关政策该如何协调、衔接和统一？市场主体该如何应对相关部门的不同政策要求和政策剧变？原文《城市更新要凉？住建部收紧政策的影响》为公众号“土言土语“原创内容，本文稍有改动。
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