仙蜜花｜第一代农民工养老保险权益损失及其补偿路径研究

第一代农民工养老保险权益损失及其补偿路径研究

仙蜜花，华中农业大学文法学院副教授

原载《华中科技大学学报(社会科学版)》

2024年第5期

摘要：第一代农民工为我国的社会主义现代化建设做出了巨大贡献，但其养老保险权益因种种原因遭受不同程度的损失，这些损失主要体现为参与损失、退出损失和转移损失三种典型样态，它们是政府部门、用人单位以及第一代农民工等主要责任主体共同作用的结果。因此，应当以中央政府推动与地方利益协调为总体思路，采取明确中央与地方政府在第一代农民工养老保险补偿中的责任内容、建立第一代农民工养老保险补偿基金、制定科学合理的补偿标准以及完善养老保险制度等一系列措施，以有效补偿第一代农民工的养老保险权益损失，促进社会公平与正义。

关键词：第一代农民工；养老保险权益；权益损失

20世纪90年代末，数以亿计的农民工群体内部出现了结构分层：第一代农民工和新生代农民工。第一代农民工是伴随着中国改革开放进程发展壮大的群体。他们基本上出生于20世纪80年代以前，于20世纪80年代初至90年代末初次进城务工，主要从事非农工作，以工资为主要收入来源的农村户籍人口，其务工生命历程与中国的工业化、城市化和现代化紧密而深刻地交织在一起。统计数据显示，2023年我国50岁及以上的第一代农民工数量达9104万人，在全体农民工总量中的占比高达30.6%。第一代农民工为中国的现代化建设做出了不可磨灭的贡献，虽然他们大多数人已经或者正在步入老年阶段，但是他们依然徘徊在城市和乡村之间，半工半农，居无定所。由于历史及现实原因，他们在务工期间大多数没有参加城镇职工基本养老保险（简称“职工养老保险”）或者中途退保、断保，遭受了巨大的养老保险权益损失。事实上，第一代农民工作为我国大规模流动人口的先行者，也是新时代广大普通农民的缩影，他们的养老保险权益能否得到有效保障攸关广大普通劳动者对养老保险制度的信心和信任。因此，如何解决第一代农民工的养老保险权益损失问题，不仅事关第一代农民工的老年福祉和社会公平，而且关系着养老保险制度的可持续发展乃至乡村振兴战略的深入推进和共同富裕目标的实现。

农民进城是我国社会转型中的必然趋势，也是社会结构走向现代化的重要表现。但是在改革开放初期，进城农民被排除在城市社会保障制度之外，就业、医疗等方面均得不到基本的保障，如此一来，背井离乡的农民工在得不到相应的帮扶时有可能成为社会潜在的不稳定力量。因此，有学者明确指出农民工社会保障问题是中国社会转型中的一个重要问题，应引起重视。从现有文献来看，学者们对第一代农民工养老保险权益损失的研究主要集中在以下三个方面。

第一代农民工养老保险权益损失现状。第一代农民工属于典型的非正规就业群体，虽然他们对城市社会保障有较为迫切的需求，但其养老保险的参保率较低，且退保率或者断保率较高。同时，由于中国养老保险制度的统筹层次长期偏低，存在严重的碎片化问题，第一代农民工在养老保险转移接续时不仅困难重重，而且会遭受较大的便携性损失。因此，在多重因素的共同作用下，第一代农民工的养老保险权益受到了极大损害。 

第一代农民工养老保险权益损失的影响因素。学者们主要从制度、农民工和雇主三个层面探讨了第一代农民工养老保险权益损失的形成原因。具体而言，一是制度因素方面，户籍制度和城乡分野的社会保障制度、职工养老保险制度文本与实践脱节、职工养老保险关系转移接续困难等是导致第一代农民工养老保险权益损失的重要制度因素；二是农民工自身因素方面，农民工的流动性较强、收入水平低、参保意愿不强以及对制度缺乏信任是第一代农民工遭受养老保险权益损失的自身因素；三是雇主因素方面，主要体现在雇主缺乏社会责任，这也是导致第一代农民工养老权益损失的不可忽视的因素。此外，农民工大规模进城导致的城市失业人数增加，也加大了各级政府推行农民工养老保险政策的阻力和难度。

