杜志章 李想｜县域市民化的逻辑嬗变、主要类型及推进路径

县域市民化的逻辑嬗变、主要类型及推进路径

杜志章，华中科技大学马克思主义学院教授、国家治理研究院副院长

李想，华中科技大学马克思主义学院、国家治理研究院博士研究生

原载《华中科技大学学报(社会科学版)》

2024年第4期

摘要：随着以县城为重要载体的城镇化建设持续推进，农业转移人口就近城镇化趋势日渐明显。推进农业转移人口县域市民化成为优化我国城镇规模结构、促进城镇体系协调发展，进而加快新型城镇化建设的重大目标任务。在各项战略政策实施见效、科学技术日益发展等方面的综合影响下，农业转移人口在县域的市民化逻辑发生了嬗变：空间层面上由单向流动转变为“城乡两栖”，职业层面上不再需要完全脱离农业，身份层面上城镇户籍的吸引力不断下降，观念层面上随时随地都能学习现代化生活方式等。空间、职业、身份和观念四个方面的传统定义不再适用于县域市民化，农民的收入成为其是否市民化更为科学的判断标准。当下农业转移人口县域市民化主要有产业城镇化、教育城镇化和婚姻城镇化等多种路径，产业城镇化路径下的县域市民化相较于其他两种更易获得成功。推进农业转移人口县域市民化还应主要致力于提高农业人口的收入、降低他们的生活支出，并立足县域实情大力发展产业。

关键词：农业转移人口；市民化；县域；逻辑嬗变；农民收入

改革开放以来，随着工业化的快速推进以及农业现代化的不断发展，大量农村人口退出农业生产、向城镇转移，我国城镇化水平快速上升，由此产生了大量的农业转移人口。“农业转移人口”性质上即为户籍划分中的农业人口，“转移”体现了该群体在地域（空间）上的转换，即由农村转移到城镇；农业转移人口既包含从农村迁移至城镇就业居住的农业人口，也包含在农村和城镇之间来回流动的农业人口。在计划经济向市场经济转变的大背景下，随着家庭联产承包责任制的不断完善、户籍制度的逐渐放开以及中国沿海地区持续对外开放等多重因素的积极影响，劳动要素的流动性大幅提升，劳动力的供给和需求关系在新的制度与环境下发生变化，从而使得城镇化的进程得以恢复并快速发展，城镇化率由1977年的17.55%陡增至2011年的51.27%，在2000—2010年间这个改革开放加速推进期，人口主要由中西部大规模向东部沿海发达地区集中，大城市、超大特大城市发展加速。

持续高速的城镇化进程遗留了众多历史性问题，主要有：长期以来对农业经济的忽视和城市对农村人力、财力的虹吸导致日益扩大的城乡发展差距以及地区发展差距，无序的城镇化扩张带来的庞大地方隐形债务问题，人口向超大城市过度集聚导致“城市病”、城市体系的失衡、中小城市功能逐渐萎缩等。针对上述问题，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化工作，作出了一系列推进以人为核心的新型城镇化的政策部署安排，标志着中国城镇化进入高质量发展阶段。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，强调大中小城市和小城镇协调发展，并创新人口管理，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推进农业转移人口市民化。

我国新型城镇化战略实施以来，始终将推进农业转移人口市民化作为首要任务，2024年国务院政府工作报告进一步强调“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置”。农业转移人口市民化通常有两种路径，即异地城镇化和就近城镇化。“异地”和“就近”的区别主要在于空间转移距离的不同，“异地”通常指跨省际，“就近”指县域内。对县域的理解通常有广义和狭义之分，广义上的县域包括所有的县级行政区，狭义上的县域通常指除设区的市域外的县级行政区，包括县级市、县、自治县、旗等，是由县城、乡镇和农村共同组成的城乡连续体，既城又乡是县域的典型特征，学界也多从“辖治农村”的视角来理解县域，如樊红敏认为县域是指“一个包括城镇和农村区域为治理对象的具有城乡结合性的单元，县域治理要体现农村社会发展的‘问题域’”，本文也是从这种角度来讨论县域的。作为新型城镇化战略的配套举措之一，2014年国家提出了“三个一亿人”的城镇化目标，其中就有“引导一亿人（农业转移人口）在中西部地区就近城镇化”。在国家政策推动下，人口回流趋势不断增强，农民工“乡内就业”和“省内乡外就业”比例从2014年的38.60%和32.68%分别上升至2023年的40.65%和36.66%，而“省外就业”则从28.72%下降至22.69%。在此背景下，加快推进农业转移人口县域市民化的任务愈加紧迫。

