美国包容性住区：可负担的两种路径与法理博弈

区划管制（Zoning Regulation）作为美国地方性规划中主要的管控工具，在近几十年来被广泛认为是导致美国住房供应短缺、房价上涨以及种族和阶级隔离的关键因素。因此，越来越多的城市在其当地的区划法规（Zoning Code）中纳入了建设包容性住区的相关条例以提供更多可负担住房（Affordable Housing），并促进混合收入社区的发展。

包容性住区（Inclusionary Housing，简称IH），又称包容性分区（Inclusionary Zoning），是指开发商在地方政策的引导下在其商业化住宅项目中配建一定比例的可负担住房单元提供给中低收入群体，从而实现多元种族、收入群体的居住混合，解决美国传统的排他性区划（Exclusionary Zoning）造成的种族隔离、社区对抗、社会割裂等问题。同时，包容性住区也是一种推动地区可负担住房市场化供给的有效政策手段。

包容性住区这一概念最早出现于20世纪60年代。美国联邦政府在该时期大幅削减了面向公民和私产开发商的住房补助，促使地方政府不得不寻求新的途径来解决住房可负担性问题。与此同时，二战后的快速郊区化进程、轰轰烈烈的城市更新运动（Urban Renewal），以及大规模的贫民窟拆除行动奠定了美国种族隔离、不同收入群体居住分异的基调。包括美国住房法案（American Housing Act)、联邦住房政策、红线地图、房地产业协会的内部条例在内的一系列法案法规，将住区隔离推向了顶峰。

长期的住房不平等、住区隔离、社区仇视也激发了大范围的民间住房运动，政府不得不开始正视住区隔离给社会带来的恶劣影响，包容性住区也因此走进了地方政府的视野。全美第一项包容性住房政策由弗吉尼亚州费尔法克斯县（Fairfax County, Virginia）于1971年提出，但最终因缺乏州立法许可而被驳回。直到1974年，马里兰州蒙哥马利县（Montgomery County, Maryland）通过了《1974年中等价格住宅单元条例》（Moderately Priced Dwelling Unit ordinance of 1974），该条例要求私人地产开发商在其项目中提供一定比例的可负担住房单元给城市中低收入家庭，被认为是最早成功实施的包容性住区政策之一。

同时期，包括华盛顿特区、波士顿和旧金山湾区在内的几个地区也开始推动包容性住区（IH）政策的实施。由于房价上涨所带来的可负担性问题，IH项目规模在20世纪80年代和90年代迅速扩大。一项全国性研究报告指出，截至2017年，在791个行政辖区（包括市、镇等）内共有1379个IH项目，其中675个行政辖区内一共建造了超过17.3万个包容性住房单元。但分析也指出，2000年前，小型城市往往率先推出了包容性住房政策，而一些人口超过40万的大城市则对这项政策的响应相对较慢。

从包容性住区政策的实施路径和法理依据角度看，全球范围内各国主流的包容性住房政策大体可分为两类：1.基于土地价值回收理论；2.基于激励机制。

基于土地价值回收的包容性住区政策

土地价值回收（Land Value Recapture，简称LVR）路径下的包容性住区政策在欧洲国家有着广泛应用，包括英国、爱尔兰、西班牙等国都以此为基础设计他们的包容性住区或可负担住房政策。LVR理论强调了地方政府或社区回收因公共投资或政府其他行为导致土地价值上涨的部分，并将其再用于公共事务的正义性。在包容性住区政策中，该理论认为私人地产开发商通过提供一定比例的可负担住房，以换取公共部门（即地方政府）的许可来开发建设新的商业地产项目和分享土地增值，是公平合理的。在实践中，地方政府可以合法通过对增长的土地价值征税，并将这些成本转嫁给私人开发商，从而为住区内可负担住房的建设和运营提供资金。

然而，美国地方法院在实践初期发现一些包容性住区政策存在违反宪法的可能性，这使得早期基于LVR路径的政策在美国无法被大规模推广。例如，在2009年帕尔默/第六街地产公司诉洛杉矶市（Palmer/Sixth Street Properties, L.P. v. City of Los Angeles）一案中，法院认为，洛杉矶市的《包容性分区条例》（Inclusionary Zoning Code）要求开发商提供一定比例的可负担住房单元或支付可负担住房的代建费，是在没有公正补偿的情况下征用私人财产的违宪行为。此案一经判决，给加利福尼亚州超过170个行政辖区已颁布的包容性住区政策带来了极大的不确定性，多数地方政府选择废除了其辖区内的包容性住区条例，以规避法院的违宪指控。

虽然LVR路径下的包容性住区政策在一些地区受到违宪指控，但依旧有一些地方政府尝试采用LVR机制进行了政策设计。他们尝试通过可负担住房规定（Affordable Housing Requirements）或监管融资方案（Regulatory Financing Schemes），来转嫁包容性住区内可负担住房单元的建安成本给开发商，本质上也是对于土地价值的回收逻辑。

基于土地价值回收路径的包容性住区政策需要法理依据、制度保障、政府力量的共同支撑。法理依据是指包容性住区政策需要相关法律对于该路径的合法性给予认定，即地方政府或社会公共利益代表可以合法获取因公共行为导致的土地增值部分，并再投资于社会公共事务。制度保障则包括完善的土地及不动产税收体系、合理的土地价值评估体系，以及公开透明的价值捕获再分配机制。而政府力量则强调政府通过对土地利用的强有力管控，来约束及引导开发商的开发建设行为，并以此保障包容性住区的实施落地。

在实践中，美国地方政府有时因为法理依据存疑和政府干预力量不足，而无法基于土地价值回收理论进行包容性住区政策的设计与实施。

基于激励机制的包容性住区政策

基于激励机制的包容性住区政策是指政府为开发商提供足够的利润补偿，来抵消其商业住宅项目中配建可负担住房的部分或全部建安成本，以此鼓励私人开发商参与包容性住区的建设和运营。该路径下的包容性住区政策设计在美国及加拿大、澳大利亚、新西兰等国家被广泛使用，激励措施多样，如密度奖励（Density Bonuses)、支出许可程序（Expenditure Permitting Process）、分区和设计灵活性（Zoning and Design Flexibility）、税收减免（Tax Reduction）、代建费减免（In-lieu Fee Waivers）、可负担住房单元补贴（Affordable Units Subsidies）等。此类政策极大减轻了私人开发商参与包容性住区建设的财务负担。社会资本被广泛吸引参与到社区住房的公共事务中来。

然而围绕基于激励机制的包容性住区政策也充斥着批判的声音，担忧主要针对政府的补贴或激励条款是否足够具有吸引力，以及激励机制运作的可持续性。在市场化运作的住房市场中，只有当私人开发商能够从政策奖励中获得多于开发常规商业住宅所获的利润时，他们才有足够动力参与包容性住区项目，而这也意味着地方政府需要在财政补贴或土地开发强度管控上向开发商做出妥协。

在基于土地价值回收理论和基于激励机制的包容性住区政策的两种路径选择中，核心考量在于谁应该承担建设、运营可负担住房的成本，以及谁应该对可负担住房给周边商品房住房带来的经济负外部性负责。

下篇文章将从具体实施的角度，探讨美国包容性住区的政策灵活性及对中国的启示

编辑/周艺娴+崔国