第一代农民工养老保险权益的保障路径。学者们普遍认为农民工为中国的经济发展做出了重大贡献，呼吁国家尽早介入农民工社会保障体系建设。针对第一代农民工养老保险参保状况不佳的问题，有学者认为，应改革和完善农民工养老保险制度，为第一代农民工建立养老津贴制度。可以实行“差别型的养老保险体系”，并借助商业保险的力量，构建以政府为主导的政府—社区—家庭三位一体的农民工养老保障体系，并注重和加强家庭养老保障。此外，还有学者认为应给予第一代农民工相应的养老补偿，且在补偿过程中充分考虑农民工养老保险转移接续时对中西部地区农民工带来的损失。

综上所述，学者们对第一代农民工养老保险权益损失问题进行了较为深入的探讨，但也存在两方面不足：一方面，现有文献几乎只关注了单一类型的第一代农民工养老保险权益损失（如参与损失或转移损失），鲜有学者对第一代农民工养老保险权益损失的主要类型进行全面探讨；另一方面，虽有少数学者提出要对第一代农民工的养老保险权益损失进行补偿，但并未构建起系统性的补偿路径并加以研究。有鉴于此，本文将利用相关文献资料全面剖析第一代农民工养老保险权益损失的典型样态、主要成因以及补偿路径，以期为政府和社会各界解决第一代农民工的养老保险权益损失问题提供有益参考和借鉴。

依据《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》），养老保险权益是指公民参与、退出、转移和受益于养老保险的权利和利益。在本研究中，第一代农民工参加养老保险主要是指参加职工养老保险。如果第一代农民工一直在参加职工养老保险，那么就认为其养老保险权益暂时没有受损，反之，则养老保险权益会遭受不同程度的损失。依据养老保险权益损失发生的先后顺序和内在联系，第一代农民工的养老保险权益损失可以分为参与损失、退出损失和转移损失三种典型样态（图1）。

（一）参与损失

参与损失是指第一代农民工因未参加职工养老保险而带来的损失。对于讲究权利与义务相对应的养老保险而言，是否参保是劳动者未来能否获得养老保险待遇的关键要素。一方面，从政府的角度来讲，养老保险制度只对参保者负责；另一方面，从个人的角度而言，只有参与其中，未来才可能有资格获得领取养老保险待遇。我国自20世纪80年代中期开始对与计划经济相配套的劳动保险制度进行改革， 1997年正式建立职工养老保险制度，到2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将农民工纳入职工养老保险制度的覆盖范围。尽管在1997—2005年，广东、上海和北京等部分省份探索建立了针对农民工群体的养老保险制度，但是制度的覆盖率十分有限，只有少数农民工参与。换言之，在2005年以前，职工养老保险制度对于大多数第一代农民工而言是可望而不可及的，甚至有相当一部分人不知职工养老保险制度为何物、有何用。然而，令人遗憾的是，即使在政策空白被填补之后，也由于职工养老保险参保与劳动关系挂钩、总体缴费率偏高以及转移接续壁垒较高等因素，导致大量的第一代农民工依然没有参加职工养老保险，长期徘徊在制度之外，由此遭受了严重的养老保险权益损失。

（二）退出损失

退出损失是指第一代农民工离开务工所在地，与用人单位解除劳动关系和养老保险关系时，由于无法获得用人单位缴纳的养老保险统筹基金或者退出保险计划失去享受养老保险权益资格而造成的损失。具体而言，一是统筹基金损失。在农民工退保潮发生的2009年前后，流动人口聚集的长三角和珠三角地区，每年都有数以百万计的农民工选择退保。按照当时的政策规定，参加职工养老保险的农民工换工作或者离开务工所在地时，只能带走个人账户的资金，而用人单位缴纳的更大比例的统筹基金只能留在当地，相当于无偿地贡献给当地的社会保障基金，导致大量本该用来为他们未来养老而积累的统筹基金与其无缘。二是缴费年限清零和个人账户消亡。退保行为发生后，第一代农民工已有的缴费年限要归零，个人账户也不复存在。即使以后第一代农民工继续在城市务工或者参加其他养老保险计划，作废的缴费年限亦会导致其养老待遇偏低甚至因无法满足最低缴费年限而丧失养老保险待遇领取资格。因此，第一代农民工退保，虽然可以支取个人账户资金，但却是以牺牲占更大比例的社会统筹基金为代价，这必然会对其未来的养老安排产生不利影响。