党的十八大报告首次在官方层面提出“农业转移人口市民化”的概念。党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。农业转移人口市民化是指“从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程”。国内学者进一步将市民化的含义拓展到心理和文化层面，认为只有心理和文化真正融入城镇之后才算得上真正实现了市民化。综上对于“农业转移人口市民化”这一概念的认识可知，农业转移人口市民化主要有四方面要素构成：一是空间上由农村向城镇迁移，生产生活的时间和空间都稳定在城镇；二是职业上由从事单一农业生产向二三产业转移，获取稳定的非农收入；三是身份上由农村户口向城镇户口转变，获得与城镇居民相同的各方面政治权利和福利待遇；四是思想观念上逐渐向现代城市文明靠拢，生活方式、习惯和精神面貌发生显著变化。以上四个方面构成传统意义上农业转移人口市民化的完整逻辑，但随着时代的发展、科学技术的日益进步、各方面战略政策的实施见效，农业转移人口市民化的逻辑发生了深刻变化。特别是在县域层面，农业转移人口市民化的逻辑已发生实质性嬗变，上述四方面要素不再构成其主要内涵与特征，也不再适宜作为判断农业转移人口是否市民化的主要依据和标准。这主要体现在如下几方面。

（一）空间逻辑嬗变：单向流动向“城乡两栖”转变

改革开放很长一段时段内，我国大规模人口迁移的主要方向是东南沿海发达城市，这正是所谓的“孔雀东南飞”。这种迁徙活动具有典型的单向流动特征，即由内陆农村流入沿海城市，尽管其中的大量人口会在春节等假日期间返乡省亲团聚，但他们大部分的生产生活时空都稳定在城市，不构成对流动单向性这一本质特征的否定。受新型城镇化、区域协调发展以及乡村振兴等一系列战略的叠加影响，在以县城为重要载体的城镇化建设的有序推进下，农业转移人口向县域回流趋势不断增强，这实际上也是我国城镇化发展步入中后期后的必然趋势，深刻体现了中国式现代化人口规模巨大的鲜明特征。县域中的农村和城镇之间空间距离短，伴随着以“四好农村路”为代表的农村公共基础设施建设的不断推进，以及汽车在农民家庭的逐渐普及，在县域城乡间频繁地循环往返成为农民家庭降低生活成本、增加市民化资本积累的理性选择，由此塑造了一种“城乡两栖”的“第三条城镇化路径”。县域“城乡两栖”的样态主要有三种：一是工作在城镇，生活居住在农村；二是工作在农村，生活居住在城镇；三是在城镇和乡村都有住所，无论在哪里工作，在两头都可以生活居住。县域城乡间便利的交通是“城乡两栖”城镇化模式得以形成的根本前提，农业转移人口在城乡间的频繁往返流动使得他们的生产生活双向嵌入城乡社会，人口要素在城乡间的密集流动也会带动资本、技术等其他要素城乡间的流动，像针线一般“缝合”了长期以来的城乡二元对立结构，村庄社会不会再因为农民进城而“空心化”。城乡在县域中不再是独立的两个地理单元，而成为了有机的整体。农业转移人口县域市民化不是单一的由农村向城镇流动的城镇化，而是将县域作为一个整体，通过在县域内部“城乡两栖”而不断向市民化迈进的城镇化模式。

（二）职业逻辑嬗变：非农就业向三产融合型就业转变

在我国新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的“四化”发展中，农业现代化是进程较为缓慢、发展较为薄弱的环节。农民从事农业生产的回报率低，且农业收入受自然灾害、市场波动的影响大，大量农民为谋求生计不得不从农业生产中转移出来，寻求务工机会，农业转移人口向沿海城市流动的主要目的之一就是获取非农就业的高报酬。二三产业高度繁荣是城市经济的典型特征，县域经济是综合性经济，既包括城市经济也含有农村经济。我国县域经济间的差异集中表现在各县域城市经济与农村经济的比例不同，沿海县域城市经济比例相较于中西部县域更高，而中西部县域农村经济比例相较于沿海城市更高，沿海县域经济是大城市的“脚”，中西部县域经济是乡村的“脑”。产业薄弱是大多数中西部县域的通病，但在国家大力推进乡村全面振兴的背景下，不少县域探索出了一条三产融合的发展之路。三产融合是指以农业为基础和依托的产业融合发展模式，我国农村产业融合的模式除农产品精深加工外，主要还有观光休闲农业、“互联网+”农业等类型。对于中西部县域就近城镇化的农民而言，三产融合型就业尽管没有脱离农业的范畴，但跟传统农业生产有着本质区别，农民不再从事单一的耕作，而是在丰富多样的三产融合形态中从事着具有二三产业特征的劳动。例如在抖音、快手等短视频互联网平台高度发达的当下，农民可以通过直播带货的方式推销农产品，手机俨然成为“新农具”。非农就业不再是获取高收入、高报酬唯一途径，通过新的条件和要素的引入来延长农业的产业链和价值链，转变产业形态，三产融合型就业的农民同样可以获取丰厚的收入回报。

（三）身份逻辑嬗变：县域城镇户籍吸引力不断下降

户籍制度是城乡二元对立、割裂的主要原因，城镇户籍附着的各项政治权利、公共服务和福利待遇是吸引农业转移人口向城市流动的主要动力之一。长期以来，我国户籍人口城镇化率总是低于常住人口城镇化率，差额部分主要便是尚未充分城市化的农业转移人口。为推进以人为核心的新型城镇化、促进城乡融合发展，2013年以来户籍制度改革加速深化推进，当下城区常住人口在300万人以下的中小型城市早已全面取消落户限制，县域城镇更是如此。当是否在县域城镇落户完全取决于农民个人意愿的情况下，按理说我国户籍城镇化率和常住人口城镇化率之间的差距会越来越小，但事实上是这一差值在2020年要比2015年增大了2.29个百分点，这也充分反映出县域城镇户籍吸引力不断降低的事实。农业转移人口由“不完全城镇化”逐渐转变为“不愿脱离农村”。形成这一现象主要有两方面原因：一是随着城乡基本公共服务均等化政策的不断推进落实，以及农村水、电、路、气、网等公共基础设施建设的不断铺开和逐渐全面覆盖，县域城乡间的生活品质差距在不断缩小。二是农村户籍的权益价值日益彰显，随着农村土地制度改革的深化，土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权（“三权”）可流转交易的方式和渠道增多，农村户籍附着的经济价值日趋增大。一方面，国家明令禁止各农村土地制度改革试点地区不得将“三权”退出作为农民进城落户的条件；另一方面，城镇更为优质的公共服务资源对于两栖生活模式下的农业转移人口同样具有很强的可及性，因此他们完全没有舍弃农村户籍的必要和理由。