（三）转移损失

转移损失是指第一代农民工已经或者正在获得的养老保险权益在不同的养老保险制度或者统筹区域之间转移接续而遭受的损失。第一代农民工的养老保险转移损失主要有两种形式：一是在不同的统筹区域之间转移接续带来的损失。按照政策规定，参保人员在不同统筹区域之间流动，在转移个人账户的同时，只能带走12%的社会统筹基金，这就意味着仍有多达40%的社会统筹基金留在流出地。二是在不同的养老保险制度之间转移接续带来的损失。第一代农民工跨制度转移主要是由职工养老保险转入城乡居民基本养老保险（简称“城乡居保”）。根据2014年人力资源和社会保障部与财政部联合印发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定，参保人从职工养老保险转入城乡居保时，只能将职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居保个人账户，缴费年限合并计算，然而更大规模的统筹基金依然无法转移。由此可见，虽然随着养老保险转移接续政策的不断完善，第一代农民工已经或者正在获得的职工养老保险权益可以在不同保险制度或者统筹区域之间转移接续，与之前的只能退保相比有着巨大的进步，但是第一代农民工依然会遭受一定的养老保险权益损失。

需要指出的是，对于大多数第一代农民工而言，在养老保险权益损失的三种典型样态中，参与损失是最主要、最关键且利益受损最大的；退出损失和转移损失不仅出现的概率低些，而且引发的损失也要小得多；同时，参与损失、退出损失与转移损失不是孤立存在的，部分第一代农民工在其生命周期内可能会先后遭受两种乃至三种养老保险权益损失。

第一代农民工养老保险权益损失的形成是由政府部门、用人单位和第一代农民工自身三方责任主体共同作用的结果。

（一）养老保险制度改革存在一定的滞后性且政府难以有效监管

长期以来，我国政府建立的劳动保险制度主要针对城镇职工及其家属，大量的农村人口并未被制度所覆盖。改革开放以来，为了配合经济体制改革尤其是国有企业改革的顺利推进，我国政府对原来与计划经济相适应的劳动保险制度进行了大刀阔斧式的深化改革，逐步建立了与社会主义市场经济相适应的社会保险制度。由于政策的路径依赖问题，我国政府于1997年建立的职工养老保险制度依然只覆盖城镇人口。事实上，在经济利益驱动下出现的从农村到城市的大规模人口流动，无论是对于中央政府还是地方政府而言都是始料未及的新情况和新形势，各级政府在以经济建设为中心的发展思路下一时难以应对如此大规模流动人口的社会保障问题，进而使得农民工养老保险领域出现了政策真空，直接导致大量的第一代农民工无缘职工养老保险。即使国务院于2005年发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将农民工群体纳入覆盖范围，也由于职工养老保险缴费年限长、缴费水平高且可携带性差而不适合流动较强且收入水平较低的第一代农民工群体。此外，虽然部分省份出台了专门针对农民工的养老保险政策，但由于多种现实因素的制约且与国家养老保险制度改革的趋向相悖，这些政策没有得到有效实施。

同时，地方政府对农民工参保问题难以实施有效监管也是导致第一代农民工养老保险权益损失的重要原因之一。由于地方政府和企业存在信息不对称，地方政府往往难以及时且全面地掌握企业真实的经营状况、员工人数、工资水平以及缴费情况，且地方政府的人力和物力有限，无法对数量众多的企业实施有效监管，由此减少了企业逃避为第一代农民工缴纳养老保险的代价，进而导致大量的第一代农民工无法参保。

对于有幸被职工养老保险制度所覆盖的部分第一代农民工而言，也往往由于制度的最低缴费年限偏长、养老保险关系转移接续困难且养老保险存在“便携性”损失而出现大规模的退保或者断保现象。虽然人社部和财政部等相关部委针对农民工退保潮出台了以《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》为主要代表的一系列养老保险转移接续政策文件，但是由于这些文件规定职工养老保险跨制度或者跨统筹区域转移接续时只能转移个人账户资金和部分社会统筹基金，第一代农民工在转移养老保险关系时仍然会遭受不同程度的养老保险权益损失。后来，根据《社会保险法》和《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》的相关条文，农民工在参保缴费期间不允许退保，只能在制度或者统筹区域之间转移接续，且严厉禁止参保者提前支取个人账户资金。然而，即使养老保险转移接续政策越来越完善且日益严格，也无法终止农民工其他形式的断保和退保行为，我国每年仍有大量的断保、弃缴的参保者，其中不乏第一代农民工，由此导致第一代农民工群体遭受了难以估量的养老保险权益损失。

（二）用人单位缴费意愿低与社会责任感缺乏

大多数国家的养老保险制度都会要求用人单位为职工缴纳养老保险费（税），这直接带来了企业用工成本的增加，因此，养老保险支出抑或社会保障支出是否会削弱企业的竞争力问题引发了广泛的讨论。虽然部分发达国家的实践证明，高福利水平能够带来高人力资本回报，更是经济发展的动力和保障，但因为缴费数额大，且发展阶段不同，我国企业对此没有很强的意愿和动力。28%的缴费比例对于我国大量的劳动密集型企业而言是一笔不菲的支出，加之在这些企业就业的大量第一代农民工的人力资本相对较低，具有较强的可替代性，并不能构成企业稳定和核心的劳动者队伍，用工企业往往没有意愿和动力为其缴费。毫无疑问，最大限度地降低成本不仅是其获得尽可能多利润的主要途径，也是大量企业重要的生存逻辑。在衡量成本和收益之后，用人单位缺乏为第一代农民工缴纳养老保险费的意愿和动力。

与此同时，许多用人单位缺乏基本的社会责任感。尽管为员工办理养老保险是一种强制规定，仍有大量的用工企业存在逃避缴费的现象。因此，基于成本-收益考虑，即使面临地方政府的监管压力，用工企业依然缺乏为第一代农民工养老保险缴费的积极性，拒缴、少缴、拖欠以及逃避缴费等现象较为普遍。用工企业逃避缴费的一种常用的方式便是不与第一代农民工签订劳动合同。虽然是否签订劳动合同与农民工自身有一定关系，但是用人单位拒签是农民工劳动合同缺失的根本原因。未签订劳动合同也就意味着劳动者难以获得与就业相关的社会保险权益。换言之，签订劳动合同对于农民工参加养老保险而言具有决定性作用,且对他们的实际参保情况有较为明显的影响。因此，在没有签订劳动合同的情况下，他们往往无法参加职工养老保险，由此必然会导致其遭受养老保险权益损失。

（三）农民工的收入不稳定与有限理性

收入不稳定是第一代农民工面临的最为现实且急迫的问题。非正规就业是第一代农民工进城务工的主要就业模式，无固定就业岗位、被拒付工资或者拖欠工资的情形较为常见，因此其收入不稳定具有一定的必然性。同时，与其收入不稳定如影随形的是较低的收入水平。第一代农民工大多分布在私营企业，虽然农民工的月均工资从2008年的1340元上涨到2022年的4615元，在15年间工资增加了两倍多，但是在不断上涨的物价和生活开销面前，他们的净收入增长空间依然非常有限。此外，农民工流动性强，经常变换工作地点，很难在同一地方工作数十年，这种高流动性不可避免地会带来收入的不稳定。收入不稳定或者较低的收入水平在很大程度上限制了第一代农民工缴纳职工养老保险的意愿与能力，面对较高的养老保险缴费率和较长的最低缴费年限，他们只能望而却步、顾前不顾后。

与此同时，有限理性也在一定程度上导致并加剧了第一代农民工养老保险权益损失的恶化。在养家糊口的生存压力下，为数不少的农民工只想尽快拿到工钱，即现金“落袋为安”，根本没有为未来养老进行缴费的意识和能力。在养老保险政策的严格约束下，他们频繁地参保再退保，目的就是为了一次性获得个人账户的缴存资金。此外，工作流动性强、农民身份约束以及对制度缺乏信任等因素在一定程度上也成为第一代农民工“远离”职工养老保险制度的现实因素。因此，基于有限的认知以及基本的生存压力，众多第一代农民工在自愿或者被迫的挣扎中放弃了参保或者选择中途退保。

需要指出的是，虽然养老保险权益损失与第一代农民工自身因素密切相关，但从普遍的情况来看，制度改革存在一定滞后性、政府无法实施有效监管以及用人单位缺乏社会责任感是更主要的原因。随着时间的推移以及养老保险政策不断走向成熟与完善，第一代农民工的养老保险权益损失问题似乎有所缓解，比如2011年养老保险转移接续政策不允许参保农民工退保，但是由于转移接续手续复杂且制度的可携带性差等原因，包括第一代农民工在内的众多就业人员依然通过各种方式断保或者退保。