（四）观念逻辑嬗变：现代性习得成本不断趋近于零

城市文明通常被视为现代性的集中体现，在信息交流不畅的年代，要想像城市人口那样拥有现代化的思想观念和行为方式，只能在城市生活中不断学习和模仿，这也是改革开放后第一代农民工向市民转变的主要方式。但是随着互联网信息技术的高速发展，城市文明不再隐秘，普罗大众通过手机等终端通信工具便可一览无遗地了解海量的文字、图片、视频、音频等信息，接受有关于现代化的种种精神、文明、理念等熏陶，互联网对时空的压缩让处于任何地方（当然也包括农村）任何年龄段的人都能参与到现代化的社交互动当中。QuestMobile数据显示；截止到2023年9月，我国移动互联网的银发人群用户规模已达到3.25亿。这一数据充分表明以熟练使用移动互联网和流行时髦软件为表征的现代化生活方式是易于掌握的，以现代化生活方式为主要内容的现代性习得的成本不断降低，乃至趋近于零。更为关键的是，在县域市民化的人群中，大量的都是已经在大城市生活过较长一段时间，具备一定的现代化精神，掌握一定的现代化理念，追求高水平现代化生活品质的第二代乃至第三代农民工。在当下农业转移人口县域市民化的视角下，思想观念向现代城市文明靠拢和转变不再是一件难事，或许可以说，对于一部分较为年轻的县域农业转移人口而言，现代化的精神理念和生活方式要么是他们在大城市生活中早已具备的，要么是易于学习掌握的。所谓的心理和文化融入城镇实际上并不存在很高的壁垒，这些壁垒在互联网技术的应用发展中也会被不断被消解。

综上可见，新的时代背景和新形势下，农业转移人口县域市民化的内涵发生了深刻变化，空间、职业、身份、观念四个方面的逻辑嬗变重构了农业转移人口市民化的传统定义。在当下县域的地理范围内，市民化不再是从农村向城镇的单向流动，县域城镇和农村之间频繁循环往返的两栖生活成为更多农民的选择，县域是农民市民化的整体地理单位；农民为获取高回报率的收益不再需要完全脱离农业；县域内城镇户籍之于农村户籍的比较优势不断下降；现代化生活方式、理念和精神更易于习得而不受时空限制。

市民化是目标，城镇化是路径。农业转移人口县域市民化本质上是一种就近城镇化，而就近城镇化又可以区分为“内生型”就近城镇化和“外生型”就近城镇化。“内生型”是指由本地产业带动发展的城镇化；“外生型”是指产业薄弱条件下由在外人员返乡回流形成的城镇化。我国农业转移人口市民化通常以家庭为单位，当下的农村家庭大多以三代直系为主，无论是传统“三代家庭”还是新“三代家庭”，就近城镇化下的代际互动和支持会更加紧密，在家庭伦理和村庄竞争的双重催化下，无论城镇是否有充足的就业机会，农村家庭为子女教育或婚姻提供以商品房为标的的重大资产已经成为较为普遍的现象。综上可以得到农业转移人口县域市民化的三种类型划分：一是产业城镇化路径下的县域市民化，二是教育城镇化路径下的县域市民化，三是婚姻城镇化路径下的县域市民化。

（一）产业城镇化路径下的县域市民化

 我国幅员辽阔，县域间经济社会发展差异巨大。据国家统计局数据，2022年，在我国1866个除市辖区以外的县级行政单元里，GDP超过1000亿元的有55个，500亿元~1000亿元的有151个，而300亿元以下的有1425个，占总量的76.37%，其中还存在着70个左右经济规模低于10亿元的“微型”县级行政单元。大部分经济百强县集中在东部地区，中西部的百强县多是省会周边城市或者资源型城市，经济体量小的县大多位于中西部。产业城镇化路径主要指的是工商业而非房地产主导的城镇化。正如前文所言，城市经济的显著特征是工商业发达，东部沿海县域经济通常都有发达的工商业产业，可以为本地区农民带来大量较高收入的稳定就业机会，农民可以“离土不离乡”，相较于异地城镇化而言具有明显的低成本优势。发达县域地区农民在稳定就业后不仅可以支付“城乡两栖”的生活成本，而且在资本积累到一定程度时还可以在家乡所在城镇购房进而定居城镇。产业城镇化是一种健康可持续的城镇化模式。由于税源丰富、财政实力雄厚，县域政府在地区经济发展中的行动能力和主动性都较强，更容易统筹县域城乡发展，带动区域经济整体繁荣；也更有财力投入到公共服务供给当中，降低地区农民的生活成本，变相地促进城镇化高质量发展。这样的沿海县域案例很普遍，发达的县域如昆山市、嘉善县等，其城乡发展均衡性、公共服务供给质量都非常高。2023年，昆山市城乡居民收入比由上年的1.80∶1缩小至1.78∶1，嘉善的收入比更是只有1.53∶1，而同期全国的城乡居民收入比是2.39∶1。