进入21世纪20年代以来，大部分第一代农民工已经或者正在步入老年，其中有相当一部分人选择返乡务农或者完全退出劳动力市场，但必须承认的是，他们不仅为中国的现代化建设做出了不可磨灭的贡献，而且为务工所在地贡献了数以千亿计的养老保险统筹基金。基于公民基本的社会保障权，无论是否参加职工养老保险，第一代农民工都有权获得与其贡献相当的养老保险待遇。显然，第一代农民工的养老保险权益损失问题极其复杂，涉及诸多错综复杂且颇为棘手的利益关系，因此，可以考虑建立以中央政府为主导、第一代农民工流入地和流出地政府相协调的养老保险权益补偿路径，以有效保障数以千万计第一代农民工的养老保险权益。

（一）总体思路：中央政府推动与地方利益协调

绝大多数的第一代农民工选择返乡养老，这就意味着第一代农民工对流入地统筹基金的巨大贡献将转为流出地隐性的巨额养老债务。随着返乡的第一代农民工数量的不断增多，这些隐性的养老债务将不断显性化，但流出地政府由于财政吃紧往往不愿且无力为这些隐性的养老债务埋单。由于政府是养老保险制度的最后担保人，这一责任便落在了中央政府肩上。换言之，无论是从制度发展规律还是现实境况来看，第一代农民工养老保险权益损失的补偿工作都需要由中央政府来主导和推动。不过需要明确的是，虽然中央政府是养老保险制度的最后责任人，但并不意味着它要在第一代农民工的养老保险权益补偿中承担全部责任。事实上，第一代农民工养老保险权益损失的补偿问题在很大程度上是农民工流入地和流出地政府之间的财政转移支付问题，于情于理流入地都应该适度反哺第一代农民工，使其能够实现老有所养，这显然与中国政府提出的“工业反哺农业、城市支持农村”的方针政策是一脉相承的。因此，这就需要在中央政府的主导和推动下，协调第一代农民工流入地和流出地政府之间的利益关系。

（二）主要措施：明确央地政府责任内容，确定补偿基金来源

1. 明确中央与地方政府在第一代农民工养老保险补偿中的责任内容

由前文的原因分析可知，政府和用人单位是导致第一代农民工养老保险权益受损的主要主体，因此，基于社会公平视角，中央政府、地方政府和用人单位均应承担补偿责任。然而，用人单位总是变动的，大量曾经或者正在吸纳第一代农民工就业的中小企业，其生命周期往往只是短短数年，让它们承担补偿责任不太现实。那么，最后的补偿责任应该由中央政府和地方政府共同承担，明确中央政府和地方政府的责任内容就显得至关重要。对此，笔者尝试提出以下设想：首先，第一代农民工养老保险权益损失的补偿工作需要由中央政府来主导和推动，中央政府统筹安排总体的补偿思路和路径，并对补偿工作的进度与质量进行监督，地方政府负责具体的补偿方式和工作方案。其次，确定具体的财政负担比例。需要明确的是，第一代农民工的退出损失和转移损失应由流入地政府全部承担，因为导致这些损失的社会统筹基金全部贡献给了流入地的社保部门，而第一代农民工的参与损失则需要中央政府和地方政府共同承担。

2.完善中央调剂金制度，建立第一代农民工养老保险补偿基金

2018年，国务院决定建立职工养老保险中央调剂金制度，以平衡不同地区之间的养老保险基金支出负担。从具体内容来看，中央调剂金主要用来应对养老保险基金缺口省份退休职工的养老金发放问题，并没有包括第一代农民工群体。但是从制度运行情况来看，上解省份或者贡献省份基本是广东、江苏和浙江等农民工流入大省，曾经或者正在务工的农民工依然在贡献着大量的社会统筹基金。基于此考虑，第一代农民工于情于理都应获得中央调剂金的部分额度。需要指出的是，中央调剂金的资金来源于2018年及以后各省份上解的养老保险社会统筹基金，而2018年以前各省份滚存结余的社会统筹基金并不在上解范围之内。但是在2018年以前，广东、江苏和浙江等农民工主要流入地已经积累了大量的社会统筹基金，其中有相当一部分来自于用人单位为退保或者断保的第一代农民工缴纳的养老保险统筹基金，理应返还给农民工群体。换言之，应建立第一代农民工养老保险补偿基金，这一基金应来自三部分：一是2018年及以后的中央调剂金，二是2018年以前农民工主要流入地的养老保险社会统筹基金结余，三是中央财政按比例拨付的资金。由此建立第一代农民工养老保险补偿基金账户，专款专用，由中央政府协调和监督。需要注意的是，2018年以前农民工主要流入地的统筹基金抽取比例，需要充分考虑第一代农民工的数量和比例。与此同时，需要对现有的中央调剂金制度进行完善，进一步从统筹基金结余较多的第一代农民工流入大省上解一部分到中央调剂金账户中，用于支付第一代农民工的养老保险补偿金。

3. 确定遭受不同权益损失类型的第一代农民工数量，制定科学合理的补偿标准

遭受不同损失类型的第一代农民工数量的确定，核心指标是要计算出遭受参与损失、退出损失和转移损失的第一代农民工的比例。这一比例可以通过大规模的问卷调查计算出来，然后根据第一代农民工总量可以大致估算出遭受不同损失类型的第一代农民工数量。

由于养老保险个人账户具有私有属性，且具有较好的便携性，不管第一代农民工是否参保、退保和转移接续养老保险关系，个人账户权益并未受损，因此第一代农民工养老保险权益损失主要是社会统筹基金的损失。鉴于当前中国职工养老保险的发展态势及其可持续性考虑，可以设想按照最低标准对第一代农民工进行补偿，即按照职工养老保险制度的最低缴费年限和最低缴费标准来计算补偿标准。

具体而言，对于从未参保的第一代农民工而言，补偿标准为∑ⁱ⁼¹⁵_i=1w_a×60%×pr，其中w_a为务工所在地的社会平均工资，pr为用人单位缴费比例，w_a×60%为最低的缴费基数，w_a×60%×pr为用人单位缴纳的养老保险费，最低缴费年限为15年。对于退保的第一代农民工而言，补偿标准为∑ⁱ⁼ⁿ_i=1w_a×60%×pr，其中n为退保的次数。对于转移养老保险关系的第一代农民工而言，若转为城乡居保，则补偿标准为∑^i=m_i=1w_a×60%×pr；若转为职工养老保险，则补偿标准为∑^i=m_i=1w_a×60%×pr×40%，其中m为未转移前的缴费年限，40%即参保人转移12%的社会统筹基金后剩余的统筹基金比例。

需要说明的是，以上标准是补偿金总额，并未考虑物价变动等因素。对于现收现付制的社会统筹基金而言，它本身并不具备积累性，但如果基于用人单位为参保人缴纳养老保险总费用的角度，那么就需要考虑物价因素以及记账利率。此外，2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中规定用人单位的缴费比例为20%，但事实上，很多第一代农民工流入地如广东、浙江等省份，用人单位的缴费比例低于20%，故这里的补偿标准会随着用人单位缴费比例的变化而发生一定的变动。 

需要指出的是，以上是笔者关于第一代农民工养老保险权益损失补偿方案的探索，目前来看只是一种构思和设想，不同损失类型的第一代农民工数量、补偿标准以及央地政府间的责任划分等重要问题均需要经过科学合理的测算，具体工作也需要相关部门的支持和配合。

（三）配套措施：完善养老保险制度

1.鼓励仍在务工的第一代农民工参加职工养老保险

在对养老保险权益已经受损的第一代农民工进行补偿时，应充分考虑目前养老保险权益正在受损的第一代农民工的权益保障问题。首先要继续鼓励未参保的第一代农民工参加职工养老保险。对于参保对象而言，对政策的了解程度直接影响其参保决策，因此应进一步加大政策宣传，采用有效的方式使第一代农民工知晓职工养老保险政策，鼓励其参保。其次，对于缴费不足15年且即将达到退休年龄的第一代农民工，可以放宽政策限制，允许其在办理退休时一次性补齐养老保险费，毕竟为数不少的第一代农民工此前有过退保、断保经历，影响了必要的缴费年限，政策对此可酌情考虑。

2.完善职工养老保险和城乡居保的转移接续方案

大部分第一代农民工年轻时在城市务工，年老时返乡养老。即使第一代农民工在就业期间一直参加职工养老保险，若缴费达不到15年，也只能返回农村领取较低的城乡居保金，这一过程依然会造成巨大的养老保险权益损失。从目前的情况来看，已经出台的养老保险转移接续政策对第一代农民工较为不利，当第一代农民工由职工养老保险转入城乡居保时，只能将职工养老保险个人账户储存额并入城乡居保个人账户，合并计算缴费年限，但是却无法转移规模更大且更重要的社会统筹基金。因此，应尽快完善职工养老保险和城乡居保的转移接续通道，使参保人在转移个人账户储存额的同时，也能转移全部社会统筹基金。如此一来，即使第一代农民工在退出劳动力市场后返回农村养老，依然可以享受到与其贡献相当的养老金，从而使其实现“老有所养”和“老有所得”。