对于大多数中西部产业基础薄弱的县域而言，为推进县域城镇化建设通常只能大力发展房地产业，这种发展模式略显单一。中西部县域房地产的发展可以带动城镇化，但是并不能为县域农民提供稳定的和收入可观的就业机会，县域经济整体上是消费型的。县域以房地产为导向的城镇化模式实际上是一种“双透支”行为，县域政府透支地方发展潜力，农民透支家庭发展潜力。具体而言，房地产导向的城镇化不可避免地导致县域虚高的房价，高房价又会转换为城市运行成本和劳动力再生产成本，从而对产业发展造成挤压效应，使之难以更深地融入城市体系，也难以进一步发挥出独特的产业和人口承接能力优势。对于农民而言，一旦购房便会被掏空钱包，使其难以在县域实现进一步市民化，以县域为跳板的二次城镇化更无从谈起。但当下的现实情况是，仍然有越来越多的农村流动人口选择到家乡所在地城镇购房，往返城乡的“城乡两栖”生活生计在中西部县域具有普遍性。这就意味着有其他因素推动着农民在县域的市民化进程。

（二）教育城镇化路径下的的县域市民化

教育城镇化是一种“外生型”的城镇化模式。对于广大的中西部县域而言，在没有产业基础和产业发展优势、没有办法实现产业在县域城镇集聚发展的情况下，只能选择通过将人口集中于城镇（主要是县城）进而实现城镇化发展的道路，而吸引人口进城的主要方式是将优质的公共服务集中于城镇，其中又以教育这一公共服务的吸引力最为强烈，这一城镇化路径下的县域市民化是围绕着下一代受教育而展开的。当下的农村家庭呈现出更加鲜明的发展型特征，家庭的主要功能不仅是为了完成家庭的再生产，更要保证子孙后代能够获得更好的发展，由此家庭的决策考量也从“经济收益最大化”转向“以教育为核心的综合收益最大化”。大多数返乡农民进入县域城镇主要是为了子女能够获得更好的教育。80、90后的第二代农民工父母往往对子女教育的焦虑程度更高，愿意在教育事业上投入巨大的成本甚至于不惜一切代价。在自然状态下，相比于乡村，县城本身就拥有着更多优质教育资源，农村中小学生“进城上学”是一种较为普遍的现象，此时的农民家庭还能在是否为子女获得优质教育而进城的问题上进行理性的利弊权衡。但许多中西部县域政府为加速城镇化进程，大力推动着所谓“教育新城”的教育导向型城镇化模式，抽调乡村优秀教师进城，将优质的教育资源集中到新城中，并投入大量的公共财政资源，努力打造明星学校、亮点教育工程。与此同时，将县城优质教育资源的获取权同这些特定区域内的房屋产权挂钩，一边吸引着农民进城，一边又“裹挟”着农民购房。经济条件较差的农民家庭也会选择在县城租房，通常由家中成年女性陪伴的方式让子女能够接受更好的教育。农民家庭在子女教育上的支出本质上是一种投资，而任何投资都可能面临着失败的风险，在没有稳定、可观收入来源的情况下，中西部县域农民家庭教育城镇化路径下的市民化显得非常“脆弱”。

（三）婚姻城镇化路径下的县域市民化

推动农民进城的因素除了教育之外，还有婚姻。婚姻城镇化路径下的县域市民化是指适龄农村青年为结婚和新家庭的发展而选择在县域城镇（主要是县城）定居生活的市民化形式；而且无论财力是否充足，在县城购买婚房是他们当中多数人的选择。婚姻城镇化也是一种“外向型”城镇化，这种城镇化模式的出现主要有两方面原因：一是当下第二、三代农民工在外面大城市打工后，早已习惯城市的生活模式。在既融不进大城市又不想回到农村的情况下，县城成为他们追求现代化生活的最佳场所。研究表明，对于“90后”农村青年而言，受物质充裕的成长环境影响，都市化、现代化的生活成为他们追求的重要目标，县城的商场、电影院、咖啡厅、酒吧等现代化场所设施能够基本满足他们的需求。二是受地区“性别资源失衡”和村庄亲属间的竞争影响，处于优势地位的女方往往会对男方提出更高的物质要求，主要包括数十万的彩礼、小型汽车以及县城的商品房住宅等，其中婚房基本都是“约定俗成”的结婚前置条件；在村庄舆论压力下，一些地区男方家庭也会为了显示出家庭经营的成功而购置婚房。返乡青年农民工结婚的对象大多是本地相亲介绍的，没有深厚的感情基础，“闪婚闪离”现象频繁发生，离婚将直接造成农村家庭“代际接力式渐进城镇化”合力的分崩离析，因此同教育城镇化路径下的县域市民化一样，婚姻城镇化路径也略显“脆弱”。

综上可知，农业转移人口县域市民化须更依赖于“内生型”发展动力。尤其对于广大中西部县域而言，因为产业基础薄弱而导致农民收入水平有限，在市民化生命周期中收入无法覆盖支出的情况下，为了教育或婚姻的市民化路径是一种超出县域工业化条件的过度城镇化，“内生型”路径显得更具成效。

以人为核心是推进新型城镇化的根本价值导向。对于地级市一类的大中型城市而言，以人为核心的目标人群包括了市民和正处于市民化进程中的农业转移人口，对于较低城镇化率的县域，以人为核心的工作重心实际是以农业转移人口为核心，以服务于这一群体的早日市民化为主要目标。只有在科学合理的治理定位下实施具有针对性的举措，才能切实回应农民进城的主要诉求，满足其真实需求，保证推进农业转移人口县域市民化的效率和质量。县域城镇有足够的承载能力、农民有足够的经济实力是农民就近城镇化不可或缺的两个充分条件。基于新形势下农业转移人口县域市民化所展现出来的新内涵以及广大中西部县域市民化存在的主要问题可知，县域政府推进农业转移人口市民化的治理重心应当主要定位于农民的经济积累方面，要千方百计地增加农业转移人口的收入，具体又可以分为增加收入和降低支出两方面，降低支出的主要方式是强化公共服务供给及其均衡性、可及性。

（一）提高农业转移人口工资性收入

在零散规模农业生产的低回报率下，务工收入和务农收入差距是导致市民和农民收入差距扩大的重要因素，提高农业转移人口的工资性收入成为缩小收入差距并加快这一群体进城安居的主要方式。对于县域政府而言，提高农业转移人口工资性收入的主要方式是提供就业机会以及就业技能培训两方面。一是对于具备区位优势和产业发展条件的县域，要进一步完善县域产业配套设施建设，大力承接大中型城市制造业的转移，吸引多元化产业在县域城镇落户并引导在产业园区规模化发展。二是对于不具备发展规模产业的县域而言，应立足本地实情大力发展特色产业，发掘本土特色，打造具有明显地域特色的本土品牌，加快“农产品地理标志”产品等类型商标申请注册等。三是强化职业技能培训，县域政府可以开展农业转移人口职业技能提升专项行动计划，为农业转移人口尤其是新生代农业转移人口提供免费的职业技术培训。为提高培训的针对性和有效性，可以引导域内各类职业技术院校、社会培训机构等与用人企业进行协商对接，最大限度保证经技术培训的农业转移人口能够满足企业的实际用工需求。

（二）提高农业转移人口财产性收入

提高农民的财产性收入是增加农民收入的另一重要途径，农民在农村所有的财产性权益主要是“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。“三权”市场化是农民将权利变现的主要方式，推进“三权”市场化需要首先依法确认农民对“三权”的使用、收益和处置权利，为充分体现以农业转移人口为核心，还应当保留农民收回“三权”的渠道。一是在流转上，要允许一切合法形式下对全部或部分承包经营权的转让、转包或出租等，允许出让宅基地使用权或以其为资产标的所进行的包括但不限于入股、抵押、担保等金融活动。县域政府应当加快建立“三权”流转交易平台。二是在退出上，首先要严格遵守不得以农村“三权”退出作为农业转移人口进城落户条件的基本原则，其次要建立健全退出补偿机制，有条件的县域政府可以积极利用财政预算资金加大现金补助力度，有条件的村集体可以通过自筹资金进行补助，同时要大力鼓励社会资本注入资金。三是在返还上，对于已经退出“三权”但又再次有返乡生活或创业需求的农业转移人口，应当建立合理的“三权”退回机制，一方面要保证原村民享有优先受让权，但另一方面可以规定他们需要以高溢价购买，如此一来多出来的资金便可以用来补偿退出“三权”的农业转移人口，与退出机制形成配套。

（三）强化公共服务供给

农业转移人口就近城镇化本质上是为获取性价比更高、更好的公共服务，县域政府应当致力于此，尤其是中西部地区不具备发展规模产业条件，其县域政府更应该转变治理思路，将治理重心定位于为该地区人民提供优质的公共服务。这客观上要求一方面继续深入推进政绩考核机制改革，使其更加科学化，另一方面县域政府也要克服GDP导向的治理惯性，将为县域人民提供公共服务放在职责首位，扭转在资源配置过程中只注重经济投入而忽略甚至忽视公共服务支出的状况。在保障公共服务供给的具体政策上，以最核心的住房和教育为例，一在住房上，首先要平抑虚高的商品房房价，这要求县域政府尽快摆脱对于土地财政的城镇化路径依赖，大力发展特色产业开辟新的税源，以优化县域财政收入结构；其次是加大保障性住房对农业转移人口的适配性供给力度，设置经济适用房和廉租房使用权同农业转移人口的居住年限挂钩机制，保障这一群体依照进城年限合理地、梯次地享受到这些住房福利。二在教育上，县域政府保障随迁子女在县城享有同等质量的义务教育资源，强化教育质量保证，降低农业转移人口进城的教育焦虑。

（四）增强公共服务均衡性和可及性

农业转移人口是否进城、何时进城都应当完全取决于他们的自主意愿，县域政府不应将教育、医疗等公共服务与县城住房产权相捆绑，“裹挟”家庭伦理观念深重的农民进城，这客观上要求县域政府进一步增强公共服务在城乡之间的均衡性和可及性。一是在教育、医疗等保障上，首先要坚持推进城乡基本公共服务均等化，让农民在乡村或集镇上就能享受到较高水平的教育和医疗服务；其次要强化城乡统筹，以城带乡，推动县域“教联体”“医共体”建设，让学生在乡村也能享受到优质教育资源，让老百姓看病不再在医院来回折腾，同时作为补充性手段，还可以推动县城优质教育、医疗资源定期下乡支教、支诊，满足县域所有农村地区的人民群众对于更高品质公共服务的需求。二是在县域公共交通上，县域政府应当结合农业转移人口就近城镇化频繁两栖流动的特点，进一步加强乡村道路等基础设施建设，加大对城乡间公共交通运输公司的帮扶力度以回馈补贴农民的交通费用。

农业转移人口市民化是新时代新征程上进一步推进以人为核心的新型城镇化的重要内容，县域市民化将是农业人口未来城镇化的主要方向，这就要求加快县域城镇化建设，进一步提高综合承载能力，为农业转移人口就近城镇化提供优质的公共服务；同时要抑制县域财政因过分倚重房地产业而导致商品住房价格的不合理上涨，切实降低农民进城购房的经济负担。我国县域之间千差万别，但大多数县域地区经济欠发达，想要突破资源禀赋制约、实现县域经济的发展壮大，厚植本土特色、发展特色产业成为一条可行性较强的路径，这正是2023年中央一号文件指出的“‘一县一业’强县富民工程”。县域产业的发展壮大能为农民提供丰富的就业机会，也只有在此基础上，中西部县域经济社会与县域农业人口同步进行的“并联式”发展才能同时获得成功，农业转移人口方能真正在县域城镇实现安居乐业，并最终通过转变社会文化和心理观念完成市民化进程。推进农业转移人口县域市民化是一项极具挑战的系统性工程，县域政府作为主要治理主体负有重大责任，如何统筹协调和平衡好县域经济社会发展与民生保障深刻考验着县域党政领导干部的治理智慧和能力。